地方“十三五”科技創新規劃研發經費投入目標完成成效研究

張 越 倪家棲 廖 婷

湖南省科學技術信息研究所，湖南，長沙，410001

量化的規劃指標能夠反映規劃編制的指導思想，是規劃的重要載體之一，是政府調控經濟、制定相關政策、部署相關工作的重要參考。合理設置規劃指標和目標是編制規劃的內在要求，也是發揮規劃在經濟社會發展中戰略導向作用的必要手段。研究與試驗發展經費（簡稱“研發經費”，即R&D 經費）投入作為科技創新工作的核心指標，能體現各地科技創新發展情況，在一定程度上反映科技創新對當地經濟社會發展的推動作用和貢獻程度，該指標也成為國家及各地方編制科技創新規劃目標不可或缺的重要指標。

2016 年8 月8 日，國務院印發的《“十三五”國家科技創新規劃》提出2020 年國家研究與試驗發展經費投入強度（R&D/GDP，國內生產總值Gross Domestic Product，簡稱“GDP”）達到2.5%的目標。與此同時，全國31 個地區1“十三五”科技創新規劃均將研發經費投入強度作為本地區科技創新發展的重要目標，有29%的地區對標國家提出當地2020 年研發經費投入目標值為2.5%。根據2021 年9 月22 日國家統計局、科學技術部、財政部發布的《2020 年全國科技經費投入統計公報》顯示，2020 年我國研發經費投入繼續保持較快增長，投入強度持續提升，總量達到24393.1 億元，研發經費投入強度達到2.4%，較“十三五”科技創新規劃2.5%的目標還差0.1 個百分點。基于此，筆者對全國各地“十三五”科技創新規劃研發經費投入目標完成成效、目標的設置和完成對地區創新發展的推動程度以及地區之間的共性和差異性進行了研究，最后結合部分地區出臺的“十四五”和中長期科技創新規劃文本進行分析，為今后科技創新規劃編制和中長期發展提供借鑒和參考。

一、全國各地“十三五”科技創新規劃研發經費投入目標完成情況分析

（一）目標設置情況

筆者根據全國31 個地區目標設置情況，按目標設置值劃分了4 個區間值。其中，高于國家目標值的地區有8 個，占比為26%，分別是北京、上海、天津、浙江、江蘇、廣東、山東、陜西；對標國家目標值的地區有9個，占比為29%，分別是河北、山西、遼寧、安徽、河南、湖北、湖南、重慶、云南；低于國家目標值但高于或等于2.0%的地區有9 個，占比為29%，分別是內蒙古、黑龍江、福建、江西、廣西、四川、甘肅、寧夏、新疆；目標值低于2.0%的地區有5 個，占比為16%，分別是吉林、海南、青海、貴州、西藏（見表1）。

表1 全國各地“十三五”科技創新規劃研發經費投入強度指標設置及完成情況

（二）目標完成情況

“十三五”科技創新規劃研發投入強度目標完成地區為北京、上海、江蘇、廣東、四川，其他地區均未完成。其中，天津、福建、陜西、湖北、吉林、安徽、貴州、山東、遼寧、江西、湖南、西藏、重慶、浙江、寧夏15 個地區目標完成差異度在0.5%以內，黑龍江、河北、甘肅、青海、海南、河南6 個地區目標完成差異度為0.5%～1.0%，廣西、內蒙古、山西、云南、新疆5 個地區目標完成差異度超過1.2%（見圖1）。

圖1 全國各地“十三五”科技創新規劃研發經費投入強度目標與實際值對比圖

二、全國各地“十三五”科技創新規劃研發經費投入目標成效分析

筆者選取研發經費投入指標為母系列，選取體現科技產出、產業發展、經濟社會發展3 個方面的指標為子系列，分別進行灰色關聯分析，根據母系列與子系列之間發展趨勢的相似或相異程度，測算“十三五”期間全國各地區全社會研發經費投入強度與發明專利授權量、第三產業增加值、GDP 之間的灰色關聯系數，通過系數數值來衡量研發經費投入強度對科技產出、產業發展和經濟社會發展的帶動作用，具體指標選取如表2 所示。

