科技項目管理“賽馬制”的實踐與發展

陳海燕 李海麗 李 玲

北京市科學技術研究院創新發展戰略研究所，北京，100089

一、引言

面對世界百年未有之大變局的新形勢，為更好謀求國家發展，必須緊緊把握新一輪科技革命和產業革命的浪潮，深入實施創新驅動發展戰略。從我國的科技發展情況來看，一方面，“當前我國更多科技領域從跟跑轉向并跑和領跑”[1]，從跟跑進階到并跑和領跑，意味著我國進行的科技研發會越來越多地踏進“無人區”，需要依靠自身蹚出一條自立自強的路；另一方面，逆全球化思潮暗流涌動，倒逼我國加強科技自立自強。

2021 年3 月發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》（簡稱《綱要》）中提出，改革重大科技項目立項和組織管理方式，實行“揭榜掛帥”“賽馬”等制度；2021 年5 月，習近平總書記在“科技三會”上強調，要改革重大科技項目立項和組織管理方式，實行“揭榜掛帥”“賽馬”等制度。“賽馬制”成為我國重大科技項目管理改革的重要內容，這對科技項目，尤其是疫情防控相關的關鍵核心技術攻關項目顯得尤為重要。基于此，梳理“賽馬制”的相關實踐、總結其成功的核心要點和存在的問題，并提出其優化發展的建議，對迭代升級“賽馬制”，提升我國科技項目管理水平，加快實現科技自立自強具有重要意義。

二、“賽馬制”的內涵

“賽馬”本意是一種比賽騎馬速度的運動項目。國內最早將“賽馬”一詞用于科技項目管理的是深圳市。2020 年2 月，深圳市科技創新委員會（簡稱“深圳市科技創新委”）發布的《關于以“懸賞制”方式組織開展“新型冠狀病毒感染的肺炎疫情應急防治”應急科研攻關項目的工作方案》（簡稱《應急科研攻關方案》）中提出“賽馬式資助”，即針對同一懸賞標的，允許2～3家牽頭單位同時立項。[2]在項目前期，實行平行資助；在過程中，定期考核，優勝劣汰；在項目后期，聚焦優勢主體。毛朝梁等認為，“賽馬制”是指在項目部署中，針對同一個任務，經專家論證后有兩個以上牽頭單位獲得立項的，先進行平行立項、后重點聚焦、優中選優的項目組織管理模式。[3]代小佩認為，“賽馬”式攻關，就是在科研項目立項時，選擇多個優質主體并行攻關，在項目開展過程中采取階段性考核、競爭性淘汰機制，讓真正干得好的主體脫穎而出，選出“千里馬”。[4]梁正認為，“賽馬”制度能充分發揮競爭作用，針對同一目標采用不同技術路線，有可能激發出顛覆性、創新性方案；通過分散化、分階段資助的方式，在前期對多個團隊給予小額資助，根據研發進展及時予以調整，按照技術路線成熟度和完成情況，采取加大、縮減支持力度，或終止、合并項目等方式，使研究力量和科研資源逐步集中在優勢方向上，提高科研資源使用效率；在實施中面臨的主要困難就在于確定其適用領域和范圍。[4]秦飛認為，在一些高難度、不確定性大、比較前瞻性項目可以采用“賽馬”機制，但不宜過多采用，因為可能會造成人力、物力浪費。[4]賈寶余等認為，“賽馬”模式具有3 個特點：1.主體的多元性與競爭性；2.過程的階段性；3.經費的漸進性。[5]孫文靜認為，“賽馬制”項目資助方式是先選擇幾家單位平行立項，在實施過程中挑選出表現優質的單位聚焦支持的科研項目組織模式。[6]

關于科技項目管理“賽馬制”的內涵，學界還沒有形成統一界定，但從上述觀點可以看出，目前已有研究闡述的主要觀點基本一致，即在立項時平行資助多個主體（創新團隊），分階段考核淘汰，最終聚焦優勢主體，實現科研攻關；其本質是競爭，通過競爭激發人人爭先的風氣，促使有實力的主體脫穎而出，形成良性的競爭氛圍。同時，“賽馬制”有其適用的領域和范圍，不是所有的科技項目都適合“賽馬”。

三、“賽馬制”的實踐

科學技術部（簡稱“科技部”）在“十三五”時期已開始探索“賽馬”形式的項目管理方式，2020年以來，為了應對新冠肺炎疫情，國務院聯防聯控機制科研攻關組、浙江省、深圳市、福建省紛紛開展了“賽馬制”的實踐探索，并取得了一些標志性成果。

