城市更新和成片開發及土地儲備工作的融合探討

張帥 戚海靜

（徐州市土地儲備中心 江蘇徐州 221000）

黨的十九屆五中全會公報指出，“十四五”時期要推進以人為核心的新型城鎮化，需要促進城市的可持續發展，提升人民群眾的生活質量。中央提出城市要堅持集約化發展，樹立“精明增長”“緊湊城市”理念，科學劃定城市開發邊界，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變。城市更新是城市化發展進程的必然結果，并將成為未來城市空間供給的重要途徑［1］。

2020年11月5日，自然資源部印發《土地征收成片開發標準（試行）》（以下簡稱《標準》），對《土地管理法》規定的土地開發“成片征收”標準作出了規定，要求縣級以上地方人民政府依據當地國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃，組織編制土地征收成片開發方案，并報省級人民政府批準。

土地作為政府的資產，城市土地儲備制度已逐漸發展為政府調控城市建設發展的重要方式。我國土地儲備制度有近20年的發展歷程，在土地資源配置方式由計劃配置轉向市場配置等方面發揮了諸多重要作用。科學合理的土地儲備規劃能有效地保證國土空間規劃的實施，優化城市土地利用結構，實現城市的可持續發展。

徐州市“十四五”規劃目標明確要求：至“十四五”末，基本完成市區城市更新計劃項目，構建形成城市更新的制度框架、政策體系、工作機制，走出一條內涵式、集約型、綠色化的老工業基地城市高質量發展新路。在此背景下，本文就城市更新、土地征收成片開發、土地儲備工作三者之間的互動關系展開分析，研究探索新形勢下土地儲備的路徑，以達到盤活存量土地，實現土地節約集約利用的目標。

1 城市更新和地征收成片開發及土地儲備的方向

1.1 城市更新的愿景

“十四五”期間，城市建設將由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重。國家實施城市更新行動，其目的是推動優化城市空間結構，提升城市功能，改善城市人居環境，轉變粗放的城市開發建設方式，意味著我國城市開發建設和城市更新方式將開啟轉型升級的全新格局［2］。

1.2 土地征收成片開發的目的

土地征收成片開發是在國土空間規劃確定的城鎮開發邊界內的集中建設區，對一定范圍內的土地進行的綜合性開發建設活動［3］。土地征收成片開發的提出，是順應新《土地管理法》的要求，保證被征收農民切身利益提出的，以達到土地集約節約利用，消化存量用地的目的，同時，這一舉措也上升到了法律的高度，背負著土地資源緊缺和耕地保護的基本國情。

1.3 土地儲備管理的必要性

土地儲備制度是城市政府依法運用市場機制，依法取得土地，并按照相關規劃組織前期開發、儲存，以供應或者調控城市建設用地需求的城市土地管理制度和運行機制。土地儲備是實現城市規劃的重要載體，是推進城市建設與管理的重要組成部分，將國土空間總體規劃的控制指標和空間布局具體落實到土地要素上，遵循公共優先、整體把控原則要求，強調以土地資產運營為手段，結合成片開發方案，推動土地成片開發、低效用地再開發、城市更新和老舊小區改造等工作有序實施，促進城市公共服務功能完善和城市能級提升。

2 城市更新和土地征收成片開發及土地儲備工作的融合發展

城市更新的提出，為土地儲備工作提出了未來城鎮化發展的指導思想和發展目標，使土地儲備能進一步充分發揮調控土地市場、科學調整用地結構、提高土地利用效率的功能；同時，城市更新應當注重土地收儲與整備，按照規劃確定的發展定位、更新策略和產業導向的要求，加強政府土地儲備，推進成片連片更新［4］。

城市更新方向是針對存量國有建設用地的整理改造，不涉及集體建設用地和集體農用地方面，而土地征收成片開發是對碎片化征地的糾正，集中征地、集中開發，是推動新型城鎮化建設的重要途徑，也是引領城市更新發展升級的主要抓手，能夠實現土地的集約高效利用，尤其可以兼顧城市更新和新城建設的平衡推進，做到建一片、成一片。

