時空域視角下中國城鄉養老服務體系構建
——基于DIIS-MIPS 智庫雙螺旋法的研究

陳櫻花 陳 安

1.江蘇大學管理學院，江蘇，鎮江， 212013；2.中國科學院科技戰略咨詢研究院，北京，100190

根據聯合國常用人口老齡化劃分標準，一個國家或者地區65 歲及以上老年人口占總人口的比例達到7%，即標志著該國家或地區進入了老齡化社會。據我國第七次全國人口普查公報（第五號）顯示，截至2020 年11 月1 日零時，我國大陸65 歲及以上老年人口為190 635 280 人，占人口總數的13.50%，早已跨越7%這一進入“老齡化社會”的標志線，逼近14%這條標志著進入“老齡社會”的標準。從全國各省的老年人口分布情況來看，大陸31 個省份中，除西藏之外，其他30 個省份65 歲及以上老年人口占人口總數的比重均超7%，其中12 個省份65 歲及以上老年人口比重超14%，遼寧65 歲及以上老年人口比重高達17.42%，四川65 歲及以上老年人口比重達16.93%，上海和江蘇緊隨其后，65 歲及以上老年人口占比分別為16.28%和16.20%。這標志著我國超過三分之一的省份已經處于由“老齡社會”向“超老齡社會”（65 歲及以上老年人口占人口總數比重超過20%）邁進的階段，預計到2028 年，我國65 歲及以上老年人口將占總人口的20%以上，這意味著那時中國將正式進入超老齡社會。聯合國的相關預測認為，中國65 歲及以上老年人口占勞動就業人口（15 ～64 歲）的比例將在2050 年提高到43.6%。[1]養老已經成為全社會都極為關注的一個重大問題。隨著人口年齡結構的變化及計劃生育政策的影響，我國的家庭結構也發生了重大改變，養老已經超越了家庭責任的范疇，成為國家和政府必須承擔起來的一項民生任務。

2016 年12 月，國務院辦公廳發布《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》，對促進養老服務業更好更快發展作出部署。2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，實施積極應對人口老齡化國家戰略。如何構建出更具有可持續性，讓人民滿意的城鄉養老服務體系是關系國計民生的大事，也是我國在“十四五”期間要實現的重要目標之一。

我國養老服務內容、服務質量在城鄉不同地區及不同群體之間存在明顯差異，主要表現為養老供給不均衡和供需不匹配之間的矛盾。同時，居民對養老方式的理解也存在著很多誤區，如將居家養老等同于家庭養老，將社區養老等同于機構養老，將機構養老服務等同于市場化養老等，如不澄清這些誤解，將會對我國城鄉養老服務體系構建帶來不利影響。[2]對我國城鄉養老服務體系進行頂層構建和完善刻不容緩。

一、基于時空域的DIIS-MIPS 智庫雙螺旋養老服務體系研究框架

既往研究及實踐中所使用的研究方法及研究框架，都不足以描繪我國目前養老服務領域中的總體圖景，也難以整體把握問題與問題間的關系脈絡；目前的養老服務實踐探索較為零散，呈現出高度碎片化的特點，亟須尋找一套科學化、體系化的方法從頂層高度統領城鄉養老服務體系的構建。

（一）養老服務體系的DIIS-MIPS 雙螺旋循環迭代研究框架構建

潘教峰提出的DIIS-MIPS 智庫雙螺旋法作為智庫研究方法論體系中的元方法，秉承“解析—融合—還原”的科學思維方式，其中“收集數據—揭示信息—綜合研判—形成方案”（DIIS）的過程融合法和“機理分析—影響分析—政策分析—形成方案”（MIPS）的邏輯層次法形成了DIIS—MIPS 內循環和外循環的雙螺旋組合形式[3-4]，適合從頂層對各類社會問題，特別是關系到國計民生的智庫問題進行科學性、系統性、規范性的研究。如何在養老服務相關研究處于發展時期、實踐處于探索階段、大量碎片化成果和實際問題并存的現狀下，從頂層設計上為養老服務問題提供一個方向性的指導思路，智庫雙螺旋法無疑是一個最為有效的工具。我國養老服務體系的構建是關系到所有人幸福指數的民生問題，也是一個典型、重要的智庫問題，DIIS-MIPS 智庫雙螺旋法在解決智庫問題時，具有“元方法”的重要價值和意義。[5]