（一）國家層面實踐

1.國家重點研發計劃項目針對不同技術路線實行“賽馬制”

“十三五”時期，科技部在國家重點研發計劃項目中開始探索“賽馬”形式的項目管理方式，當時尚未使用“賽馬”一詞，對立項評審時專家打分排在前兩位、分差較小、技術路線不同的情形，為了驗證兩條技術路線的可行性，經專家投票同意后，分別立項，按年度考核資助，這取得了較好的實施效果。比如，某一執行期為5 年的項目，兩家單位在第一年結束時匯報進展情況，基本完成了過半的研究任務，第二或三年完成了全部研發任務，大大縮短了研發周期。這個項目當時存在的主要問題是經費短缺，原本計劃資助一家單位的經費，分別立項時要同時資助兩家單位，經費不足，最后各單位通過自籌的方式解決了經費問題。

2.現階段新冠病毒疫苗研發的“賽馬制”應急攻關情況

自2019 年12 月新冠肺炎疫情發生以來，國務院聯防聯控機制科研攻關組就疫苗研發同時布局了滅活疫苗、核酸疫苗、重組蛋白疫苗、腺病毒載體疫苗、減毒流感病毒載體疫苗5 條技術路線，每條技術路線背后又布局了若干團隊進行攻關。截至2022 年3 月，共有3 條技術路線的7 款疫苗獲批上市或緊急使用：中生北京所、中生武漢所、科興、康泰生物、醫科院生物所5 家單位的滅活疫苗，康希諾的腺病毒載體疫苗，智飛生物的重組蛋白疫苗。[7]新冠肺炎病毒疫苗的成功研發不僅保障了國內供應，還對多個國家和地區進行出口或援助。在國內高比例接種疫苗之后，還能在序貫接種中考慮使用不同類疫苗。

（二）地方層面實踐

1.浙江省在科技抗疫、“雙尖雙領”攻關計劃項目中推行“賽馬制”

2020年，浙江省科學技術廳（簡稱“浙江省科技廳”）采用“賽馬制”方式支持新冠肺炎檢測產品研發，選擇省內優勢企業和團隊，并行支持10余款檢測產品研發，以3 個月為期開展階段性評估，及時叫停進展不利的項目，最終東方基因與杭州醫學院聯合研發的新冠病毒抗體檢測試紙獲國家藥品監督管理局批準注冊，成為浙江省第一款獲批的新冠病毒抗體檢測產品。[8]

2021 年，浙江省科技廳提出建立健全以“尖峰計劃”“尖兵計劃”“領雁計劃”“領航計劃”（以下簡稱“雙尖雙領”攻關計劃）為統領的科技計劃體系，并在“雙尖雙領”攻關計劃項目中推行“賽馬制”。[9]以“尖兵計劃”為例，對優勢單位相當、存在多種技術路線可能且戰略急需的項目開展“賽馬制”競爭，并行立項、限時攻關、好中選優。在“賽馬”項目實施過程中，定期考核，優勝劣汰或組織多家單位“強強聯合”共同攻關。項目實施期為1 ～3 年，首期給予30%經費支持；實施1 年后進行考核，考核的目的是明確創新團隊是否能夠按時完成研發任務，對考核不及預期的取消后續資助。[10]

2.深圳市在科技抗疫、技術攻關中探索“賽馬制”

深圳市在科技抗疫、技術攻關中開展了“賽馬制”探索。2020 年2 月，深圳市科技創新委發布《應急科研攻關方案》；同年9 月，發布《深圳市技術攻關專項管理辦法》，該文件提出“賽馬制資助”：同一個項目，參與“賽馬”的牽頭單位不超過3 家（專家綜合平均分≥60 分，且推薦立項的專家數量超過50%），設置階段性考核目標。項目立項后，先給予每個牽頭單位資助金額20%的首筆經費；按考核時間組織專家考核，對考核后決定繼續支持的，給予第二筆資助經費，首筆經費加第二筆經費不超過資助金額的70%；項目驗收前，由項目單位提出申請，達到付款條件的，給予剩余經費支持；對考核后決定不繼續支持的，中止項目。[2，11]

