論永久基本農(nóng)田的概念闡釋與法制完善

冉曾紅

（重慶大學法學院，重慶 400044）

馬克思說:“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”[1]。耕地保護在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、保障糧食安全等方面發(fā)揮著重要作用，其價值不僅涵蓋社會安定與經(jīng)濟發(fā)展，而且還涉及農(nóng)民與地方政府的關(guān)系等問題。2021年“中央一號文件”“十四五規(guī)劃”等接連提出“提升糧食供給能力”“落實耕地保護”，凸顯了當前我國落實糧食生產(chǎn)的迫切要求。永久基本農(nóng)田作為耕地保護的核心，對其保護既是土地集約利用下耕地保護的特殊需求，又是確保糧食安全的關(guān)鍵所在，然而實踐中，我國耕地保護長期存在重數(shù)量輕質(zhì)量的問題①對比2021年《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》和2013年《關(guān)于第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報》，可以發(fā)現(xiàn)全國耕地比二次調(diào)查數(shù)量少了1.13億畝。同時，《關(guān)于第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報》中指出：“二調(diào)比一調(diào)的耕地數(shù)據(jù)多出2030萬畝，耕地質(zhì)量總體不高”。，這制約著糧食安全供給能力的提升[2]，限制了永久基本農(nóng)田保護制度的發(fā)揮。為此，“占多少、補多少”的耕地占補平衡制度和限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地用途管制制度等不一而足被提出來，用以強化對永久基本農(nóng)田的保護。不言而喻，這些制度設(shè)計的目的并不聚焦于永久基本農(nóng)田的保護，也難以為永久基本農(nóng)田提供全面的保護。例如，耕地占補平衡制度在實踐中過度強調(diào)耕地數(shù)量動態(tài)平衡，作為優(yōu)質(zhì)耕地的永久基本農(nóng)田被其他耕地所替代，造成耕地質(zhì)量下降[3]；土地用途管制制度在實踐中呈現(xiàn)出“剛性過強、手段單一、范圍覆蓋不全”[4]的特點。目前對于“永久基本農(nóng)田”的研究側(cè)重于兩方面：一是質(zhì)量的保護[5]，二是劃定范圍研究[6]，從概念角度出發(fā)規(guī)范制度的合理性目前仍屬于空白點。

準確而清晰的法律概念是制度建構(gòu)和體系完善的基石，很多時候需要由解釋者對法律概念的語義進行確證或具體化[7]，但是在探討“永久基本農(nóng)田”的制度保護時，該概念的表述并不清晰，特別是永久基本農(nóng)田與基本農(nóng)田兩概念存在混淆的情況，客觀上阻礙了相關(guān)制度發(fā)揮應(yīng)有的制度功能，最終阻滯永久基本農(nóng)田既定功能的實現(xiàn)：第一，概念混淆導致客體不明晰，進而影響到永久基本農(nóng)田占用與補劃制度、保護補償與激勵制度、永久基本農(nóng)田的劃定與管護制度功能的發(fā)揮；第二，概念混淆導致責任主體所需履行的義務(wù)不清晰，進而影響責任追究制度、執(zhí)法監(jiān)察與督察制度、耕地質(zhì)量調(diào)查評價與監(jiān)測制度；第三，概念內(nèi)涵不清晰導致永久基本農(nóng)田上蘊含的經(jīng)濟價值與生態(tài)價值得不到應(yīng)有的呈現(xiàn)，進而影響以糧食安全為本位的永久基本農(nóng)田的用途管制、地力保護與質(zhì)量提高制度功能的發(fā)揮。同時也要看到，兩概念的混淆源自對概念本身的過度關(guān)注，未注意到概念所指向的實際內(nèi)容。目前，學界對于永久基本農(nóng)田的概念內(nèi)涵存在兩種觀點：一種觀點認為永久基本農(nóng)田與基本農(nóng)田本質(zhì)上是一個概念[8]；另一種觀點認為永久基本農(nóng)田是基本農(nóng)田中最優(yōu)質(zhì)的部分[9]。前一種觀點為現(xiàn)行制度體系的調(diào)整提供了前提條件，卻也放大了上下位階法律規(guī)范之間條文表述不統(tǒng)一、新政策與舊政策在術(shù)語上使用不匹配的問題；后一種觀點需要開展法律概念的類型化工作，增加了法律制度的復雜性，亦產(chǎn)生永久基本農(nóng)田保護體系不完備的困境。鑒于法律概念的統(tǒng)一性會影響法律規(guī)則的具體設(shè)計和法律體系的整體框架，并進而影響法律的實施效能，對上述兩概念的廓清實屬必要，以此來推動我國永久基本農(nóng)田制度的完善。

一、永久基本農(nóng)田概念的不同視角闡釋

我國法治現(xiàn)代化建設(shè)離不開農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展[10]，永久基本農(nóng)田作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不可或缺的一部分，對其進行保護是確保我國糧食安全與生態(tài)文明體制改革的重要措施。對照表1所羅列的永久基本農(nóng)田的主要規(guī)范性文件可以發(fā)現(xiàn)，大部分規(guī)范性文件都使用了永久基本農(nóng)田的表述，但《農(nóng)業(yè)法》《種子法》《基本農(nóng)田保護條例》均未回應(yīng)《土地管理法》的調(diào)整，此三部法律與其他規(guī)范性文件先后差距不過數(shù)年之內(nèi)而已。然而，在順應(yīng)社會發(fā)展的表述方式和習慣上，此三部法律卻比其他規(guī)范性文件落后。