筆者將從雙螺旋法中的兩個重要概念——時間域和空間域兩個場域考量我國養老服務體系構建問題，首先按照“解析—融合—還原”實現外循環，其次從DIIS 過程維和MIPS 邏輯維各個環節上的相互嵌合與反復迭代實現內循環，最后形成養老服務體系構建研究的整體性研究框架，形成科學、循證的內外循環有機結合研究范式。

基于智庫雙螺旋法的基本研究思路及循環迭代這一核心思想，筆者構建了基于雙螺旋法的適用于我國養老服務體系建設的研究框架（如圖1 所示）。首先在外循環層面上對“養老服務體系”這一主題進行解析；其次在具體研究過程與其內部的邏輯體系層次上使用合適的具體研究方法，就具體研究環節展開融合研究；最后基于具體研究過程中所得到的成果再回扣第一階段對主題的解析，實現在破題解析基礎上的有效還原和提升。

圖1 DIIS-MIPS 雙螺旋循環迭代研究框架圖

（二）養老服務體系內循環耦合研究路徑

在研究過程層面，首先從時間域回顧我國養老服務發展的歷史進程。具體來看，即從歷史域、現實域、未來域3個子域收集養老服務的相關數據，提煉為信息后，按照表1 中所歸納得出的8 條主要耦合路徑展開研究。這里需要強調的是，在“收集數據”步驟之后的每一個步驟上，隨時都可以根據需要再次返回“收集數據”步驟進行新的數據收集和加入，之后再次展開新一輪的迭代循環研究。這8條路徑中，路徑1（DIIS）和路徑8（MIPS）作為雙螺旋法的典型核心路徑，所代表的是常規狀態下的研究程序，路徑2 至路徑7 則為基于DIIS 和MIPS 的多重耦合路徑，分別在DIIS 路徑與MIPS 路徑中的不同階段進行多重組合迭代，體現出了客觀性與主觀性有機結合和互相印證的過程，適合用來分析更復雜的情況。

表1 養老服務內循環耦合研究路徑一覽表

二、時間域視角下我國養老服務體系的構建

完整的時間域是由過去、現在及未來3 段構成的。未來域屬于預測，不具備現實意義，因此當回顧服務體系構建的情況時，將在“過去—現在”兩個階段的時間域中進行。在時間域視角下，有兩條脈絡可以體現我國養老服務體系構建的發展進程：國家政策、文件，我國養老服務實踐模式的發展歷程。

（一）政策脈絡中的養老服務體系

從循證管理的角度看，與養老相關的國家政策最能夠反映出黨和國家對養老服務的原則及基本態度。國家政策作為經過充分定量、定性或混合研究方法驗證過，又經過政策合法化程序通過的決策結果，處于智庫決策證據來源金字塔的上端[6]，屬于具有強說服力的證據。1994 年發布的《中國老齡工作七年發展綱要（1994—2000 年）》（簡稱《七年發展綱要》）是我國正式開始關注養老服務的代表性政策文件，不過當時這一綱要重點還是放在養老保障體系的構建上。因此，2000 年之前的政策文件可以看作是歷史域的政策規定，反映出在2000 年前“養老服務”還是一個嶄新的概念。