2020 年7 月，針對《應急科研攻關方案》，深圳市科技創新委發布第二批“新型冠狀病毒感染的肺炎疫情應急防治”科研攻關項目懸賞指南，采取“賽馬式資助”藥物研發、病原檢測、救治設備關鍵技術研發等11 類科技攻關[12]，深圳市第三人民醫院作為承擔單位之一獲得支持。2021 年12 月，深圳市第三人民醫院與清華大學、騰盛博藥合作研發的新冠病毒中和抗體聯合治療藥物安巴韋單抗注射液（BRII-196）及羅米司韋單抗注射液（BRII-198），獲國家藥品監督管理局上市批準。這是我國首個獲批的具有自主知識產權的新冠病毒中和抗體聯合治療藥物。截至2021 年12 月，已有超過800 例患者接受治療。同時，該特效藥在海外四大洲、7 個國家、111 家醫療機構開展了臨床Ⅲ期試驗，住院和死亡率顯著降低80%，診治效果優異。[13]

3.福建省在新冠病毒消殺科研攻關中試點“賽馬制”

福建省科學技術廳（簡稱“福建省科技廳”）采用定向部署和公開征集的方式在新冠病毒消殺科研攻關中試點“賽馬制”。

（1）冷鏈物流新冠病毒消殺攻關—定向部署

2021 年2 月，針對冷鏈物流和新冠病毒疫情防控緊急需求，福建省科技廳在冷鏈物流消殺科研攻關任務中探索“賽馬制”，按照4 條路線，定向部署了基于大功率深紫外LED 光源的冷鏈貨物全表面全自動精準消毒技術及集成系統研發（廈門大學物理科學與技術學院）、冷鏈產品外包裝表面病毒的原位在線光催化消殺系統與裝備研發（福州大學化學學院）、低溫安全高效消殺劑的研發技術與作業線系統構建（福州大學生物科學與工程學院）等5 個項目。[14]

2021 年8 月，為進一步加強福建省冷鏈物流新冠病毒消殺科研攻關，在之前第一階段項目立項實施的基礎上，福建省財政廳、福建省科技廳開展第二階段科研成果現場驗證，定向部署1 個項目：面向冷鏈物流新冠病毒的紫外/光催化消毒機和低溫臭氧消殺艙的科研項目現場驗證（福建福夏科技有限責任公司）。[15]

2021 年9 月，在第一、二階段項目立項實施的基礎上，福建省科技廳開展第三階段科研成果驗證及推廣示范，定向部署1 個項目：面向冷鏈物流等新冠病毒的紫外光催化復合消殺機的科研成果驗證及推廣示范（福建福夏科技有限責任公司）。[16]其中，冷鏈物流紫外光催化復合消殺機，作為“賽馬制”攻關中成果最為突出的大型表面消殺設備，在福建省內冷鏈監管集中倉、高校、醫院、郵政、公交、水果批發市場及機關事業單位等重點場所進行推廣示范應用，同時被科技部推薦助力北京冬奧會疫情防控，成為全國唯一獲準在北京冬奧會使用的大型表面消殺設備[17]，在北京冬奧會3 個賽區中獲準使用[18]。

（2）物體表面消殺技術與產品研發—公開征集

2022 年4 月，福建省科技廳以“賽馬制”開展“物體表面消殺技術與產品研發”應急攻關項目，分兩個階段實施。第一階段，面向福建在全省范圍征集符合條件的項目，組織評估，擇優確定5 個以內項目，啟動實施“賽馬”。第二階段，福建省科技廳組織評估，選擇最多不超過兩個優質項目給予后續支持。[19]

四、“賽馬制”成功實施的核心要點

“賽馬制”通常會資助不同技術路線的團隊，特殊情況下針對同一技術路線也會資助不同的團隊，這一做法大大提高了項目的成功率。基于對上述實踐的分析，可以發現“賽馬制”項目成功實施的核心要點包括以下3 個方面：

（一）選擇合適的項目“賽馬”

選擇適合“賽馬”的項目是“賽馬制”能夠成功實施的關鍵要素之一。從前述研究及國家和地方層面的實踐來看，適合“賽馬制”的項目主要包括兩類：1.解決新冠肺炎疫情等帶來的應急攻關問題，如新冠病毒疫苗的研發、新冠病毒特效藥的研發、冷鏈物流紫外光催化復合消殺機的研發等；2.破解“卡脖子”技術問題，如對國家重點研發計劃項目“賽馬”，能大大縮短研發周期，取得較好效果。