表1 國家層面涉及永久基本農(nóng)田的主要規(guī)范性文件

為落實中央相關(guān)規(guī)定，根據(jù)《立法法》第七十二條，各省市紛紛響應(yīng)并出臺了永久基本農(nóng)田保護地方性法規(guī)(見表2)。對比發(fā)現(xiàn)，多數(shù)省市的地方性法規(guī)還處于“補劃”永久基本農(nóng)田的階段，離上述國家層面的規(guī)范性文件提出的要求還有一定距離；也可以看到2019年包頭市已經(jīng)出臺關(guān)于永久基本農(nóng)田的保護條例，然而在2020年修正的《鄭州市基本農(nóng)田保護條例》依舊使用基本農(nóng)田的表述，這表明地方性法規(guī)對永久基本農(nóng)田的認識尚未統(tǒng)一。對比舊《土地管理法》與2019年《土地管理法》，可以發(fā)現(xiàn)修法過程中直接使用永久基本農(nóng)田的表述，而再未出現(xiàn)舊《土地管理法》中基本農(nóng)田的表述，據(jù)此可以認為，無論是政策視角或是法律視角，對永久基本農(nóng)田與基本農(nóng)田并未做細致的區(qū)分。誠然，永久基本農(nóng)田的實踐探索可以從創(chuàng)制《土壤污染防治法》、修訂《土地管理法》、國土空間規(guī)劃與生態(tài)文明改革的過程中窺探一二，并為從法律角度定義永久基本農(nóng)田提供了前提條件。

表2 地方性法規(guī)中永久基本農(nóng)田的具體類型

規(guī)范性文件本身具有局限性的特點，無論是《關(guān)于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護的通知》《關(guān)于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知》《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》，均未對永久基本農(nóng)田的概念做出明確界定；對于此項保護制度亦缺乏實踐經(jīng)驗，目前仍然處于探索階段。然而，缺乏統(tǒng)一概念定義的法律制度是難以協(xié)調(diào)運行的，永久基本農(nóng)田的概念內(nèi)涵與外延應(yīng)當成為法律制度建設(shè)乃至社會發(fā)展的一個真正的焦點，須在把握“十四五規(guī)劃”構(gòu)建永久基本農(nóng)田法律制度的應(yīng)然性，以及避免范式表達的含混性下，確定永久基本農(nóng)田的基本內(nèi)涵。

1.文義解釋視角

所謂文義解釋是指，根據(jù)法律條文中詞語的含義來進行解釋。文義解釋方法在大陸法系的法律解釋方法中具有優(yōu)先性[11]，通過文義解釋難以解釋清楚永久基本農(nóng)田與基本農(nóng)田之間的關(guān)系，但卻具有鋪路石的作用。如若以文義解釋來對永久基本農(nóng)田下定義，就離不開對“永久”一詞的探討，離不開辨析“永久”與“長期”的區(qū)別，繼而明確最終以“永久”作為前置定語的法律理由。就法律層面的文義解釋而言，所謂“長期”，是相對于“短期”而言的，是一個時間概念的劃分問題，借鑒經(jīng)濟學層面對“長期”與“短期”的區(qū)分會有更直觀的感受，在經(jīng)濟學上有“短期新股價格”與“長期新股價格”的概念，前者指股票發(fā)行價與上市后第一個交易日末的收盤價，后者指從首日收盤價到其后一段時間通常是三年到五年內(nèi)的價格[12]。法律領(lǐng)域必然遵循其他領(lǐng)域關(guān)于時間劃分的基本定義。《現(xiàn)代漢語詞典》對“永久”的定義是“永遠，時間上沒有終止”[13]。可見，“短期”“長期”“永久”均是對時間概念的劃分，呈現(xiàn)時間依次遞增的趨勢，必然時間越久動態(tài)變化越小、狀態(tài)越穩(wěn)定。當前我國對于永久基本農(nóng)田上升到了“穩(wěn)定”的層面，要將已劃分好的永久基本農(nóng)田穩(wěn)定地固定下來，必然須遵循時間單位上越久越穩(wěn)定的邏輯，因此一般認為使用“永久”一詞較“長期”一詞作為基本農(nóng)田的前置定語要更符合相關(guān)政策的價值理念。