進入21 世紀，我國開始編制中國老齡事業發展五年規劃（計劃）。在這一階段，社會養老服務的目標、階段性任務及具體的評估指標陸續出臺。這些綱要及規劃見證了我國養老服務的發展過程，可以被看作是養老服務發展的現實域。2001 年，國務院印發的《中國老齡事業發展“十五”計劃綱要（2001—2005 年）》（簡稱《“十五”計劃綱要》），提出社會養老與家庭養老相結合的原則。2006 年，全國老齡工作委員會辦公室頒布的《中國老齡事業發展“十一五”規劃》提出，老齡事業的基本原則之一是要“堅持國家、社會、家庭和個人相結合，大力發展為老服務體系，走中國特色的為老服務之路”。2011 年，國務院印發的《中國老齡事業發展“十二五”規劃》，繼《中國老齡事業發展“十一五”規劃》后首次指出，要“努力實現老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂的工作目標”。2017 年，國務院發布的《國務院關于印發“十三五”推進基本公共服務均等化規劃的通知》中開始關注養老服務的均等化問題。文件指出，基本公共服務均等化“核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務的機會，而不是簡單的平均化”。養老服務作為基本公共服務的內容之一，也同樣適用于這一觀點。2021年，國家發展和改革委員會等部門聯合印發的《“十四五”公共服務規劃》中所列的“十四五”社會發展與公共服務主要指標中，“老有所養”被列為八大類一級指標之一。2021 年，中共中央、國務院發布的《中共中央 國務院關于加強新時代老齡工作的意見》中將老齡事業發展納入統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”的戰略布局，實施積極應對人口老齡化國家戰略，把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經濟社會發展全過程。

通過對以上與養老緊密相關的代表性國家政策文件條款的基礎數據收集，使用如文本分析、比較分析等研究方法對政策文本進行處理，基本上完成了從“數據”到“信息”的轉化。在此基礎上，結合我國國家戰略發展的長期規劃，可以對上述信息作出科學研判，從而制定出更加符合我國歷史背景及未來發展戰略的養老服務體系構建方案，并對各個方案進行內在機理及影響分析，為形成最后的方案打下堅實基礎。對政策文件的分析可以根據具體情況，選取智庫雙螺旋法的8 條主要耦合研究路徑中的1 條或者幾條結合進行，反復迭代，以求從政策文本角度對我國養老服務體系構建進行一個時間域層面上的科學分析和判斷。

（二）養老服務實踐模式脈絡中的養老服務體系

我國社會養老制度起步較晚，傳統上的養老模式大多是依靠家庭養老來運行，直到1994 年發布的《七年發展綱要》才提出突破家庭養老瓶頸，重點探討養老保障體系建設。《七年發展綱要》提出，在城市，要大力發展社區服務業，幫助解決老年人，特別是高齡老人和殘疾老年人生活照料問題。在農村，以家庭養老為基礎，與社區扶持相結合，發揚子女贍養老人的優良傳統，保證農民老有所養。

在現實中，我國養老模式發展變化經歷了3 個階段，具體如表2 所示。

表2 不同時期我國養老模式發展變化情況表

根據《“十五”計劃綱要》的要求，在2001—2005年，我國養老服務秉持“堅持家庭養老與社會養老相結合”的思路，同時繼續完善社會養老保障制度，加快發展老年服務事業，繼續鼓勵和支持家庭養老，倡導個人的自我養老準備，走政府、社會、家庭和個人相結合的養老保障道路。

根據《中國老齡事業發展“十一五”規劃》的要求，通過進一步完善“家庭養老為基礎，社會養老相結合”的思路，在2006—2011 年，我國養老服務領域中更多地出現了多元主體提供養老服務的探索。

在“十二五”和“十三五”期間，我國的養老服務取得了長足發展和巨大進步。從“十二五”期間明確居家養老、社區養老及機構養老三者之間的定位后，政府及民間資本的投資重點也從之前涌向機構建設轉移到開始更多關注社區養老服務，并且重新開始反思、討論適合中國國情及文化傳統的養老模式。當社區成為養老服務提供的重點之后，結合我國長期護理保險試點的推進，對失能、半失能，及失智老人的養老問題，醫養結合成為“十三五”期間養老服務的高頻詞。

在《“十四五”公共服務規劃》“十四五”時期社會發展與公共服務主要指標中明確列出了以下標準：養老機構護理型床位占比，新建城區、居住（小）區配套建設養老服務設施達標率，基本養老保險參保率、養老服務床位總量（萬張）。在推進重點行業創新融合發展中，養老服務的高質量發展也是重要內容之一。要促進養老企業連鎖化、集團化發展，形成一批產業鏈長、覆蓋領域廣、經濟社會效益顯著的產業集群和集聚區。積極培育養老服務行業組織，支持行業協會增強養老服務能力。