表2 全國各地“十三五”科技創新規劃研發經費投入目標成效分析具體指標

根據測算結果可得，從全國整體水平來看，2016—2020 年間，全國各地全社會研發經費投入強度與發明專利授權量、第三產業增加值、GDP3 個指標之間的灰色關聯度平均值分別為0.788、0.764、0.730（見圖2）。其中，關聯度最高的是發明專利授權量，其次是第三產業增加值，最后是GDP。可見，研發經費投入目標的正確設置對于全國各地科技產出、產業發展、經濟社會發展有較好的推動效果，平均關聯系數大于0.730，帶動成效從科技產出、產業發展到經濟社會發展逐漸遞減，符合科技創新推動經濟發展和社會進步的理論發展過程。

圖2 全國各地2016—2020 年灰色關聯系數平均值

從對全國各地的成效分析來看，研發經費投入強度與發明專利授權量灰色關聯系數平均值前十的地區中有6個是對標國家目標值的地區，分別是河北、河南、湖南、云南、重慶、山西，有1 個是高于國家目標值地區，即江蘇，有3 個是低于國家目標值但研發經費投入強度＞2.0%的地區，分別是四川、新疆、福建；研發經費投入強度與第三產業增加值灰色關聯系數平均值前十的地區中有4個是對標國家目標值的地區，分別是湖南、河北、河南、山西，有3個是研發經費投入強度＜2.0%的地區，分別是海南、西藏、青海，有2個是高于國家目標值地區，分別是浙江、廣東，有1 個是低于國家目標值但研發經費投入強度＞2.0%的地區，即江西；研發經費投入強度與GDP 灰色關聯系數平均值前十的地區中有3 個是高于國家目標值的地區，分別是山東、浙江、江蘇，有3個是低于國家目標值的地區，分別是內蒙古、新疆、廣西3 個地區，有2 個是對標國家目標值的地區，分別是河南、山西，有2個是研發經費投入強度＜2.0%的地區，分別是海南、青海。

三、全國各地研發經費投入目標完成成效的共性及差異性分析

通過上述分析可知，全國各地整體關聯度最高的是發明專利授權量，研發經費投入指標對發明專利授權量帶動作用明顯的地區，主要集中在“十三五”科技創新規劃研發經費投入目標對標國家目標值地區，這些地區以2020 年研發經費投入強度達到2.5%為目標，積極推動全社會研發投入，出臺相關政策措施確保研發投入快速增長，帶動科技產出效益明顯。除了云南、山西外，其他地區距完成2.5%目標差距不到1.0%。

表3 全國各地2016—2020 年研發經費投入強度與發明專利授權量、第三產業增加值、GDP 指標之間灰色關聯系數平均值（關聯系數排名前十地區）

研發經費投入指標對第三產業增加值帶動作用明顯的地區，主要集中于湖南、河北、河南、山西等對標國家目標值的中部地區（見圖3），海南、西藏、青海等研發經費投入強度＜2.0%西部地區以及浙江、廣東等高于國家目標值的東部地區，帶動成效以中部地區、西部地區、東部地區的排列方式遞減。第三產業包括各類服務業或商業，涵蓋新興產業和高新技術產業領域，中部地區作為我國重要的糧食、煤炭、鋼鐵、有色金屬、汽車等傳統產業基地，與東部地區發達省份相比，創新驅動提升的發展空間較大。研發經費投入目標的實現是技術創新不斷更新迭代的過程，傳統產業的加速轉型升級有效助力了當地的經濟發展。

圖3 2016—2020 年河北、河南、湖南、云南、重慶、山西研發投入強度變化情況

研發經費投入指標對GDP 帶動作用明顯的地區主要集中于山東、浙江、江蘇等高于國家目標值的東部地區以及內蒙古、新疆、廣西等低于國家目標值的中西部地區。研發經費投入強度與GDP 兩者灰色關聯系數越高，說明兩者發展趨勢相似度越高，研發經費投入總量的變化幅度要與GDP 變化方向一致且幅度大于GDP，才能確保兩者發展趨勢一致。浙江、江蘇、河南、山西、廣西、海南、青海等地區研發經費投入強度與GDP 為正向促進帶動關系，而山東、內蒙古、新疆等地區研發經費投入強度受自身GDP 變動的影響較大（見圖4），呈下滑態勢，這加大了當地目標的完成難度。