三者之間相互交叉，相輔相成，共同推動城市發展，探索城市更新、土地征收成片開發與土地儲備的互動關系，有利于最終實現城市經濟效益、社會效益和生態效益融合發展的目的。

2.1 城市更新為土地儲備工作提供方向

為全面貫徹落實城市更新工作，徐州市發布了《徐州市加快開展城市更新工作的實施意見（試行）》《徐州市城市更新改造指導意見（試行）》等相關文件，指明了徐州市城市更新重點以老舊小區改造、城中村改造、老舊街區改造、老舊廠區改造、自有產權改造更新、公共服務設施配套更新6 個方向實現城市更新總體目標。根據城市更新的方向，將城市更新工作分為整治提升類、改建完善類、拆除重建類3種類型［5］。

城市更新在土地集約利用、空間結構優化、產業結構調整等方面，為土地儲備提供了方向，城市更新與土地儲備運營的有機結合，有利于從政府整體長遠發展的高度，統籌運營城市存量土地資源，避免傳統土地儲備“分散收儲、零散出讓、遍地開發、難成規模”的弊端，發揮城市更新“整體策劃、成片改造、產業落地、公益保障”的優勢；有利于政府主導下，把握城市土地一級市場，引入國家政策性資金，充分發揮土地集約節約利用價值，實現政府重大項目意圖和保障公共利益優先實現。

2.2 征收成片開發推動城市更新工作科學有序實施

城市更新工作包含的整治提升類、改建完善類、拆除重建類整理改造工程，同樣適用于推行成片開發。老城核心區，以城中村、棚戶區為主，開發方式主要是城市更新和舊城改造，這類用地在城市更新工作推進中大都存在征收時間長、誰的呼聲大先改誰、大拆大建的問題。土地征收成片開發實施后，政府在征收城中村時需要綜合考慮其是否屬于現階段重點發展區域、是否能在最多5年內完成征收并施工建成，將減少“征而未拆”“拆而未建”的現象。城市更新工作應融入成片開發中，更加注重優先性和完成效率，進一步推動土地儲備工作的順利完成。

2.3 土地征收成片開發解決儲備土地難以成片綜合利用問題

近年來，儲備空間多點開花，收儲地塊集中連片度較低，難以成片綜合利用。相較于之前的碎片化征地，成片開發是一種新型征地方式，能夠有效解決老儲備碎片化征地的弊端［6］。（1）政府征地，將住宅和其他公益性的配套功能剝離，導致“批而未供”“供而未建”的情況，進而造成閑置用地堆積的局面。（2）開發不集中，難以形成產業、功能等城市資源的集聚效應，導致政府對基礎設施的投入過大，用地平均產出不高。（3）零碎項目倒逼的城市規劃，容易被此后的其他規劃所推翻，造成資源浪費和政府公信力受損等諸多方面的問題。通過連片整理，同時也破解了碎片化供地的困局。

3 新形勢背景下的土地儲備路徑探索

徐州市土地儲備中心自成立以來不斷加大土地儲備工作力度，將有價值、可收儲的土地進行歸類，建立和完善土地儲備庫，制訂科學合理的收儲方案與開發計劃，保障了徐州市社會經濟的有序發展。2021年徐州市土地儲備中心積極建立土地儲備全生命周期系統，結合徐州市區實際情況，建立完善“儲備主導、屬地配合、部門協同、市場參與”的土地儲備管理機制，要求城市更新單元的制定和土地征收成片開發的片區確定，都要在土地儲備管理機制下進行，完善市區土地資源“統一規劃、統一儲備、統一開發、統一管理、統一供應”工作。

3.1 強化規劃引領，以片區為單元謀劃，引導土地連片收儲

構建“儲備規劃—三年滾動計劃—年度儲備計劃”的三級儲備規劃體系，長遠規劃，實施精細化、彈性化、信息化、可持續化管理，助力土地利用水平提升，達到在資金流轉、項目運作、風險防控上的多鏈條動態平衡；轉變原有土地收儲和供應“重外延擴展、輕內涵提升”的傳統思路，以“片區”為單元進行謀劃，提出“增存并舉”的發展思路；土地儲備片區的劃定，涵蓋城市更新單元及土地征收成片開發范圍，實施主體應以儲備中心主導，各級區政府、國有公司參與配合，以“點、面”相結合的方式統籌推進土地儲備工作，夯實城市發展基礎。