（二）“賽馬制”遴選出兩個以上團隊平行立項

“賽馬制”針對同一項目，會有兩個以上團隊獲得平行立項，多條技術路線、多個創新團隊平行攻關，為問題的解決提供了保障。比如，新冠病毒疫苗研發，在5 條技術路線下分別布局若干團隊“賽馬”攻關，最后3 條技術路線的7 款疫苗獲批上市或緊急使用；浙江省并行支持多個團隊開展新冠肺炎檢測產品研發，最終研制出浙江省第一款獲批的新冠病毒抗體檢測產品；深圳市通過“賽馬式資助”方式，促成了首個具有自主知識產權的新冠病毒中和抗體聯合治療藥物獲批。

（三）“賽馬制”實行分階段競爭

分階段競爭是“賽馬制”得以成功實施的關鍵機制。“賽馬制”實行分階段考核資助，在項目啟動時，約定固定時間（如3 個月、1 年等）對任務完成情況進行考核，對通過階段性考核的團隊，劃撥下一階段經費；對未能通過階段性考核的團隊，取消后續撥款，淘汰該團隊。如福建省的冷鏈物流消殺科研攻關項目，在第一階段立項支持5 家單位、第二階段科研成果現場驗證支持1 家單位、第三階段科研成果驗證及推廣示范支持1 家單位，在階段考核后優先支持進展順利的團隊，最終成功研制出冷鏈物流紫外光催化復合消殺機并應用到北京冬奧會。

五、“賽馬制”存在的問題及優化建議

“賽馬制”的實施有效提升了項目的成功率，但從當前實踐看，仍存在一些問題，可進一步優化。

（一）問題分析

1.“賽馬制”的適用項目需進行深入探索

目前，國家層面的“賽馬制”實踐主要是科技部在國家重點研發計劃中的嘗試及抗疫攻關；地方層面的“賽馬制”實踐還處于零星探索階段。從實踐效果來看，在新冠疫情防治方面取得了一些重要成果，說明“賽馬制”比較適合這一類應急攻關項目；在其他關鍵技術攻關方面，大多數項目尚在執行期，如浙江“尖兵計劃”中的“賽馬制”項目，還未進行階段性考核，實踐效果有待檢驗。綜上，要完善“賽馬制”管理，還需要更多的實踐探索和實施效果跟蹤研究。

2.“賽馬制”項目經費缺乏市場化投入機制

從國家和地方“賽馬制”實踐情況來看，目前“賽馬制”的項目經費基本來源于財政資金，缺少市場化的資金投入機制。“賽馬制”在前期啟動階段會對多個團隊給予資助，相對于支持1 個團隊，要投入更多的經費，如果應用失當很可能造成財政資金的浪費，這也是各地“賽馬制”推行比較緩慢的原因之一。

在室內空間設計中應用“人性化”的設計理念，只有保證用戶在進入該空間內感到舒適才能實現其“人性化”的設計理念。基于此，在室內空間設中就需要對室內顏色進行合理的設計，還要找到物品的最佳設計方式，這樣就可以較好地避免因為顏色和物品設計不當而導致用戶產生多大不適感。在室內空間設計中遵從舒適性原則，就可以在室內設計中國使用平直、圓弧等多種不同的擺放方式，從而有效的提升室內環境的舒適度。

3.“賽馬制”的遴選機制還需進一步優化

“賽馬制”最核心的機制是在多個創新主體之間形成競爭，在項目立項之初、中間考核階段，準確遴選出合適的技術路線和創新團隊是“賽馬制”實施的關鍵。從國家和地方的實踐來看，它們在遴選機制上基本沿用以往做法。比如，福建省科技廳的冷鏈物流新冠病毒消殺攻關項目直接定向委托，科技部和深圳市采用專家評審打分的方式遴選技術方案和團隊。這些做法與以往只遴選1 個技術方案和團隊的方式差別不大，需要進一步優化遴選機制，使具有技術優勢的團隊可以脫穎而出。

4.“賽馬”團隊的組建缺少適時調整機制

“賽馬”團隊是“賽馬制”項目實施的主體，組建合適的攻關團隊至關重要。從國家和地方的實踐來看，除浙江省提出可能組織多家單位“強強聯合”共同攻關外，其他均實行淘汰制，對通過階段考核的團隊繼續予以支持，對未通過考核的團隊予以淘汰。這樣做缺少重新組建攻關團隊的機制設計，即只把項目的成敗完全寄托在立項時選定的幾個團隊上，忽略了外部其他團隊的力量。