概而言之，永久基本農(nóng)田是在基本農(nóng)田基礎(chǔ)上劃定了“永久”的時間線，實質(zhì)上并非如此簡單，對于兩者的辨析還須從數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三者以及三者之間的關(guān)系作為語境加以展開。觀察和判斷永久基本農(nóng)田主要從三個角度出發(fā)：一是永久基本農(nóng)田在數(shù)量上是否增加或減少；二是永久基本農(nóng)田在質(zhì)量上是否存在減損；三是永久基本農(nóng)田是否促進了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提升。就第一種角度而言，永久基本農(nóng)田數(shù)量的多寡直接體現(xiàn)到糧食產(chǎn)量的多寡上，這在政策上體現(xiàn)為不斷被提及的“18億畝耕地紅線”①參見《關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代的意見》二（九）。；就第二種角度而言，永久基本農(nóng)田的重點在于保護優(yōu)質(zhì)的耕地，從質(zhì)量角度出發(fā)提升農(nóng)田的綜合生產(chǎn)能力[14]；就第三種角度而言，永久基本農(nóng)田是發(fā)揮生態(tài)功能的基礎(chǔ)要素，這個基礎(chǔ)要素主要是指其是農(nóng)業(yè)生態(tài)的重要組成部分[15]，發(fā)揮著類似森林、濕地的生態(tài)價值。《基本農(nóng)田保護條例》對基本農(nóng)田的定義是“按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。”②參見《基本農(nóng)田保護條例》第二條。，其強調(diào)的重點在于“不得占用”四個字，所謂“不得占用的耕地”必然包含數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三個基本要素。可見，僅僅通過文義解釋并不能明晰永久基本農(nóng)田與基本農(nóng)田的概念內(nèi)涵與外延。

2.論理解釋視角

論理解釋包括體系解釋、目的解釋與歷史解釋等。盡管通過文義解釋不能廓清永久基本農(nóng)田與基本農(nóng)田兩概念的內(nèi)涵與外延，但可以通過論理解釋來探尋兩者之間的規(guī)范性含義，因為一個概念的解釋應(yīng)當盡量參照法秩序體系、考察規(guī)范的目的，結(jié)合語境來進行解釋以達至法律解釋的合理性，可以選擇多種解釋中有助于維持該規(guī)定與其他規(guī)定事理上一致者[16]。論理解釋是確保法律詞語概念內(nèi)涵與外延的有力工具。在一定條件下，把法律概念問題通過論理解釋來處理也是打破問題僵局的一個明智的選擇。論理解釋一方面打破文義解釋僅限于字面解釋的局限使解釋得到更好的說明，另一方面從目的、體系、歷史角度出發(fā)使法律解釋系統(tǒng)具有更大的可塑性和適應(yīng)能力。換言之，論理解釋具有開放的結(jié)構(gòu)和緊縮的過程，隨著不同解釋方法的展開，永久基本農(nóng)田保護被政策化提出再到法律化形成的契機。解釋開始于找尋創(chuàng)制永久基本農(nóng)田的目的、探尋永久基本農(nóng)田在整個法律體系中的含義、再結(jié)合整個歷史發(fā)展進程中永久基本農(nóng)田的演變，結(jié)束于從不確定的解釋狀態(tài)到一種高度確定化的解釋狀態(tài)。因此，要考究永久基本農(nóng)田與基本農(nóng)田是否有區(qū)別，論理解釋可以作為最重要的解釋方法。

由于“只有當我們能夠確定，某一法律與整個法律體系之間的關(guān)系為何，以及該法律是如何有效地在整個法律體系中起作用的時候，我們才能夠充分理解立法者的思想”[17]。首先，可以運用體系解釋的方法，將永久基本農(nóng)田這一法律詞語置于整個法律秩序的框架當中，可以發(fā)現(xiàn)永久基本農(nóng)田在現(xiàn)階段的規(guī)范性文件中都強調(diào)的是基本農(nóng)田的長期性與不可占用性，是更加強調(diào)基本農(nóng)田的重要性。其次，運用目的解釋的方法，探尋永久基本農(nóng)田在法律法規(guī)中的目的。“目的論的解釋方法直接追求所有解釋之本來目的，尋找出目的觀點和價值觀點，從中得出有約束力的重要的法律意思”[18]。從上述規(guī)范性文件可以探尋得到這樣的結(jié)論，永久基本農(nóng)田的目的是為了滿足保障國家糧食安全的需要并且能夠適應(yīng)多元目標和功能的需求。最后，運用歷史解釋方法，梳理永久基本農(nóng)田提出以來的發(fā)展脈絡(luò)，從十九大報告提出加強“永久基本農(nóng)田紅線”的劃定工作到2021年“中央一號文件”強調(diào)永久基本農(nóng)田應(yīng)重點用于口糧的生產(chǎn)，為在歷史過程中發(fā)展和形成的“藏糧于地”的永久基本農(nóng)田特殊保護新格局提供了正當基礎(chǔ)。綜上，可以發(fā)現(xiàn)運用三種論理解釋方法得出的結(jié)論是一致的，即永久基本農(nóng)田與基本農(nóng)田具有一致的概念內(nèi)涵。

3.社會學解釋視角

社會學解釋方法是一種注重對社會效果預測和社會目的衡量以對法條的含義進行闡釋的裁判方法[19]。社會學解釋方法可以被運用到解釋學中的緣由在于，法律必然隨著社會的進步而不斷發(fā)展[20]。從前文可知，永久基本農(nóng)田與基本農(nóng)田系同一概念，只是隨著時代變化，表述方式和表達習慣的變化。因此，采用永久基本農(nóng)田作為制度設(shè)計的基礎(chǔ)性法律概念，可以協(xié)調(diào)現(xiàn)行《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護條例》之間的關(guān)系，為后續(xù)制度安排和整體框架提供基礎(chǔ)。當然，從現(xiàn)行時間來看，永久基本農(nóng)田的表述更加契合現(xiàn)實習慣和整體安排，具體原因如下：第一，我國《土地管理法》第三次修正案直接用永久基本農(nóng)田全面替代基本農(nóng)田的表述。《土地管理法》是《基本農(nóng)田保護條例》的上位法，但《土地管理法》沒有用基本農(nóng)田的表述，而是用永久基本農(nóng)田的表述。第二，新法優(yōu)于舊法，從立法時間來看，《土地管理法》的表述在后，是對原有表述的調(diào)整。在此之后，相關(guān)法律法規(guī)、政策性文件多采用了該表述。