養老服務的實踐發展基本上映射了規劃的方向指引，而且在一定程度上體現出“老有所養”這一目標的合理推進和實現。與政策文本角度下的研究相同，養老服務實踐過程同樣適合使用智庫雙螺旋法進行過程維和邏輯維的相互嵌套研究，探索推進我國養老服務業的高質量發展。

三、空間域視角下我國養老服務體系的構建

受我國歷史上形成的生產、生活城鄉二元體制影響，我國養老保障事業也不可避免地形成了相應的二元體制。養老服務的公平性與可及性是國際上解決“老有所養”問題的重要目標之一。[7]在黨和政府的高度重視和努力下，城鄉公共服務均等化的進程加快，養老服務業也在努力探索實現城鄉服務均等化的路徑，出現了一些體現城鄉融合特點的新型養老方式的探索，但在未來很長一段時間內，我國的養老服務仍將存在城市和農村兩個差別較大的空間域。

（一）城市域養老服務體系

社會養老服務的需求是對家庭養老的一種替代。老年人的身體機能、家庭結構及當前的養老方式都成為社會養老服務被接受時的決定性因素，老年人的經濟、社會地位及當前養老服務體系的質量或功能的影響作用則弱很多。2019 年，國務院辦公廳印發的《關于推進養老服務發展的意見》提出，“養老服務市場活力尚未充分激發，發展不平衡不充分”。目前，在城市中，機構養老、社區養老、居家養老多種養老方式并存；數字化養老、智慧養老、時間銀行、政府購買養老服務等多種養老理念在現實中都有部分實踐；醫養結合、醫養融合型的機構養老形式則正在不斷推進中。

從不同的養老形勢來看，機構養老仍然面臨著公立機構“一床難求”的問題，同時大量公辦民營、民辦民營養老機構普遍存在入住率較低、床位閑置、機構財政可持續性難以維持等較為嚴重的問題。為了解決這些問題，我國政府不斷出臺各種鼓勵政策，鼓勵民營資本以多種靈活方式進入養老服務領域，鼓勵為養老服務以盡可能優惠的方式提供土地資源等。目前，我國城市社區養老在政府的任務性建設要求下，已經取得了較大成就，在助餐、助浴、助購物等具體服務內容上基本做到了全覆蓋，智慧養老的各種服務方式也大量出現，甚至連智能機器人在提供養老服務網絡中如何發揮作用也開始被大量探討。[8]但也存在養老服務內容單一、服務方式固定、難以深度滿足目標群體的養老需求等更為深層次的問題。不同的老年人群體傾向于接受的養老服務內容、價格、方式也不盡相同。“居家養老服務惠及群體在城鄉和收入水平上存在異質性，農村老年人傾向于使用生活照料和輔助就醫等基本服務，城市老年人則更傾向于使用信息咨詢等拓展性服務。”[9]

居家養老模式在未來較長一段時間內會是中國人使用最多的養老模式[10]，而社區養老與居家養老間的界限已經出現逐漸模糊、互相結合的趨勢。未來的居家養老將會是充分結合了便利服務獲取的智慧養老方式。

（二）農村域養老服務體系

在農村，大多數人依賴家庭養老方式，部分孤寡老人、“五保戶”等，采用入住農村幸福院的形式來享受基本養老保障。但大多數農村幸福院只能覆蓋極少數老人，面對空巢化情況較為嚴重的現實，大部分農村老年人的養老仍然是一個非常棘手的問題。在這種情況下，“農村互助養老”作為一種新的探索，在我國各地農村開始擴散。