（二）優化建議

基于“賽馬制”存在問題，筆者提出以下4 個方面的建議：

1.在“揭榜掛帥”項目中試點“賽馬制”

從國家和地方層面開展“賽馬制”的實踐來看，適合“賽馬制”的項目一般具有以下兩個特點：其一，緊迫性。適合“賽馬制”的項目沒有時間逐個嘗試各條技術路線，越快完成任務越好；其二，目標清晰。有了清晰的目標，各項目團隊才能知道“賽馬”的終點在哪里，即要解決的真問題是什么。分析我國各地正在開展的科技項目，“揭榜掛帥”的項目基本也具備這兩個特點，且從全國已經開展的“揭榜掛帥”實踐看，有的省市已經在“揭榜掛帥”項目中，對研發風險高且存在多條技術路線選擇的任務采取“賽馬攻關”，建議各地在“揭榜掛帥”項目中選擇適合“賽”的項目推行“賽馬制”。

國家和地方層面已開展的“賽馬制”項目經費基本來源于財政經費，由于針對一個任務要支持多個團隊攻關，給財政帶來了一些壓力。建議引入市場化經費支持機制：第一，引入風投機構。由風投機構支持項目研發，項目研究成果歸風投機構，風投機構通過處置項目研究成果獲益。第二，引入成果需求用戶。由成果需求用戶和項目團隊簽訂合同，約定合作方式。例如，用戶提供研發經費，成果歸用戶所有；項目團隊自籌經費進行研發，用戶在成果達到相應技術要求后，用戶以約定的價格采購產品；用戶和項目團隊按比例出資研發，共同擁有項目研究成果等。

3.采用競爭性評審等方式優化遴選機制

“賽馬制”要實行分階段遴選，有效的遴選機制是“賽馬制”成功實施的保障。第一，科學鎖定“賽馬”團隊。“賽馬制”項目一般任務比較緊迫，通常需要參賽的“馬”具有一定的技術儲備，在公開發布項目指南的同時，可通過知識產權檢索、成果庫精準匹配等方式，積極尋找和定位申報團隊。第二，采用競爭性評審方式遴選技術方案和團隊。所謂競爭性評審方式即在立項評審環節，一個團隊匯報時，除評審專家組外，其他項目團隊同時安排代表人員參加評審，代表人員可針對匯報團隊的技術方案、人員配備、支撐條件等方面存在的問題質疑，匯報團隊給予答復，專家在與各團隊進行充分交流和溝通的基礎上遴選出適合的技術方案和團隊。

4.建立因時因需的“賽馬”團隊動態調整機制

從國內“賽馬制”的實踐來看，“賽馬制”的實施過程也是項目團隊的淘汰過程，建議在“賽馬制”試點中，因時因需重新組建或者吸納新團隊，提高項目成功率。第一，重新組建團隊。在階段考核中要考慮整合項目團隊的可能性，若兩個或者多個團隊的研究內容相互融合后，可以更快更好地達到研究目的，就整合這幾個團隊的力量，擬定新的技術路線，作為一支新的團隊繼續攻關。第二，吸納新的團隊。在“賽馬制”項目實施過程中，允許新的團隊加入，前期申請參與“賽馬制”項目未成功的團隊或者其他未申請參與“賽馬制”項目的團隊，在階段考核時，如能提出比已資助單位更好的技術方案，則對這類團隊給予后續階段經費支持，允許其參與“賽馬”；如果立項時已資助單位在階段考核時均不理想，可以全部淘汰，僅保留新的團隊繼續攻關。

六、結語

“賽馬制”的實施對應對緊急突發事件、破解“卡脖子”問題及深化科技項目組織管理模式改革均具有重要的現實意義。目前，“賽馬制”的實施已經取得了一些標志性成果，特別是在“新冠病毒疫情”攻關方面，研制出了新冠病毒疫苗、冷鏈物流紫外光催化復合消殺機、呼吸機壓力傳感器芯片等，有效服務了我國疫情防控大局。但同時，各省市推進實施的“賽馬制”項目大多都在執行期，還需要在執行結束后進一步評估其與傳統管理方式下的科技項目相比是否更具成效，需要在未來的研究中進行追蹤和分析，進一步發揮“賽馬制”的制度優勢。