綜上所述，筆者認為永久基本農(nóng)田與基本農(nóng)田系一個概念，只是在不同時代、不同語境下概念表述習慣的變遷，目前應(yīng)采用永久基本農(nóng)田的表述，符合當前社會發(fā)展的需要，有助于維持最根本的糧食自產(chǎn)自足的需要。因此，永久基本農(nóng)田的概念在內(nèi)涵上可以比照基本農(nóng)田定義為：按照一定人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地總體規(guī)劃確定的永久性不得占用的耕地；其外延表現(xiàn)出與“糧、棉、油、糖等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地”“蔬菜生產(chǎn)基地”“農(nóng)業(yè)科研、科學試驗田”等的密切關(guān)聯(lián)。在管理學視域中，新的制度安排往往是困難的，巧妙地適用或利用原有的制度安排可以有效降低新制度出現(xiàn)時的停滯[21]。例如對基本農(nóng)田保護制度的優(yōu)化可以有效降低提出新的保護制度指向的實施成本與阻力。實踐中，在原基本農(nóng)田保護制度的實施過程中，出現(xiàn)單純完成政府下達的基本農(nóng)田數(shù)量指標，以壞的耕地、遠的耕地替代好的耕地、近的耕地，忽略了保護優(yōu)質(zhì)耕地的初心[22]。正是由于對基本農(nóng)田保護制度的優(yōu)化，不僅可以降低原基本農(nóng)田保護制度實施過程中存在的耕地總量控制平衡問題，而且可以遏制永久基本農(nóng)田被普通耕地替代的操作空間。

二、永久基本農(nóng)田制度的問題歸納

前文概述了永久基本農(nóng)田與基本農(nóng)田系一個概念，由此可獲得對永久基本農(nóng)田的一般認識。然而，不能停留于概念的明晰化作業(yè)，需要進一步剖析永久基本農(nóng)田在法律制度中存在的制度與實踐問題，為永久基本農(nóng)田相關(guān)制度完善提供支持。

1.上下位階條文不統(tǒng)一

隨著社會的不斷進化，法律現(xiàn)象也日益復雜，法律制度更需精致化。永久基本農(nóng)田與基本農(nóng)田系一個概念，意為對基本農(nóng)田實行永久性地嚴格保護，不單指對其永久性地保護，更是作為一種嚴格保護的類型固定下來。在新修訂的《土地管理法》①2019年第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議對《土地管理法》進行了修改。在這次修改中提出了永久基本農(nóng)田的概念，參見第三十三條、第三十四條、第三十五條。中，直接用永久基本農(nóng)田替換了基本農(nóng)田的表述，《基本農(nóng)田保護條例》第一條明確指出其依據(jù)《土地管理法》與《農(nóng)業(yè)法》制定，亦即《基本農(nóng)田保護條例》的內(nèi)容不能違背《土地管理法》與《農(nóng)業(yè)法》，然而現(xiàn)行有效的《基本農(nóng)田保護條例》中仍然使用基本農(nóng)田的術(shù)語卻沒有出現(xiàn)永久基本農(nóng)田的定義，這與《土地管理法》的表述相悖，盡管基本農(nóng)田與永久基本農(nóng)田系一個概念，但這樣的使用方法不符合法律用語的規(guī)范性和統(tǒng)一性，建議其名稱變更為《永久基本農(nóng)田保護條例》，以期達到法律條文間適用概念的統(tǒng)一。《土地管理法》是全國人民代表大會常務(wù)委員會于1986頒布并于次年施行，且在2019年進行了第三次修正，《基本農(nóng)田保護條例》是國務(wù)院1998年頒布施行至今，無論是從效力位階上還是新法優(yōu)于舊法來看，《基本農(nóng)田保護條例》都應(yīng)該遵從《土地管理法》的規(guī)定。在變易不居的社會現(xiàn)實中，法律制度間的統(tǒng)籌兼顧與綜合平衡固然必要，推而論之，應(yīng)當對《基本農(nóng)田保護條例》進行修改，將其名稱更改為《永久基本農(nóng)田保護條例》，并在其內(nèi)容中將所有涉及基本農(nóng)田的字樣全部替換為永久基本農(nóng)田，以期做到法律用語的規(guī)范性與統(tǒng)一性。