農村互助養老是基于自助—互助理念，在家庭小型化、子女流動化、農村“空心化”的背景下，最大限度利用農村社會閑置資源，實現以較低成本為農村老年人提供基本養老服務的一種養老模式。該模式最早出現在河北省肥鄉縣（今肥鄉區）前屯村，是村民自發形成的一種非正式養老方式。[11]2008 年，肥鄉縣政府在總結農民自發組織互助養老經驗的基礎上，正式建立了“互助幸福院”，后來這種養老服務制度得到了官方認可，被認為是一種“村集體辦得起，老人住得起，政府支持得起”的農村新型養老服務提供方式，并由民政部號召在全國推廣。國務院在2011 年發布的《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015 年）》和2017 年發布的《“十三五”老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》中均提出，要積極探索農村互助養老模式。從2013 年起，民政部在中央財政彩票公益金中安排了支持農村幸福院建設的專項支出項目。互助養老模式成為我國探索農村養老模式進程中的一個代表性方式。

提供農村互助養老服務的主體具有多元化特點，主要包括低齡老人、政府機構、社會組織、其他公民等，服務場域多聚焦在農村社區及農村牧區等，在實踐中主要出現了親友鄰里互助模式、時間銀行互助模式、股份制家庭互助模式等。從提供者角度看，農村目前的互助養老模式主要有政府主導型、精英帶動型、民間支持型3 種；根據互助養老的地點，其可以分為居家互助型和集中互助型；根據互助內容，可以分為純救助性互助和適度普惠型互助；根據服務方式，可以分為志愿服務模式、互助幸福院模式及時間銀行模式。[11]但無論是哪種農村互助養老模式，都存在著不同程度的信任問題，這導致了部分農民互助養老參與積極性不高。經過調研發現，參與度不高的主要原因是基層政府及村兩委對村民的不信任及村民對基層政府及村兩委的不信任。與農村互助養老模式最匹配的是政府指導下的弱市場模式，但是目前實際的情況多是政府強烈干預和介入下的弱市場機制。信任成本過高的問題制約著農村互助養老發展的可持續性。

四、我國城鄉養老服務體系構建的展望

在智庫雙螺旋法時間域的未來域視角下，在鄉村振興戰略繼續深化的未來，我國城鄉養老服務體系的構建將呈現出城鄉界限的模糊與城鄉養老服務的融合性特征。在此基礎上，居家養老、機構養老、社區養老等方式將會以不同的形式重組出隨社會環境及民眾養老需求變化的不同形式，表現出更多服務形式，這種服務模式具有彈性與韌性。同時，更適用于城鄉的居家養老模式、適合農村的互助養老模式及充分發揮機構養老優勢的醫養融合模式將是對城鄉一體化趨勢在養老服務層面上的一種積極響應。

（一）居家養老的展望

因城鄉收入水平的現實差距，我國城市和鄉村使用居家養老服務的數量仍然存在差異。在未來，基于對所收集數據的研判，農村使用居家養老服務的數量將會有所下降。但在具體使用的居家養老服務項目上，城鄉之間將會在較長一段時間內維持目前的顯著差異，即農村老年人更傾向于使用基礎居家生活照料和輔助就醫服務，而城市老年人則傾向于使用信息類服務和其他更偏向于精神慰藉的服務項目。因此，在未來，居家養老服務的內容必須不斷發展，質量要不斷提升，提供更為多樣化的服務。

居家養老服務的財政補貼制度將持續發揮對居家養老服務使用的帶動作用。居家養老服務補貼的形式可以更多樣化，申請及使用程序要進一步簡化，以便拓寬使用者范圍。此外，為養老服務提供充足資金的法律保障制度也是今后工作的重點。[10]

（二）農村互助養老的展望

未來，農村互助養老模式究竟能否走出目前的困境，并取得進一步發展，還有以下4 個關鍵問題需要引起重視：

1.“互聯網+”農村互助養老模式的進一步探索完善

只有互聯網信息實現了與農村互助養老研究的深度技術融合，才能實現高質量的養老服務效果。在實踐中，如何構建互聯網農村互助養老服務的信息管理系統及安全監護體系等是非常重要而艱巨的任務。

