以協同集成推進農業轉移人口市民化機制研究

陳菊紅

（杭州電子科技大學，浙江杭州 310018）

加快農業轉移人口市民化，是我國“十四五”規劃和2035 年遠景目標綱要的重要任務，也是促進社會公平正義、實現共同富裕的重要途徑。近年來，我國在持續推進農業轉移人口市民化上取得了顯著成效，城鎮化率不斷提高。但與此同時，農業勞動力就業的非農化并未帶來勞動者身份和權益的完全市民化，以人為核心的新型城鎮化的質量仍然有待提高。黨的十九大以來，習近平在中央全面深化改革委員會會議、地方考察調研等重要場合多次提出要加強改革系統集成。在地方實踐中，浙江省在共同富裕建設實施方案中明確提出“加快推進農業轉移人口市民化集成改革”，強調以協同集成推進農業轉移人口的市民化。那么，如何理解市民化改革的協同集成？為什么要推進這一改革？如何推進？就上述問題進行深入研究，對于加快農業轉移人口市民化進程具有重要的理論價值和現實意義。

一、以協同集成推進農業轉移人口市民化的內涵

以協同集成推進農業轉移人口市民化，強調運用系統思維統籌謀劃，加強各治理主體的縱向聯動和橫向協同，增強各項市民化政策措施的耦合性，形成促進農業轉移人口融入城市的整體合力。從治理主體來看，主要包含三方面的協同集成：政府內部不同層級和部門的協同集成；流出地和流入地之間跨地域的協同集成；政府部門與非政府部門不同主體間的協同集成。

一是政府內部不同層級和部門的協同集成。大規模農業轉移人口的涌入對流入地的政府治理帶來較大挑戰。由于農業轉移人口工作涉及多個政府職能部門，若各部門只專注于部門任務，缺乏有效的信息共享和溝通機制，就容易出現政出多門的情況，甚至會出現部門工作相互掣肘，進而弱化公共服務管理能力的情況。因此，與流動人口問題的復雜性相適應，加強政府內部層級間、部門間的協同，有利于加強農業轉移人口服務管理的整體協調和提高治理效率。

二是不同地區的協同集成。農業轉移人口是一個跨越流出地和流入地的特殊群體，現行體制對他們的服務管理處于兩套體系，各自承擔自己轄區內的事務，且根據農業轉移人口居住在流入地的實際，相關工作主要以流入地為主，目前尚未形成全國“一盤棋”的局面。加強流出地和流入地的協作，可以更好地為農業轉移人口提供服務，在治安管理、勞動用工、衛生健康等方面形成聯動機制，實現農業轉移人口服務管理的跨地域對接。

三是不同主體的協同集成。流動人口問題涉及面廣，不同階段有不同的具體需求，如果完全依靠政府治理，難以做到事無巨細、面面俱到，也不利于全社會資源的優化配置。倡導政府、社會組織和企業等主體發揮自身優勢，在農業轉移人口服務管理中加強合作，能有效彌補政府單一主體的不足，優化多元化公共服務供給路徑，形成政府、市場主體、社會主體多元協同治理的格局，促進農業轉移人口問題的有效解決。

二、當前以協同集成推進農業轉移人口市民化存在的主要問題

當前我國城鎮化進入高速增長期。逐步實現人的城鎮化，是城鎮化發展的重要任務。從城鎮化的發展現狀和未來趨勢來看，農業轉移人口將在較長時期大規模存在。農業轉移人口城市融入難，固然有其自身的原因，但也與農業轉移人口所生活城市的政策環境和治理效能密切相關。傳統農業轉移人口服務管理工作的不足，是推進農業轉移人口市民化協同集成改革的重要依據。

（一）市民化進展相對緩慢，“半城市化”突出①“半城市化”一詞由中國發展研究基金會提出，指農村人口向城市人口轉化過程中的一種不完整狀態，主要表現為農民不能與城市居民在子女教育、社會保障、住房等方面享受同等待遇，難以真正融入城市生活。

農業轉移人口為城市提供了寶貴的勞動力資源，是促進城市經濟和各項事業發展的重要力量。近年來我國城鎮化發展迅速，根據第七次全國人口普查公報，全國人口中，居住在城鎮的人口占63.89%，（2020 年我國戶籍人口城鎮化率為45.4%）[1]。可見，仍有相當大比例的人口雖常住城鎮，戶籍卻依舊在農村，這部分農業轉移人口的市民化無疑是未來城鎮化發展的重要任務。