2.新舊政策術(shù)語不匹配

政策同法律一樣作為制度工具之一，其本質(zhì)為強化社會治理的社會行為規(guī)則；但政策又與法律不同，其具有明確的地域?qū)嵤┡c時間執(zhí)行的限制，以及適用對象的特定性[23]。《基本農(nóng)田保護制度》自2011年修訂以來，其適用的地域是為對基本農(nóng)田實行特殊保護而依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和依照法定程序確定的特定保護區(qū)域②參見《基本農(nóng)田保護條例》（2011修訂）第二條。，在時間執(zhí)行上現(xiàn)行有效，其適用的對象一直以來均為按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地③參見《基本農(nóng)田保護條例》（2011修訂）第二條。。近年來出臺的關(guān)于永久基本農(nóng)田的政策文件中，以2019年《自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知》為例，其在第四點“全面清理劃定不實問題”、第五點“依法處置違法違規(guī)建設(shè)占用問題”均指出應(yīng)依照《基本農(nóng)田保護條例》進行查處，追究責任。因此，在新、舊兩類政策均有效的前提下，在新政策須遵循舊政策相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，存在永久基本農(nóng)田與基本農(nóng)田的兩種表述，是不恰當?shù)模瑫屖廊苏`認為政策文件具有隨心所欲性。縱觀近年來關(guān)于永久基本農(nóng)田的規(guī)范性文件，無論是《基本農(nóng)田保護條例》依據(jù)《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》制定，還是其他政策性文件須依據(jù)《基本農(nóng)田保護條例》的內(nèi)容細化要求，顯然不能輕易終結(jié)《基本農(nóng)田保護條例》這一政策，最優(yōu)解應(yīng)是對該政策進行調(diào)整，進行局部改進，主要是對基本農(nóng)田術(shù)語的更改，政策調(diào)整的好處是可以適應(yīng)政策環(huán)境與資源的變化[24]。

3.法律制度體系不完備

法律制度體系的重要性在于其是行政任務(wù)的擴展、行政行為范疇的擴容[25]，而法律制度體系是法律規(guī)范之間的紐帶，永久基本農(nóng)田的劃定與管護需要通過法律體系進行不同法律條文的選擇。永久基本農(nóng)田制度的劃定原則、劃定范圍、保護目標等需要按照法律條文辦事，法律條文之間可能存在交織縱橫關(guān)系，處理相互交織關(guān)系正是法律體系的優(yōu)勢。按照哈耶克的觀點，法律體系的優(yōu)勢還體現(xiàn)在穩(wěn)定性與秩序性，在這里，法律體系不決定內(nèi)容也不決定結(jié)果，而是按照永久基本農(nóng)田法律制度想要達到的預期效果來決定[26]。可見，永久基本農(nóng)田制度要想達到保數(shù)量、保質(zhì)量、保生態(tài)的多元目標與功能，正確的指向應(yīng)當是依賴于穩(wěn)定性與秩序性的法律體系。經(jīng)過20多年的實踐，我國永久基本農(nóng)田已經(jīng)從試點劃定過渡到了示范區(qū)建設(shè)的階段。這些政策主導的永久基本農(nóng)田保護的行為雖然發(fā)揮了一定效能，然而保護行為與我國社會的真實需求來說收效甚微。目前，永久基本農(nóng)田的保護范圍主要集中在全國最肥沃、糧食產(chǎn)量最高、耕作條件最好的耕地上，對不宜劃入永久基本農(nóng)田之外的優(yōu)質(zhì)耕地還未納入應(yīng)保盡保、應(yīng)劃盡劃的范疇。不得不指出，基本的劃定問題都不能得到有效的解決，那么僅僅依靠政策制度早已不合時宜，并且現(xiàn)有的永久基本農(nóng)田保護制度還有待進一步調(diào)整與完善，譬如劃定標準的進一步明確。因此，不能永久依靠永久基本農(nóng)田的保護政策，要發(fā)揮永久基本農(nóng)田保護的可持續(xù)性須將政策與法律制度相結(jié)合。將法律化的政策制度納入既有的永久基本農(nóng)田法律體系中。總而言之，目前實踐中的問題的根源主要在于沒有完善的法律體系做支撐。

三、永久基本農(nóng)田制度完善進路

如果說法律規(guī)范的有效性是一個根植于法律過程之中的問題[27]，那么我國已經(jīng)發(fā)布的大量法律法規(guī)、政策性文件對永久基本農(nóng)田的保護具有有效性是不足為奇的。然而，在實際保護工作中，存在前述制度與實踐問題，概括為上下位階條文不統(tǒng)一、新舊政策術(shù)語不匹配、法律制度體系的不完備。因此可以說，目前永久基本農(nóng)田法律制度還須進一步規(guī)范與重塑。大量法律法規(guī)、政策性文件所留下來的既有永久基本農(nóng)田保護問題，還須從宏觀與微觀層面來補償。怎樣才能確立一整套良善的關(guān)于永久基本農(nóng)田保護的法律體系并且行之有效呢？筆者最后就這些問題進行概略的討論。

1.制度建設(shè)的宏觀構(gòu)造

我國已初步建立了永久基本農(nóng)田保護制度，但由于概念的變遷客觀上會導致制度建設(shè)的錯亂與適用上的混淆，不利于制度的完善。從宏觀上完善既有法律制度，應(yīng)在確定永久基本農(nóng)田基本定義的前提下，更新和完善法律與條例之間的良性互動，加強其他法律的系統(tǒng)性銜接以及法律系統(tǒng)外的制度耦合。

