長三角區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展研究

楊海莉

（中共阜陽市委黨校，安徽 阜陽 236115)

人口老齡化是我國今后較長一個時(shí)期的基本國情[1]。我國現(xiàn)有的異地養(yǎng)老服務(wù)模式是在全國范圍進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，這種模式不僅無法顧及遷出地和遷入地的地域、人緣、文化是否相近、相親、相通，更易受到季節(jié)的約束，無法緩解養(yǎng)老壓力，更難以解決養(yǎng)老問題[2]。當(dāng)前國內(nèi)亟需構(gòu)建一個具有地域相連性、文化相通性、人緣相親性的區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展模式。故此，本研究結(jié)合長三角一體化發(fā)展面臨的新形勢新要求，探索構(gòu)建新型的區(qū)域養(yǎng)老融合發(fā)展模式，以期實(shí)現(xiàn)長三角區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老資源的聯(lián)動互通、共建共享、融合發(fā)展。

一、長三角區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

長三角是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最具活力的地區(qū)，同時(shí)也是人口老齡化程度最高的區(qū)域，如何緩解養(yǎng)老壓力，消除“養(yǎng)老焦慮”，破除“養(yǎng)老困境”，加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，滿足不同老年人的多樣化需求，成為長三角亟待解決的共同話題。

（一）長三角區(qū)域人口老齡化問題嚴(yán)峻

長三角地區(qū)是全國老齡化程度最高的區(qū)域之一。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，長三角地區(qū)的老年人口比例已超過20%，三省一市的人口老齡化程度均已超全國平均水平，其中上海老齡化程度達(dá)16.28%，位居長三角區(qū)域之首，全國第4；江蘇省僅次于上海市，老齡化程度達(dá)16.2%，位居全國第5；浙江、安徽兩省的老齡化程度也均已高出全國平均水平，位居全國前列。這一數(shù)據(jù)也表明，長三角地區(qū)已整體進(jìn)入中度老齡化，成為全國“最老地區(qū)”。2022年1月發(fā)布的《長三角區(qū)域養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展概覽（2021年）》顯示，長三角地區(qū)養(yǎng)老床位總量僅有172.18萬張，養(yǎng)老服務(wù)供求嚴(yán)重失衡，進(jìn)一步加重了社會的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。這就需要三省一市各揚(yáng)所長、凝聚共識，通過資源整合進(jìn)一步形成合力，共同解決此問題。

（二）國家發(fā)展戰(zhàn)略的推動

國家戰(zhàn)略的實(shí)施是區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展的重要前提和保障。2018年11月，長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，區(qū)域一體化發(fā)展尤其是區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展按下了“加速鍵”。同年11月底，三省一市正式簽訂了“長三角養(yǎng)老協(xié)會聯(lián)合體合作協(xié)議”。隨后，三省一市不斷深入合作，相繼成立了長三角旅居共同體、長三角國資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟，共建了長三角一體化發(fā)展示范區(qū)對接合作機(jī)制、確定了首批17個市（區(qū)）聯(lián)動試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了長三角地區(qū)41個城市醫(yī)保“一卡通”。直到2021年3月，《上海養(yǎng)老服務(wù)條例》正式實(shí)施，首次將“區(qū)域養(yǎng)老一體化發(fā)展”寫入法規(guī)。這一系列舉措將進(jìn)一步整合三省一市養(yǎng)老服務(wù)資源，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)，為養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）良好的一體化條件支撐

2018年長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，三省一市積極對接合作，不斷拓寬長三角區(qū)域合作的范圍，在經(jīng)濟(jì)、文化、社會建設(shè)等方面取得不錯成效，為區(qū)域養(yǎng)老融合發(fā)展提供了良好的一體化支撐條件[3]。首先，長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度不斷加深，尤其是近幾年，經(jīng)濟(jì)增長勢頭迅猛。2021年，長三角地區(qū)GDP總和高達(dá)27.59萬億元，占全國GDP的四分之一。其次，地緣相近文化相通。長三角地區(qū)地域相連，人緣相親、文化相通，為區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展提供了條件。從歷史上看，三省一市因地處長三角而頻繁地來往合作，相互滲透融合，也因而具有相似的文化習(xí)俗、生活方式，成為區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展重要推動力量。

二、長三角區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展的阻滯困境

近幾年，雖然長三角區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化進(jìn)程已取得不錯成效，但仍面臨區(qū)域頂層設(shè)計(jì)不完善、養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不均衡、養(yǎng)老服務(wù)平臺缺失、人才隊(duì)伍建設(shè)滯后等諸多問題。