由于流出地和流入地在經濟社會文化等方面的差異，以及制度層面的二元性，我國的資源分配和權利供給主要基于以戶籍制度為核心的屬地管理，農業轉移人口作為流入地的建設者，雖然參與和推動當地的發展，卻因為脫離了原戶籍所屬地的服務，又不具有流入地的市民“身份”，基本處于城市公共服務的空心地帶，難以全面共享城市發展的成果。近年來，我國對大中小城市實行差別化落戶政策，中小城市的落戶限制已經全面松綁，但資源和機會集中的大城市仍然控制得比較嚴格。對農業轉移人口來說，小城市“不想去”，大城市“進不去”，是他們面臨的現實窘境。他們在城市工作，盡管也被動或主動地進行了再社會化，但仍難以享受到與城市戶籍人口同等的市民權利，在文化、政治、社會保障等方面往往不能真正融入城市生活，有關合法勞動權益、醫療、子女教育、養老等訴求難以得到全面回應和充分滿足，農業轉移人口依然是城市中被邊緣化的群體。可以說，當前農業轉移人口的市民化還停留在有流動難融入的“半城市化”階段。

（二）農業轉移人口科層治理體系碎片化

科層治理作為一種現代治理方式，強調根據權力的職能和職位進行分層，并運用規則來進行管理，具有專門化、等級制、規則化、非人格化、技術化的特點。科層治理有助于科學劃分工作職責，促進個人對工作增加投入，提高組織效率，韋伯認為這是從純技術觀點看最符合理性原則的組織管理模式。然而，科層治理也有其弊端，由于專業分工，政府各部門職能分化，按各自的運行邏輯行事，逐漸形成碎片化的管理格局[2]。

如果說科層治理具有本身難以調和的內在困境，那么人口流動對這種困境不是減弱，而是加強。流動社會的經濟和社會生活更加復雜，管理難度更大。目前我國農業轉移人口的數量龐大，流動動因和訴求日益多元，既有經濟方面的原因，也有個人發展和家庭方面的考慮，并且他們的流入還會帶來城市秩序和環境治理等負外部性，對城市治理工作帶來沖擊和壓力。原有的治理不僅需要新設管理部門和機構，大量增加工作人員，還需要協調部門之間的工作，且在編人員與非在編人員的勞動強度和報酬不等，容易產生不公平感，在一定程度上加重了科層治理體系的碎片化。比如有的地方政府設立了流動人口管理辦公室，招聘大量流動人口協管員。繁瑣復雜的工作，不同性質的工作人員待遇不同，易導致工作人員的復雜化和行為消極化，使得“以戶籍人口為對象的治理和服務體系，面對一個龐大的大范圍流動的人口群體時，顯得異常吃力”[3]。

農業轉移人口事務涉及多個部門，公安、房管、城管、民政、社會保障等部門都有自己的農業轉移人口服務管理職能，由于缺乏統一規劃，信息沒有實現互聯互通，各部門的服務管理既有重復之處，也存在漏洞和盲區，降低了農業轉移人口服務管理的效率，導致農業轉移人口的訴求難以得到回應，需求難以得到滿足。這種多頭管理在實際工作中缺乏靈活性，各部門容易從自身利益出發各自為政，造成農業轉移人口服務管理工作出現不到位、越位和缺位等問題。從“塊”的分割來看，農業轉移人口流出地和流入地之間缺乏協作，流出地往往較少為農業轉移人口提供就業或健康咨詢等方面的服務，流入地重在關注戶籍人口的公共服務，對農業轉移人口的主動接納和服務不夠。

（三）農業轉移人口治理主體單一化

政府一直主導著我國農業轉移人口的治理實踐，其他主體和力量的參與度有限。目前，還有不少城市對農業轉移人口治理仍主要體現出政府單一管理的特點。

但隨著農業轉移人口規模增大，農業轉移人口的利益訴求日益多樣，政府難以滿足農業轉移人口對公共服務的需求，在實踐中容易出現治理結果與初衷相背離的情況。與此同時，農業轉移人口治理中濃厚的行政主導和單一主體色彩，制約著其他社會主體和市場主體的參與，影響多元主體協同治理格局的形成。當前，政府單一主體的治理面臨越來越多的挑戰，如政府財政投入的成本壓力巨大、地方政府的執行力度不夠大、對農業轉移人口的認識存在偏差、容易造成重管理輕服務的情況。

操作上，筆者建議的是采取逢低分批買入的策略，不建議大家總是試圖想著一筆買在最低點，一筆賣在最高點。建議逢急跌、分批次、每次一點點的加倉建倉。同時，在介入前必須要做好相應的策略應對。每筆介入前，必須做到以下四點：