2.破解農村互助養老供給主體困局

在需求層面上，農村老年人從生存型向發展型轉變，從立足于基本的物質需求到精神文化需求的增多，老年人健康狀況、居住方式、養老收入、子女數量等對養老服務需求產生了顯著影響。從供給側來看，整體上供給意愿較低。在個體層面上，年齡、教育程度、生活自理能力、認知能力等顯著影響著供給意愿；在家庭層面，家庭的經濟狀況、代際關系對供給意愿有著顯著影響；在社會資源層面，社區支持力度、鄰里關系、養老保險水平顯著影響供給意愿。在農村，供給意愿表現出供給對象的差序格局，即首先愿意為自己的親人或親戚提供服務，其次是朋友，最后才是其他村民。因此，在推進互助養老時，也必須考慮這些因素。

（三）醫養融合養老的展望

在未來，我國養老服務的需求將會體現在養老服務與醫療護理服務的深度融合上。目前，我國相關政府部門已經明確表示，支持醫療資源豐富地區的二級以下醫療機構轉型，開展康復、護理及醫養結合服務。鼓勵基層積極探索相關機構養老床位和醫療床位按需規范轉換機制。根據服務老年人的特點，合理核定養老機構舉辦的醫療機構醫保限額，保證在2025年年底前，每個縣（市、區、旗）有1 所以上具有醫養結合功能的特困人員供養服務機構。

在未來，推進提供醫養融合的養老服務過程中，我國的長期護理保險制度試點也將進一步配套推進，配合醫養融合事業的高質量發展。

五、結論

通過不斷循環的“收集數據”和“揭示信息”，智庫雙螺旋法為我國養老服務體系構建這一智庫問題研究提供了可以不斷循環迭代的8 條耦合研究路徑。基于這8 條耦合路徑，又可以通過不斷回溯到新一周期的“收集數據”和“揭示信息”階段的操作，從而產生新的“綜合研判”和“形成方案”。其間，通過對整個歷史周期及城市域、農村域、城鄉融合域3 個空間域中的養老服務實踐的評估，發現養老服務的供需出現嚴重脫節，這將成為阻礙構建和完善我國城鄉養老服務體系的嚴重桎梏。

為有效應對老年人多樣化的養老需求及老齡化帶來的養老服務挑戰及壓力，構建更具有適應性的養老服務體系將是一項長期性的工作。筆者基于智庫問題這一新的視角、雙螺旋法的基本思路，構建了基于智庫雙螺旋法的養老服務體系構建問題研究框架，并進一步提煉出雙螺旋法耦合路徑列表。在利用這一創新方法對我國養老服務體系構建進行研究后，得出以下3 個結論：

第一，基于時間域視角的研究，我國養老服務主要表現為過去域、現實域、未來域三部分。過去域主要通過對我國養老服務的相關政策文本回顧，梳理出“養老服務”從作為一個新概念被提出到不斷發展變化，逐漸適應社會及養老需求的發展脈絡。而現在域中在不同的五年計劃（規劃）實踐中，養老服務不斷發展，各種養老服務模式競相在現實中被各地實踐，在實踐中折射出政策及制度的導向。

第二，基于空間域視角的研究考察了我國城市、鄉村養老服務的主要模式及不同特征。其中城市中主要表現為機構養老及社區養老，農村則重點探討了新型的農村互助養老模式，而下鄉養老成為最近城鄉融合背景下一些人新的養老選擇。

第三，隨著我國民眾養老服務需求的不斷多元化，未來我國在構建養老服務體系時，幾種主要的養老模式構成需要進一步引起關注，并加以重點研究。

在充分考慮不同空間域的前提下，農村互助養老模式相關的定位問題、評價問題等會成為這一模式是否能夠持續拓展下去的關鍵問題。對農村互助養老服務評估機制的研究將成為現在和未來一段時間內政府和相關研究者重點關注的問題。目前，還沒有對農村互助養老服務的成熟評估機制，只有零星文獻提出評估的具體指標，如利用次數、滿意度等，但尚未構建出指標體系。居家養老在未來如何與社區養老、機構養老在部分功能上有效結合也是值得去思考的一個重要問題。醫養融合在現在以及未來都將是未來養老服務中共同的選擇。因此，充分發揮互聯網及數字時代的優勢，構建基于智慧醫療等多種方式的醫養融合養老服務體系，將成為未來養老服務體系中的重要一環。