（一）人文困境：老年人口的特殊性制約異地養(yǎng)老的推進(jìn)

一是部分老年人有“葉落歸根”“安土重遷”情節(jié)，早已習(xí)慣于自己熟悉的生活環(huán)境，對新事物的接納程度不高，不愿到異地養(yǎng)老[4]。二是高昂的養(yǎng)老費(fèi)用將老年人拒之門外。相較于居家養(yǎng)老，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老尤其是異地機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的費(fèi)用較高，除了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)費(fèi)、日常開銷、生病就醫(yī)等直接費(fèi)用外，還有老年人及其家人往返養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的食宿和交通等間接費(fèi)用。這兩方面因素疊加導(dǎo)致老年人難以跨區(qū)域流動，嚴(yán)重制約異地養(yǎng)老的推進(jìn)。

個性化、多元化追求難以適應(yīng)模式化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。自古以來養(yǎng)老最主要的方式便是家庭養(yǎng)老，雖然隨著時(shí)代的發(fā)展，近年來人們的觀念有所轉(zhuǎn)變，但仍有部分老年人“養(yǎng)兒防老”觀念根深蒂固，對于到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老非常排斥，更不用說到異地機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。相反地，新邁入老齡化行列的老年群體受教育程度更高、收入更高，在養(yǎng)老需求上呈現(xiàn)出更多元化的追求。而當(dāng)前長三角地區(qū)主要依靠增設(shè)和完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)的融合發(fā)展的方式，已無法滿足新時(shí)代老年人多元化的需求，也導(dǎo)致部分老年人對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老存在抵觸心理，制約了區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)的推進(jìn)。

（二）政策困境：信息平臺缺失與社會保障政策不統(tǒng)一

當(dāng)前長三角地區(qū)還存在信息壁壘，三省一市的老年人口信息管理平臺數(shù)據(jù)沒有完全互通，區(qū)域內(nèi)老年人口的基本情況、健康檔案、服務(wù)需求等信息無法及時(shí)共享和相互借鑒[5]。這在很大程度上增加了實(shí)施異地養(yǎng)老的難度。此外，長三角區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)信息管理平臺數(shù)據(jù)接口尚未完全打通，信息的閉塞不利于不同地域的老年人對跨區(qū)域養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的選擇和綜合評估。養(yǎng)老服務(wù)供需雙方信息不對等，不僅導(dǎo)致老年人在選擇服務(wù)供給者上失去了主動性，還可能會造成養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量的不足或閑置。

社會保障政策尚未統(tǒng)籌的障礙加重了異地養(yǎng)老的成本。盡管在養(yǎng)老一體化發(fā)展背景下，區(qū)域內(nèi)已有41個城市實(shí)現(xiàn)了醫(yī)保“一卡通”，但在手續(xù)和程序上具有復(fù)雜性。一方面，由于長三角地區(qū)的社會保障制度尚未統(tǒng)一，養(yǎng)老保險(xiǎn)異地轉(zhuǎn)移缺乏可具體操作的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。目前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)是由省級統(tǒng)籌，雖然在特定政策條件下可以進(jìn)行異地轉(zhuǎn)移，但由于轉(zhuǎn)入地與轉(zhuǎn)出地政策上存在差異，在實(shí)際操作過程中出現(xiàn)“相互推諉”“踢皮球”等問題，讓不明政策的老年人操作起來難上加難。另一方面，區(qū)域間醫(yī)療保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)差異明顯。例如，共同納入養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展的蘇州和上海兩地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)不同，因而兩地醫(yī)療保險(xiǎn)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)銷比例、報(bào)銷范圍等方面有明顯差別，上海老年人異地就醫(yī)報(bào)銷的比例與在當(dāng)?shù)鼐歪t(yī)報(bào)銷比例就不一致[6]。

（三）養(yǎng)老市場困境：養(yǎng)老服務(wù)水平不均衡和人才隊(duì)伍建設(shè)滯后

養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展水平的不均衡減緩了區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化的進(jìn)程。地區(qū)間養(yǎng)老服務(wù)水平與一體化進(jìn)程成反比，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展水平越均衡越有利于一體化發(fā)展，反之則阻礙區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化的進(jìn)程。長三角區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展水平的不均衡主要體現(xiàn)在兩方面：一是區(qū)域養(yǎng)老體系同質(zhì)化。當(dāng)前，三省一市基本以“居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”三種養(yǎng)老模式為主，具有明顯的同質(zhì)性，養(yǎng)老體系建設(shè)并沒有突出地方優(yōu)勢和特色，缺乏個性化、本土化、品牌化的養(yǎng)老服務(wù)模式[7]。二是養(yǎng)老服務(wù)供需失衡。當(dāng)前三省一市養(yǎng)老床位的供給與需求存在很大的錯位性，以上海為例，現(xiàn)有581萬名老年人，而床位卻僅有16.1萬張，這就意味著不久的將來上海本地老年人可能會“無床養(yǎng)老”；而安徽、江蘇、浙江三省則有大量剩余的養(yǎng)老床位，甚至足以提供給上海老年人進(jìn)行異地養(yǎng)老。