黨的十九大報告強調，要完善“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”[4]。顯然，在農業轉移人口治理中，社會協同和公眾參與的作用還沒有充分發揮，企業單位、社會組織、社區、農業轉移人口自身尚未普遍參與進來。比如，農業轉移人口雖然通常是服務管理的客體，但其主體意識和參與能力近年來都有了很大提升，并且已成立如“工友之家”“同心希望家園”之類的自組織，在一些地區開展了自我管理和自我服務活動，取得了較好效果，這些自組織完全可以成為農業轉移人口服務管理的主體。再如，社區作為正式制度和非正式制度轉換的場所，是農業轉移人口居住生活的重要空間，也是農業轉移人口在城市獲得歸屬感的重要依托[5]。但目前在全國范圍內，充分利用社區熟悉且直面農業轉移人口這一優勢，搭建社區協調平臺來提升服務管理績效的做法，仍然比較欠缺。

三、完善以協同集成推進農業轉移人口市民化的機制

以協同集成推進農業轉移人口市民化，需要通過規范和完善相關機制，聚“分力”為“合力”，增強市民化工作的系統性和整體性，提高市民化工作效率，促進農業轉移人口的市民化。

（一）健全農業轉移人口信息共建共享機制

在現代社會，信息技術和流動人口治理的融合，是推動農業轉移人口治理精細化和科學化的重要基礎。建立健全農業轉移人口信息的協同共享制度，發揮信息技術在農業轉移人口數據搜集、規律研究、信息研判、趨勢預測及資源共享等方面作用，有助于促進農業轉移人口精準服務，提升農業轉移人口集成改革的效能。

現階段，我國采集和應用流動人口信息仍相對滯后于現實的治理需求。由于農業轉移人口勞無定職、行無定蹤，信息的搜集和處理不容易。對流入地來說，通常只有當農業轉移人口長期居住時才能獲得相關信息，且信息質量一定程度上還依賴于農業轉移人口的主觀配合程度。而流出地更是缺乏對當地流出人口信息的及時變更，除了農業轉移人口返鄉時能了解到相關信息，其他時間信息的采集和追蹤均存在“真空盲點”。在政府農業轉移人口信息管理中，公安、民政、教育、衛生健康等部門分別掌握著相關農業轉移人口信息，“信息孤島”特征比較突出，不同職能部門間尚未充分實現共建共享，其他社會和市場主體也還未與政府部門形成信息的互聯互通，在農業轉移人口治理中難以有效鏈接到相關信息資源，不利于治理合力的形成。

因此，需要充分運用互聯網、大數據和云計算等信息技術，促進農業轉移人口信息互聯互通，建立健全農業轉移人口信息資源共建共享制度，推進農業轉移人口市民化的協同集成。一是搭建農業轉移人口數據平臺。整合不同層級、職能部門及企業單位的農業轉移人口數據資源，形成“縱向層級貫通、橫向全員覆蓋”的農業轉移人口基礎數據共享平臺，實行一口錄入多口應用，并定期動態更新農業轉移人口信息。二是統一數據采集標準。改變傳統隨機抽樣、割裂的信息獲取方式，打破不同部門和單位的壁壘，對數據指標進行多維多層的細分與整合，兼顧農業轉移人口個體基本信息、流動和就業、社會保障等多方面數據，使信息采集更加客觀全面準確。三是推進農業轉移人口數據開放共享建設。根據農業轉移人口信息涉及的隱私級別，進行不同層級數據的開放權限設置，根據工作需要分別賦予相關部門信息的查詢權和更新權，建立數據使用與責任承擔制度，減少信息損耗，提高農業轉移人口數據的利用率。四是促進農業轉移人口數據效益的最大化。通過對農業轉移人口數據進行挖掘，解析數據背后的規律，探索數據的增值開發應用，實現農業轉移人口信息數據在有關決策支持、服務供給和智能匹配等中的價值。

（二）提升多主體資源整合的效率機制

農業轉移人口市民化集成改革涉及的主體可細分成兩類：一是政府內部的主要利益相關者，包括中央政府和地方政府、流入地政府和流出地政府、不同職能部門等的協同；二是政府與外部其他主體，如企業、社會組織、社區等的協同。如何提高市民化集成改革的資源整合效率，可從以下兩方面來分述。