圖4 2020 年較2016 年研發投入強度下降地區情況

四、全國各地“十三五”科技創新規劃研發經費投入目標完成成效分析

“十三五”科技創新規劃研發經費投入指標的設置以研發經費投入強度為主，部分地區也選取了研發經費投入總量的指標，還有地區選取規模以上工業企業研發經費投入強度、產業結構發展方向等指標，這些指標的選取均較好地體現了各地政府對科技創新的戰略布局要求，從完成成效來看，也較好地反映出科技創新對地區經濟社會發展的推動作用和貢獻程度。

從高于國家目標值的地區來看，北京、上海兩地均完成了各自的目標任務。一方面，這顯示了北京、上海作為國際科技創新中心的發展定位：“十四五”時期，北京科技創新中心主要任務是打造全國科技創新的策源地，上海科技創新中心主要任務是在全球擁有影響力和話語權。另一方面，研發經費投入強度與科技產出、產業發展和經濟社會發展的關聯系數不高，根據主要發達國家經驗和我國經濟新常態特征，該類地區研發經費投入和經濟發展將在長期正常運行基礎上實現相對緩慢增長。

從對標國家目標值的地區來看，盡管山西、云南兩地較目標完成差異度較大，但山西研發經費投入強度對科技產出、產業發展和經濟社會發展均有一定的正向推動作用，云南在“十三五”期間研發經費投入總量年均增速位居全國第四。這體現了地方政府對科技創新發展的高度重視，對標國家目標值地區是新發展時期步入效率驅動階段的奮力追趕方陣，部分地區也將科技創新規劃制定的目標列入考核任務和考評指標，尤其是中部地區，正在打造支撐中部崛起的科技創新支點，武漢、長沙、合肥、鄭州等中心城市的科技創新能力和引領輻射能力正在逐步釋放。

從低于國家目標值的地區來看，新疆、內蒙古、甘肅、黑龍江地區在“十三五”期間研發經費投入強度有所下降，對于其設定目標完成難度較大。所以，科技創新規劃目標值的科學設置和評估還應充分考慮經濟發展水平和科技創新能力，結合產業結構的現狀及發展方向，高效使用研發經費投入資金能增強經濟實力，反過來，經濟和社會進步又會進一步助推科技創新發展。

五、未來短期和中長期科技創新規劃研發經費投入指標目標設置的建議

（一）加強地方規劃與國家規劃指標的銜接協調

“十三五”期間各地研發經費投入指標、目標的設置及完成成效，對于全國研發投入總量及強度的提升有著重要意義，體現了地方規劃與國家規劃在指導思想、戰略方針、戰略部署上的銜接協調，也對地方科技創新引領經濟社會高質量發展起到了較好的推動作用。從已正式公布的29 個地區“十四五”科技創新規劃來看，研發經費投入指標與“全社會研發經費投入年均增長率”與《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》提出的指標保持一致的地區占比達到62%。在保持與國家規劃的指標銜接的同時，各地區對目標值的選取也結合了地方實際，體現了地方差異（見表4）。

表4 全國部分地區“十四五”科技創新規劃研發經費投入指標及目標設置情況

（二）提升目標設置的科學合理性

“十三五”期間各地區研發經費投入指標目標設置的預測相對偏高，造成部分地區完成目標難度較大，這不利于提高科技管理部門的宏觀管理水平。要通過科學預測未來發展趨勢和規律，提高目標設置的科學性和合理性，這樣才能更好地提升相關部門規劃管理工作的指導性，為決策和規劃提供更加可靠的依據。各地區目標設置需要與地區總體戰略需求相一致，體現地區科技創新發展的階段特征和區域定位，遵循地區創新發展的客觀規律，考慮經濟社會發展的影響因素。

（三）加強目標完成的實施保障機制建設

從“十三五”期間全國各地研發經費投入指標目標完成率來看，國家及各地區中，僅有北京、上海、江蘇、廣東、四川5個地區完成了規劃目標，其他地區均未完成。因此，“十四五”期間要加強科技創新規劃指標目標完成的實施保障機制建設，加強指標動態監測，提升年度計劃與五年規劃的協調銜接。動態監測與研發經費投入指標關系密切的其他研發指標，如研發人員投入、各創新主體研發投入、研發產出等，分析指標變化趨勢和聯動關系，做好指標科學監測和預警預判。

續表

注釋：

1.本次統計不包含臺灣省和香港、澳門特別行政區。