養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)的滯后限制了區(qū)域養(yǎng)老融合的協(xié)同發(fā)展。長三角區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)者的數(shù)量匱乏且專業(yè)性不強(qiáng)，其供給跟不上養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)要求，不能完全滿足區(qū)域內(nèi)老年人多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。就安徽一地而言，全省養(yǎng)老服務(wù)人員總數(shù)僅有2.4萬人，其中獲得養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)資格的僅5200人，獲得其他專業(yè)技術(shù)資格的僅3800人。按照國際5：1的護(hù)理員需求標(biāo)準(zhǔn)，缺口超過40萬人[8]。除數(shù)量上存在缺口外，長三角區(qū)域養(yǎng)老護(hù)理員總體存在“三低三高”的特點(diǎn)，即學(xué)歷技能水平低、收入待遇低、社會地位低，勞動強(qiáng)度高、年齡偏高、流動性高[9]。造成這一現(xiàn)象的原因主要有兩方面：一是缺乏對養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)者統(tǒng)一規(guī)范的定期與適度的激勵考核；二是養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的投入與回報(bào)不成正比，難以留住高素質(zhì)、年輕的養(yǎng)老服務(wù)人才。雙重因素疊加導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)滯后，限制了區(qū)域養(yǎng)老融合的協(xié)同發(fā)展。

三、推進(jìn)長三角區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展的對策

（一）明確總體思路，打造養(yǎng)老服務(wù)新格局

1.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，編制專項(xiàng)養(yǎng)老發(fā)展規(guī)劃

充分評估長三角區(qū)域內(nèi)人口居住情況、老齡化發(fā)展現(xiàn)狀和各城市功能定位等，明確總體思路，編制長三角地區(qū)專項(xiàng)養(yǎng)老發(fā)展規(guī)劃，以長三角區(qū)域?yàn)檎w統(tǒng)籌布局三省一市養(yǎng)老服務(wù)資源，在長三角區(qū)域打造定位清晰、功能互補(bǔ)、分工明確的養(yǎng)老服務(wù)新格局，優(yōu)化養(yǎng)老資源的利用率[10]。強(qiáng)化區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，在三省一市抽調(diào)優(yōu)秀干部，成立長三角養(yǎng)老服務(wù)一體化領(lǐng)導(dǎo)小組，立足長三角地區(qū)，服務(wù)三省一市，在養(yǎng)老服務(wù)政策研究、建章立制等宏觀層面發(fā)揮主導(dǎo)作用。此外，引入社會力量，充分發(fā)揮社會力量的輔助作用，成立由行業(yè)專家、養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)軍人物等組成的行業(yè)協(xié)會或者委員會，賦予其一定權(quán)限，由他們負(fù)責(zé)一些微觀層面的具體事務(wù)，如舉辦養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)技能大賽、養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展論壇等。

2.明晰城市定位，構(gòu)建區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)體系

在整體評估區(qū)域內(nèi)不同城市人口、經(jīng)濟(jì)、文化、產(chǎn)業(yè)、資源等條件的基礎(chǔ)上，對各個城市進(jìn)行合理、明確的分工，促使區(qū)域內(nèi)形成功能互補(bǔ)、資源共享的養(yǎng)老服務(wù)體系。這就需要因地制宜對各個城市的養(yǎng)老功能進(jìn)行定位，實(shí)現(xiàn)不同城市間各有側(cè)重、錯位發(fā)展、相互補(bǔ)充。一方面，可以將上海、杭州、南京、合肥等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、養(yǎng)老壓力、養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾突出的城市定位為處于支配地位的中心城市。另一方面，處于這些中心城市周邊的揚(yáng)州、無錫、常州、滁州等地，不僅風(fēng)景秀麗、氣候宜人、設(shè)施完善、交通便捷，最重要的是這些城市的生活成本相對較低，完全可以作為中心城市老年人異地養(yǎng)老的備選城市。未來養(yǎng)老服務(wù)很可能會由大城市向中小城市、乃至向城市周圍的鄉(xiāng)村進(jìn)行延伸。