3.2 挖掘存量，促進城市有機更新

隨著經濟社會的高速發展，土地資源“難以為繼”嚴重，倒逼城市發展向城市更新要空間，需要轉變粗放的土地利用模式，以此抑制城市內城衰退。然而，促使這一需求轉變的原動力就是土地儲備，梳理落實棚戶區（城中村）改造計劃與安排，將市區棚戶區改造項目納入土地儲備統一管理，對于各區政府及國有公司前期整理的土地，由市土地儲備中心根據財政資金安排情況分年度納入土地儲備計劃，根據土地市場調控需要，統籌安排儲備土地供應，促進城市更新；對各區閑置和低效產業用地進行梳理，挖掘釋放低效用地，分別采取“功能修補、退二進三、退二優二”等措施，挖潛低效用地，盤活土地資源，推動土地資源集約高效利用，進一步拓寬發展空間，不斷提升城市承載力；將征收安置、土地收儲、城市融資、區域開發等工作置于一個閉環系統之中，積極推進城市綜合更新改造工作，將由原來的單宗土地“見縫插針”收儲模式向存量用地區片、集中、統一運作模式轉變，實現對舊城、舊村和舊廠房進行全方位、多層次內涵挖潛式更新改造，持續發揮作用，倒逼土地運作模式轉型。

3.3 擴展土地儲備資源領域，完善土地儲備財務管理

在土地儲備工作機制上，將自然資源部門土地市場職能與土地儲備工作整合，使土地儲備機構成為土地市場儲備、運作、交易主體，自然資源部門落實監管職責。進一步擴寬土地儲備的內涵，積極探索城市地下空間用地和林、田、湖、草等自然資源的儲備，加強城市地下空間的開發利用構建資源儲備“一盤棋”的統一儲備模式。

構建預算管理體系，即土地儲備項目全生命周期預算、土地儲備收支預算、債券管理預算和土地出讓收支預算。在確保預算平衡的基礎上，把項目涉及內容納入預算“一個盤子”，將土地出讓收支劃歸監管賬戶“一個籠子”，對專項債償還資金實行“一個口子”管理；制定儲備土地資產價值評估標準，將土地評估機構出具的規范性報告作為項目預期收入依據保障土地價值判斷公允。

政府應進一步引導社會資本參與儲備項目運作，探索政府與社會資本的多元化合作。本著“政府主導，市場參與”的原則，廣開資金渠道，利用土地開發權、投資回報等多種手段，推進“政府主導、社會參與、全面儲備、優化配置”的土地儲備融資模式，探討不同主體參與城市更新改造的利益共享機制；探索政府購買服務模式，實現市場化運作模式，建立并完善社會談判引資模式，充分調動各方參與城市更新的積極性，實現土地資產保值增值。

3.4 突出公益屬性，實現公共價值與經濟價值的協調

面對新形勢、新訴求，土地儲備總體布局應遵從生態優先、公益優先的布局理念，注重公共資源配給，從以往的重效益向當前的重責任轉變。充分保障政府重點項目用地，堅持“先規劃后建設、先征地后配套、先儲備后開發、先環境后出讓”原則，與各平臺、各部門職能互動，形成互利互動的良好局面，對重大基礎設施采取土地專項收儲運作模式，進一步突顯土地儲備的公益性保障功能。優先考慮教育、醫療、交通、保障性住房等非經營性及國家、省、市重點項目及重點產業發展類項目供地。

完善土地儲備制度，實施全類型用地收儲，支撐城市民生保障和配套設施建設的需要，提升生活品質與環境，保證城市交通、綠地、基礎設施和公共設施等功能性項目建設用地，為城市發展建設提供用地保障與調控空間。優先保障公園綠地，與城市綠地系統和生態網絡規劃相銜接，保護生態本底，堅守底線；銜接城市公共服務設施、市政基礎設施專項規劃，重點保障公共服務設施用地和市政基礎設施用地，完善配置和民生工程，支撐空間建設發展；有序供應經營性用地，保障城市空間的有序拓展，為城市的開發建設和基礎設施建設提供資金保障。

4 結語

我國城市土地儲備制度的建立對優化土地資源配置、增強土地市場調控、加速推進城市有機更新等方面發揮著巨大作用。新形勢對土地儲備工作的開展提出了新的要求，在國土空間規劃體系背景下，土地儲備工作需要重視國土空間規劃的引領作用，以城市空間結構優化為目標，探索以公共價值為導向的城市更新戰略，穩定土地儲備資金，創新收儲機制、改進工作方法，激發各方面的積極性、主動性和創新性，最大限度融合各類主體的利益，實現土地儲備工作向“公共性”“公益性”轉變，促進城市綜合開發與均衡發展。