一方面，提高政府內部的資源整合效率。由于全國范圍內農業轉移人口服務管理的財權事權并不對等，政府層級越低，財權越小，對于流入地政府而言，由于財力有限，而開放農業轉移人口公共服務的成本較高，導致流入地政府缺乏向農業轉移人口提供市民待遇的意愿和能力，進而影響農業轉移人口的城市融入。目前，各地正逐步推進農業轉移人口市民化進程，但加快推進戶籍改革的背景下，仍然也存在居住證、積分制等新的限制。綜上可見，只有財權和事權相匹配，建立市民化的成本分擔機制，才能促進解決農業轉移人口問題。

從中央與地方政府的協同集成來看，需進一步推進財稅改革，適當調整不同層級政府間的稅收分成，合理確定地方政府在共享稅中的分成比，提高地方政府為農業轉移人口提供公共服務的積極性。同時，強化中央政府承擔基本公共服務的責任，通過財政轉移支付支持地方政府的工作。以農民工子女應接受義務教育為例，中央財政為每一個孩子承擔的經費可量化到個人，實現這部分經費“錢隨人走”，如果這個孩子隨父母流動遷移，則其個人受教育經費可隨之帶到流入地。中央政府也可通過獎勵性轉移支付來鼓勵地方政府提供服務，根據各地吸納農業轉移人口的數量核算資金、發放補助，支持城市公共服務和基礎設施向農業轉移人口聚集區傾斜。

從流出地和流入地的協同集成來看，需在當前“以流入地管理為主、流出地配合”的基礎上，統籌好區域間的協同問題。國家首先需明確流出地和流入地政府應分別承擔什么職責，如何進行有效監督，使流出地和流入地的協同做到有章可循。流入地政府需以常住人口數量來編制地方預算，將農業轉移人口的服務管理納入財政支出范圍，同時也要有獎懲措施，鼓勵流出地政府在健康衛生服務、勞動力培訓等方面保證一定的經費支持，建立地區利益協調機制。

從不同職能部門的協同集成來看，針對農業轉移人口服務管理的碎片化問題，流入地可設立專門的服務管理機構，將原來分散在各部門的職能納入新的服務管理體系，構建起農業轉移人口服務管理的大部門制①我國大部門制改革始于2008 年，指在政府部門設置中，將業務范圍相近、職能趨同的事項集中到一個部門統一管理，以提高行政效率，避免政府職能交叉、多頭管理問題。。同時農業轉移人口集中流出地也設立相應的辦公室，與流入地的服務管理機構建立有效聯動機制，定期聯系溝通，研究農業轉移人口服務管理中遇到的問題，在勞動力用工信息、治安管理、社會保障等方面加強協作，提高工作的有效性。

（三）完善全國統一的社會保障機制

近年來，我國陸續出臺了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》《社會保險法》《社會救助暫行辦法》等文件，為農業轉移人口社會保障從“無保”到“有保”提供了制度依據。近年來農業轉移人口的社會保障水平和參保率也正在逐步提高，但審視現行有關農業轉移人口社會保障的制度法規，仍有待改進。

一是各地形成了不同的農業轉移人口社會保障模式，加大了轉移接續的難度。有的將農業轉移人口納入城鎮職工保障體系，但又存在一定的區別對待；有的模仿城鎮職工保障體系，制定專門的社會保障文件；有的制定一并考慮醫療、養老、工傷等各險種的綜合性保障政策。各地的保障政策和標準不一，社會保障的計算和流轉比較繁瑣，給農業轉移人口社會保障的轉移接續帶來困難，尤其是城鄉之間的轉移還面臨著條件不對等的問題[6]。二是農業轉移人口社會保障的水平較低。目前農業轉移人口社會保障的參保繳費基數和比例普遍低于城鎮職工，大多以上個年度最低工資或城鎮職工工資的60%作為繳費基數，低水平的參保意味著低水平的收益，這直接導致農業轉移人口享受到的福利待遇與城鎮職工差距懸殊，體現了社會保障的不公平。三是地區間社會保障水平的差異對農業轉移人口極為不利。我國經濟發達地區的社會保障水平一般高于經濟落后地區，農業轉移人口往往在經濟發達地區工作，并繳納各種社會保險費用，但他們中許多人并沒有留在工作地養老，而是最終返回戶籍所在地。這就致使農業轉移人口要按照流入地的社會保障標準繳納費用，成本較高，卻只能按流出地的較低平均工資水平獲得社會保障，這無疑是需要著力解決的又一難題。