（1）法律與《基本農(nóng)田保護條例》的關(guān)聯(lián)性互動。《土地管理法》作為由人民代表大會常務(wù)委員會通過并頒布施行的法律，其比由國務(wù)院頒布的《基本農(nóng)田保護條例》的效力位階更高，這是毋庸置疑的。雖然效力位階不一樣，但兩者有共通之處，均是為了使我國有限的土地得到更好的利用與保護。在《基本農(nóng)田保護條例》第一條明確表示其制定依據(jù)的是《土地管理法》與《農(nóng)業(yè)法》，據(jù)此國家層面的《基本農(nóng)田保護條例》應(yīng)當與剛修訂的《土地管理法》《土地管理法實施條例》相匹配，最新修訂的《土地管理法》直接用永久基本農(nóng)田替換了舊《土地管理法》中基本農(nóng)田的表達，因此，《基本農(nóng)田保護條例》應(yīng)緊隨其后，修改其條文中對于基本農(nóng)田的表述為永久基本農(nóng)田，修改名稱為《永久基本農(nóng)田保護條例》，并在第二條增加永久基本農(nóng)田的定義。同時，在《農(nóng)業(yè)法》沒有對永久基本農(nóng)田作出規(guī)定的情況下，可以認為，在永久基本農(nóng)田的法制建設(shè)上，《農(nóng)業(yè)法》作為農(nóng)業(yè)的基本法，對永久基本農(nóng)田的指導作用沒能在立法中體現(xiàn)出來，上位法與下位法的邏輯關(guān)系出現(xiàn)了某種斷層。對此，《農(nóng)業(yè)法》亦應(yīng)當進行修改，建議在修訂過程中將永久基本農(nóng)田概念的內(nèi)涵與外延補充進去，并對永久基本農(nóng)田作出原則規(guī)定。通過《農(nóng)業(yè)法》的上述規(guī)定，將來將《基本農(nóng)田保護條例》更改為《永久基本農(nóng)田保護條例》就有了上位法的依據(jù)和指導。

（2）相關(guān)法律的系統(tǒng)性銜接。首先，相關(guān)法律能夠有效運作需要相互間的銜接。有學者指出，“立法指導思想、國家政策的改變、社會生活的遷移、客觀事實的更易、法律規(guī)定的瑕疵、施行的阻礙等都需要通過修改法律來完善”[28]。可見，不同的法律應(yīng)當隨著外部因素的變化而修訂，法律間的銜接緊密度隨著各個法律的改變而變近變遠。然而也必須看到，法律間銜接的緊密度越高，法律適應(yīng)社會發(fā)展的效果越好。其次，我國現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》《種子法》沒有出現(xiàn)永久基本農(nóng)田的表述，兩者之間銜接的緊密度變低，已經(jīng)不能適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護工作的實際需要，前者只在第五章第三十一條指出對基本農(nóng)田依法實行特殊保護。在最新修訂的《鄉(xiāng)村振興促進法》第十四條明確了我國實行永久基本農(nóng)田保護制度。《農(nóng)業(yè)法》《種子法》與《土地管理法》《鄉(xiāng)村振興促進法》位階一樣，但“新法優(yōu)于舊法”，可見，2012年出臺的《農(nóng)業(yè)法》與2015年出臺的《種子法》應(yīng)當隨著新修改的《土地管理法》《鄉(xiāng)村振興促進法》進行個別修改，將現(xiàn)有的基本農(nóng)田的術(shù)語全部替換為永久基本農(nóng)田。所謂的個別修改，指的是“對法律的某些詞句、個別條款或個別方面所做的修改，是在保持法律的基本框架和主要內(nèi)容不變的情況下，有效應(yīng)地回應(yīng)不斷變化的社會需求”[29]。因為嚴密而合理的銜接度是以統(tǒng)一的法律概念術(shù)語為前提的，在立法技術(shù)上可以采用包裹修訂的模式制定專制條款、立法授權(quán)條款，強化制度間的協(xié)調(diào)性[30]。永久基本農(nóng)田保護最終應(yīng)該形成一個成熟、完備的法律體系，問題的解決依賴于整個體系內(nèi)所有法律功能的有機發(fā)揮，而不可能僅依靠單一、零散的土地法律。

（3）政策規(guī)范的及時性回應(yīng)。2021年“中央一號文件”第九條提出了要明確耕地與永久基本農(nóng)田不同的管制目標與管制強度，并且永久基本農(nóng)田主要用于口糧生產(chǎn)；“十四五規(guī)劃”明確堅持最嚴格的耕地保護制度，深入實施“藏糧于地”戰(zhàn)略；2020年《中共中央、國務(wù)院發(fā)布抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》指出要確保繼續(xù)永久基本農(nóng)田保護紅線和耕地的堅守。類似這些政策性文件具有緊隨時代發(fā)展變化而變化的靈活性，具有對社會既有問題的針對性優(yōu)勢，但是要想更好地保護永久基本農(nóng)田，必須看到政策性文件不具備法律制度的穩(wěn)定性，因此，需要將這些政策性文件法律化[31]。從以往的實踐經(jīng)驗可知，從政策演變?yōu)榉墒潜ＷC相關(guān)制度得到國家強制力實施的固然路徑，究其原因在于政策本身具有“時效性”的特征，以及法律在解決未來問題上的“滯后性”。在相關(guān)條件達標時，比如經(jīng)過一段時間的試點實踐，應(yīng)及時將政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉芍贫取Ｎ覈谰没巨r(nóng)田保護制度已經(jīng)完成了相關(guān)地區(qū)的試點工作，可以將這些政策性文件轉(zhuǎn)變?yōu)榉芍贫龋呶募旧砭哂械摹皶r效性”使得其具有“短暫性”的特征，與永久基本農(nóng)田的長期且永久保護相悖，這些規(guī)定畢竟較為籠統(tǒng)，與專門的法律規(guī)定相比而言，確實不夠詳實與因地制宜。總而言之，我國永久基本農(nóng)田保護制度的癥結(jié)所在和完善方向應(yīng)當已經(jīng)在宏觀上有了把握，隨后需要的是從微觀層面進行更為細致的工作。