（二）消彌政策壁壘，完善養(yǎng)老協(xié)同保障機(jī)制

1.搭建基礎(chǔ)平臺，加強(qiáng)信息共享

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信息可以作為連接老年人和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的一個紐帶，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)資源的共享，彌補(bǔ)養(yǎng)老服務(wù)供需錯位的缺口，幫助供需雙方實(shí)現(xiàn)有效對接，優(yōu)化養(yǎng)老資源的利用率，滿足新時(shí)期老年人多樣化需求。養(yǎng)老服務(wù)供需雙方信息的互聯(lián)互通是推進(jìn)養(yǎng)老融合發(fā)展的關(guān)鍵，因而在長三角地區(qū)搭建一個統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)信息平臺是必不可少的。首先，要增設(shè)老年人口信息共享平臺，在長三角區(qū)域各地對轄區(qū)內(nèi)老年人口的基本情況、健康狀況、服務(wù)需求等信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)收集，進(jìn)一步打通三省一市老年人口的數(shù)據(jù)信息接口，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)老年人口信息的共享。其次，拓寬區(qū)域養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信息的范圍，在現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)信息平臺增加其他城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本情況介紹。這樣一來，老年人對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可進(jìn)行多元化選擇，同時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也能夠根據(jù)現(xiàn)有老年人的特點(diǎn)、需求等信息，主動地將自己的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品、品牌向老年人推介。

2.完善補(bǔ)貼制度，實(shí)現(xiàn)異地通辦

旅居、異地等養(yǎng)老模式都離不開政策的保障，實(shí)現(xiàn)長三角地區(qū)各城市社保的統(tǒng)籌與銜接，是推進(jìn)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化的基礎(chǔ)條件。目前，長三角地區(qū)已有41市實(shí)現(xiàn)醫(yī)保“一卡通”，未來要在此基礎(chǔ)上，推動長三角區(qū)域內(nèi)盡可能多的城市實(shí)現(xiàn)醫(yī)保“一卡通”，增加醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量，推行醫(yī)療保險(xiǎn)尤其是門診和急診的異地結(jié)算。對于跨城市養(yǎng)老的老年人，使其能夠享受與當(dāng)?shù)厝送鹊拇觥Ｍ晟崎L期護(hù)理保險(xiǎn)制度、跨區(qū)補(bǔ)貼機(jī)制等政策，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼異地對接，逐步建立起老年人補(bǔ)貼“跟人走”機(jī)制，將老機(jī)構(gòu)原有的“補(bǔ)床頭”機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)椤把a(bǔ)人頭”。

（三）鼓勵多元參與，提升養(yǎng)老服務(wù)市場化水平

1.動員社會力量，撬動并引入社會資本

在長三角區(qū)域養(yǎng)老融合中，不僅要發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用，明確政府的基本責(zé)任和主導(dǎo)作用，還應(yīng)充分調(diào)動全社會的資源，將社會力量引入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，將具體的養(yǎng)老事務(wù)分?jǐn)偨o有關(guān)社會組織，形成長三角區(qū)域老齡工作“大格局”。首先，要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，在完善政策上下功夫，營造有益于區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策環(huán)境。優(yōu)化審批程序、簡化審批流程、壓縮審批時(shí)間，為養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供一站式服務(wù)。其次，建立健全養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、退出和備案信用承諾制度，加強(qiáng)管理和監(jiān)督。最后，培育和打造一批品牌化、連鎖化、規(guī)模化的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和社會組織，加快長三角區(qū)域養(yǎng)老融合發(fā)展的進(jìn)度。

2.強(qiáng)化培訓(xùn)協(xié)作，實(shí)施區(qū)域人才共建共享

長三角區(qū)域養(yǎng)老人才一體化是區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化的重要支撐。一方面，要充分發(fā)揮三省一市的優(yōu)勢，鼓勵位于上海、南京等地的高校開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)，打造長三角養(yǎng)老服務(wù)人才輸送基地。利用南京、杭州、合肥等地的優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源優(yōu)勢，積極組織養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)者到高校、優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)、交流[11]。另一方面，要搭建人才共建共享平臺，打破人才條塊分割格局，整合區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老人才資源，為區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展提供智力支撐。通過舉辦長三角養(yǎng)老人才招聘會、養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展論壇、長三角養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人輪訓(xùn)班，建立養(yǎng)老服務(wù)能力提升實(shí)訓(xùn)基地等多種形式的活動，為長三角養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍培育賦能，最大限度地在培養(yǎng)養(yǎng)老人才上做文章，培養(yǎng)養(yǎng)老行業(yè)的管理人才、專業(yè)技術(shù)人才和技能型人才，全面提升長三角區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)能力。