對現有農業轉移人口社會保障制度的改革，可從以下四個方面入手。一是建立健全全國彈性統一的社會保障體系。全國統一的社會保障體系，便于保險基金的轉移接續，縮小地區社會保障差距，促進城鄉二元保障制度的有效銜接，使農業轉移人口享有基本體面的均等化服務。不過，基于我國地區發展不平衡的現實，各地的社會保障不可能達到同一水平，因而可在統一基本線的基礎上允許一定的彈性空間。二是加強社會保障網絡信息化建設。加強對社會保障網絡平臺和軟件的開發運用，探索終端自助服務應用的研發，簡化農業轉移人口社會保障的信息查詢、流轉銜接、福利申請等操作難度，便利農業轉移人口社會保障的無紙化管理。三是提高社會保障的統籌層次。總結各地社會保障統籌的經驗，逐步擴大省級統籌的覆蓋面，加快全國統籌的步伐，避免低水平和碎片化的統籌。另從農業轉移人口需求的緊急程度來看，失業、工傷、醫療保障較養老保障更為迫切，需更加重視對前幾種保障的統籌完善。四是建立健全農業轉移人口社會保障的轉移接續和支付體系。農業轉移人口的醫療保險主要依據其工作地變動來轉移接續，工傷、失業和生育保險通常轉移接續其參保記錄，基本養老保險則可借鑒歐盟的做法，實施“參保地繳費、分段計算待遇、退休地領取待遇”的辦法[7]。由于農業轉移人口的社會保障涉及不同地區的成本與收益，為了促進公平，調節不同地區在農業轉移人口社會保障中的收支平衡，有必要在經費上建立健全轉移支付政策體系。通過社會保障轉移支付基金，實現上級對下級政府的縱向支付，以及東部流入地對中西部流出地的橫向支付，進而彌補農業轉移人口面臨的銜接性和流動性損失。

（四）建立協同集成效果的績效評估機制

新公共管理主義認為，公共管理和服務的績效評價可以引入工商管理的衡量方法，但在引入相應績效評估機制時，需注意新公共管理中的企業家思維和行為方式，避免因太過追求效率價值而忽視公共利益價值。具體到協同集成推進市民化的效果評估，構建績效評估指標時應遵循四個原則。一是客觀指標和主觀指標相結合。客觀指標考察治理主體的客觀投入，即各主體在農業轉移人口服務管理中人力、物力和財力的投入及成效。主觀指標則考察農業轉移人口的主觀感受，包括他們對各主體協同供給服務的公平性和可及性的滿意程度。二是經濟效益指標和社會效益指標相結合。協同集成推進農業轉移人口市民化的效果固然要看成本投入與回收的效益比，但大多數與農業轉移人口相關的服務都屬于基本公共服務，不僅難以用經濟指標來衡量，有的甚至還要以犧牲經濟效率來為農業轉移人口謀福利，對于這類不具有經濟效率卻產生了社會效益的供給，同樣需要在測量指標中予以體現。三是多元指標和特色指標相結合。協同集成推進農業轉移人口市民化效果的績效評價指標的設計，既要確保評價內容的多元與全面，能反映集成改革的整體效果，又需要有特殊指標的設計，能體現不同主體在農業轉移人口服務管理中的創新和特色。四是客觀性與可操作性相結合。評價指標的選取不僅要求能夠進行客觀觀察，準確反映評價對象的現狀，還要便于操作，指標結果易于轉換成實際數據。

協同集成推進農業轉移人口市民化效果的績效評估指標體系可從客觀和主觀兩個類別來構建。客觀指標主要從各主體在農業轉移人口治理項目中的資源投入占比、項目時長、農業轉移人口服務的覆蓋比例等方面衡量。由于農業轉移人口服務屬于公共服務的一部分，涉及的政府部門和主體繁多，很多情況下難以獲得單獨針對農業轉移人口的定量數據，如企業對員工技能培訓和職業病防治等的投入，不可能只針對農業轉移人口，因而要獲取農業轉移人口服務供給的直接量化數據比較困難。相對而言，以農業轉移人口的滿意程度和融合程度為主的主觀指標體系更具可操作性（如下表所示），有助于正確評估協同集成推進農業轉移人口市民化的實施效果，農業轉移人口的滿意度和融入度與協同集成的效率呈正相關，能體現協同農業轉移人口服務管理的成效。

以協同集成推進農業轉移人口市民化效果的主觀評估指標體系表

協同集成推進農業轉移人口市民化效果的績效評估可以根據需要采用多種評估方式，如政府主管部門評估、參與主體自評、農業轉移人口滿意度評估、第三方評估等。其中，第三方評估是一種較為有效的外部評價機制，可委托高校專家、專業評估公司、社會代表和民眾參與評估，真實反映協同集成的成效，為進一步優化協同集成過程，促進農業轉移人口市民化服務。