2.制度建設(shè)的微觀設(shè)想

要把握法律制度的基本特性，除了看宏觀制度構(gòu)建外，還需要著眼于制度建設(shè)的微觀層面，具體制度的微觀設(shè)計內(nèi)容各有不同，對于永久基本農(nóng)田保護制度的微觀設(shè)想上，筆者主要從前文論述的問題上進行回應(yīng)。

（1）整合耕地范圍劃定、補償與占補制度。明確的永久基本農(nóng)田概念和該概念制度下明晰的客體之間的關(guān)系也尤其重要。除了前面已經(jīng)涉及的問題外，永久基本農(nóng)田保護制度還在實踐中引起了范圍劃定不一、耕地補償不明的問題。一方面，為了對永久基本農(nóng)田進行保護，其劃定數(shù)量與質(zhì)量往往是下級政府在遵循上級政府的指令下的自我決策，科層制下的管制模式再加上下級政府自我決策的過于自由，下級政府在把控永久基本農(nóng)田的劃定數(shù)量與質(zhì)量上通常與上級指令并不相符。實踐中，將地力較低的耕地劃入永久基本農(nóng)田的例子不乏少數(shù)。另一方面，也是在這樣的管制模式下，本身用于內(nèi)化耕地保護工作的成本與效益，以“誰種植誰保護、誰所有誰受益”為原則的耕地補償制度也沒得到良好發(fā)揮。實踐中，地方各級政府不補償、隨意補償現(xiàn)象時有發(fā)生。筆者認為，在目前管制模式無法進行改良的情況下，永久基本農(nóng)田保護制度的具體問題并不能直接忽視，最根本的應(yīng)該從這些問題上一一解決，從精細化的規(guī)則入手。具體如下：第一，在綜合考量永久基本農(nóng)田與周邊田坎、道路、溝渠等分割要素的過程中，通過“聚合”方式進一步集中需要嚴格保護的區(qū)域，并根據(jù)全國土地調(diào)查結(jié)果確定不同的劃定登記，建立耕地入選永久基本農(nóng)田的評級體系。第二，在范圍的劃定上，合理利用永久基本農(nóng)田保護紅線顯得非常有意義，在考慮當?shù)厮摹⒌刭|(zhì)條件的基礎(chǔ)上，綜合主體功能區(qū)規(guī)劃對耕地的地力做評級，將地力評級較低的耕地劃出永久基本農(nóng)田。第三，在劃定范圍明確的基礎(chǔ)上，要強調(diào)對于承擔了永久基本農(nóng)田保護任務(wù)的農(nóng)民給予一定的補償，補償制度要進一步細化，明晰補償主體、補償標準、補償范圍與資金來源等，譬如補償資金要與保護責任人的基本情況掛鉤，細化資金重點用于永久基本農(nóng)田的后期管護等方面。第四，進一步明確“占多少，補多少”的占補制度僅適用于國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點建設(shè)單位，其他單位和個人沒有“占補”資格，以此來堅決防止永久基本農(nóng)田的“非農(nóng)化”。

（2）監(jiān)測監(jiān)管治理力度的加強與不同主體責任的厘清。永久基本農(nóng)田概念明晰后勢必對《基本農(nóng)田保護條例》中提及的責任主體義務(wù)的履行有所影響。基于此，筆者認為永久基本農(nóng)田保護制度在監(jiān)測監(jiān)管治理上可以從以下幾個方面進行完善：第一，明確行政機關(guān)與行政相對人簽訂的永久基本農(nóng)田保護責任書為行政合同，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對違反永久基本農(nóng)田保護責任書內(nèi)容的責任人的行政處罰權(quán)①參見2021年修訂的《行政處罰法》第二十四條，該條為行政處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在永久基本農(nóng)田的保護中也應(yīng)當享有相應(yīng)的處罰權(quán)。。第二，將舊制度中表述的“國務(wù)院土地行政主管部門和農(nóng)業(yè)行政主管部門”具體化，參照2018年國務(wù)院機構(gòu)改革方案的規(guī)定，譬如涉及永久基本農(nóng)田投資與開發(fā)、整治項目的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責；涉及永久基本農(nóng)田的面源污染的，由生態(tài)環(huán)境部負責；涉及永久基本農(nóng)田的確權(quán)登記的，由自然資源部負責，并且通過層層落實保護責任，落實永久基本農(nóng)田確權(quán)登記的頒證工作，切實維護農(nóng)民權(quán)益。第三，將永久基本農(nóng)田污染監(jiān)測與評價的負責單位，根據(jù)管轄層級明確為生態(tài)環(huán)境局、生態(tài)環(huán)境廳或生態(tài)環(huán)境部。同時，明確重點監(jiān)測區(qū)域為重金屬污染多的地方，以此可以更好地落實國務(wù)院土壤污染防治行動計劃中提倡的耕地污染的防治，從源頭上保證食品安全。第四，調(diào)動社會大眾的積極性，增加單位或個人檢舉、控告侵占、破壞永久基本農(nóng)田的獎勵機制。同時，細化不同程度不同行為保護或破壞永久基本農(nóng)田的獎勵或懲罰措施，譬如通過稅收優(yōu)惠政策對永久基本農(nóng)田進行保護；明確屬于未經(jīng)權(quán)力部門許可改動或破壞永久基本農(nóng)田標志的，可通過提高罰款數(shù)額予以懲罰。第五，完善動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)以及領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度，在動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)更新的基礎(chǔ)上實時動態(tài)管理永久基本農(nóng)田，以加強對永久基本農(nóng)田的管護。

（3）糧食安全用途與生態(tài)發(fā)展道路的有機耦合。永久基本農(nóng)田的概念廓清有助于衡平經(jīng)濟價值與生態(tài)價值，譬如在貧困地區(qū)推進永久基本農(nóng)田建設(shè)，這是有效改善這些地區(qū)貧困的途徑之一，能為貧困地區(qū)的貧民群體提供建設(shè)永久基本農(nóng)田的就業(yè)機會，同時建設(shè)好的永久基本農(nóng)田能提供諸如濕地等生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能。而在考慮提高永久基本農(nóng)田保護效力的程度時，不僅要在經(jīng)濟層面上實現(xiàn)規(guī)模性增長，還必須把糧食安全這一公共利益加進來。試點農(nóng)田在實踐中最大特點在于：糧食安全未被優(yōu)先考慮甚至被要求暫時擱置，使經(jīng)濟利益最大化，一旦該耕地能實現(xiàn)經(jīng)濟的大規(guī)模增長即認為耕地得到了良好保護。盡管我國一直在提倡經(jīng)濟利益與生態(tài)公益并行，但實踐中基于糧食安全的生態(tài)保護被邊緣化。永久基本農(nóng)田是人類社會良性發(fā)展的制度工具，優(yōu)良的制度安排不應(yīng)該只考慮經(jīng)濟效益。筆者認為，雖然在永久基本農(nóng)田保護制度上體現(xiàn)了一種經(jīng)濟利益與生態(tài)公益對立的特點，但是“十四五規(guī)劃”對法律制度的體系性提出更為嚴格的要求。因此，如何解決目前永久基本農(nóng)田保護中存在的經(jīng)濟利益與生態(tài)公益之間的矛盾就成為無法回避的課題。第一，永久基本農(nóng)田作為糧食安全的基本用途不能變，接著通過確立糧食安全的生態(tài)公益優(yōu)先為基本原則進行調(diào)整既有制度的弊端。例如各類保護措施優(yōu)先考慮糧食安全的生態(tài)保護，而不是經(jīng)濟增長，以此扭轉(zhuǎn)“重數(shù)量、輕質(zhì)量”的局面。第二，第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示耕地面積在減少，因此耕地數(shù)量的保有或增長亦是需要持續(xù)重視的問題，將該問題交給省市級政府，通過因地制宜地發(fā)布包含土地平整、灌溉排水等內(nèi)容的地方性法規(guī)以增加耕地面積，提高地力保護的數(shù)量與質(zhì)量。第三，在既有“田長制”的試點基礎(chǔ)上，其他省市應(yīng)緊隨其后落實對耕地和永久基本農(nóng)田保護的“田長制”。

四、結(jié) 語

為了推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并保障糧食安全需求，我國業(yè)已出臺諸多應(yīng)對性規(guī)范，這些分散的規(guī)范性文件大量混用永久基本農(nóng)田與基本農(nóng)田兩項概念，由此引致制度設(shè)計中存在規(guī)范描述模糊、規(guī)則銜接齟齬的問題。如果沒有統(tǒng)一且規(guī)范的概念，就難以形成完備的制度安排，無法保證制度體系的完善，這客觀上影響著相關(guān)制度功能的發(fā)揮，因此，在明晰概念邊界的前提下完善永久基本農(nóng)田法律制度體系是當前亟待解決的現(xiàn)實難題。統(tǒng)一的概念表述與精準的概念定義是回應(yīng)制度建構(gòu)與體系完善要求的前提，而從法律解釋學的不同維度出發(fā)可以發(fā)現(xiàn)永久基本農(nóng)田與基本農(nóng)田系同一概念，精準界定該概念的內(nèi)涵與外延才能使其契合當前永久基本農(nóng)田管理的現(xiàn)實需要。后續(xù)制度設(shè)計還須從尊重時代發(fā)展與語境變遷的客觀現(xiàn)實出發(fā)，將法律法規(guī)、規(guī)范性文件的用語統(tǒng)一為永久基本農(nóng)田。誠然，具體制度建構(gòu)與體系完善應(yīng)以統(tǒng)一的永久基本農(nóng)田法律概念為基礎(chǔ)，借此剖析與歸納永久基本農(nóng)田在法律制度中存在的制度與實踐問題，以期在宏觀層面規(guī)范法律法規(guī)、規(guī)范性文件的概念表述，并在微觀層面優(yōu)化主體、客體和內(nèi)容方面的制度安排，以進一步提升永久基本農(nóng)田管理的效能。