歷史制度主義視角下巡察制度有效性研究

田湘波，王玲娟

（湖南大學 馬克思主義學院，湖南 長沙 410082）

巡察制度作為一項重要的黨內監督方式，是巡視制度向市縣地方基層的延伸和拓展，它是自上而下監督方式與自下而上監督方式的有機結合。2017 年出臺的《中國共產黨巡視工作條例》明確規定在全國范圍內實施巡察制度，為巡察工作的開展提供了重要的政策依據。五年來，巡察制度的實施效果如何，以及如何從理論上衡量巡察制度的有效性成為學界的一個關注點，但是目前對此主題的相關研究仍比較薄弱，從歷史制度主義視角來研究巡察制度有效性的文獻更是未曾發現。鑒于此，本文試作初步探討，以冀有益于相關研究與實踐工作。

一、理論分析框架：歷史制度主義

新制度主義政治學研究中流派眾多，歷史制度主義屬于普遍認知中的三大重要流派之一。20 世紀70 年代末，西方政治科學研究發生了范式轉換，政治學家對行為主義者過分注重政治形式和科學技術手段的研究取向、過分注重實證研究的方法論進行了猛烈的批判。與此同時，新制度主義研究注重分析制度本身和制度與人的互動，彌補了行為主義的缺陷。一般而言，大眾普遍認為《重新發現制度：政治的組織基礎》（詹姆斯·G·馬奇，約翰·P·奧爾森，2001 年）一書是新制度主義政治學研究開始的標志。

歷史制度主義有兩個解釋邏輯，一是制度的適應性問題，二是制度的路徑依賴特性。歷史制度主義認為，制度的適應性包括以下幾個內容：制度與制度環境的適應性、正式制度之間的適應性、正式制度與非正式制度的適應性。如果制度在上述三個方面有適應性，就會產生制度的適應性效率，這實質上就是指制度的有效性。

歷史制度主義的另一個解釋邏輯是“路徑依賴”，也即制度的慣性，它關注制度的變遷規律，這個制度變遷動力會影響制度的績效。狹義上的路徑依賴就是指一旦一個國家或地區沿著一條道路發展的話，那么扭轉的成本將是非常昂貴的。另一種選擇也是存在的，但是特定制度安排所筑起的壁壘將阻礙初始選擇中非常容易的轉換。[1]也就是說，某一運動的前進方向并不是充滿著自發偶然隨機性的，而在于其之前的運動方向所帶來的后續影響。

導致路徑依賴形成的動力有三個：收益遞增、交易成本、制度相關人之間的權力非對稱性。皮爾遜和諾斯從制度經濟學的角度提出了收益遞增和交易成本的動力。皮爾遜認為導致路徑依賴的動力是回報遞增。從技術領域中技術的鎖定效應可以很好地解釋回報遞增，即構建技術所投入的高額成本、使用技術過程中個人的學習活動推動了技術的優化創新、該技術與相關技術聯動形成了網絡效應、技術障礙時具有的自我調適功能促進了技術的回報遞增。同時回報遞增是一個正反饋的過程，隨著正向反饋的增加會產生自我強化活動的強力循環。

諾斯把路徑依賴的觀點應用到了制度分析，并在皮爾遜的基礎上增加了路徑依賴的交易成本這一動力因素。諾斯認為，導致制度變遷過程中路徑依賴的原因除了由于制度所具有的自我強化機制所導致的收益遞增，還在于經濟社會中存在的顯著的交易成本。[2]即顯著的交易費用不僅導致了市場的不完全，而且導致了制度相關人對市場信息的掌握不完全，由此基于先存認知和不完全信息而出現的認知模式加劇了路徑依賴的交易成本。

彼得·豪爾則強調了路徑依賴的另一動力——權力非對稱性在制度相關人之間的存在，這是歷史制度主義的區別性特征。彼得·豪爾指出，制度對行動者的影響是深刻的，不僅其追求和實現政治目標的方式被制度所形塑，而且政治行動者之間的力量對比、權力博弈方式也是被制度所限制與構造的。[3]也就是說，一項制度被創制，在一定程度上是為了滿足某一部分人的特權，因而另一部分人則處于權力及由此帶來的收益上的弱勢地位，因此，既得利益者必將有更大的動力維護該項制度，路徑依賴由此產生。

制度有效性是指制度或機構實現其目標的水平[4]，也就是指一種制度解決某種問題的能力[5]，它包括事實上的有效性和規范上的有效性兩個方面。巡察制度的有效性就是指能解決執政黨執政時產生的一系列問題的能力，如政治路線是否正確、是否以馬克思主義為指導、政黨組織是否有戰斗力、作風是否正派、制度是否健全、清廉與否等問題。以歷史制度主義為依據，我們從制度適應性和路徑依賴兩個解釋邏輯出發，歸納出影響巡察制度有效性的三個因素：制度變遷的路徑依賴性、制度與制度環境適應性、制度與制度相關人的相互關系。

二、歷史制度主義三個維度下的巡察制度有效性分析

（一）路徑依賴維度下巡察制度的有效性

歷史制度主義者通過路徑依賴去解釋制度的起源和變遷。正如前文所述，新制度的創制及生成，不是一個充滿理性設計的突變過程，不存在一項全新的制度，其總是有著既存制度的影子。制度的延續及變遷，也依賴于前序制度所存在的慣性，這是一個緩慢的、不斷學習與強化的、充滿路徑依賴的過程，也就是相當于物理學上運動慣性的過程。在此情況下，一項制度能否稱之為“好的制度”，歷史制度主義將評判標準設定為，一方面制度具有可適應性；另一方面是制度能夠通過有效政策將觀念轉換為具體行動。[6]

巡察制度的生成和變遷，也體現出制度的路徑依賴和學習效應。巡察是一種自上而下式的監督，與我國長久以來的科層制相配套，隨著權力的層層委托代理，有效地實現了中央對地方的監督管理。“巡狩”是最原始的巡察模式，隨著實踐的發展，秦漢時期在國家層面正式確立了這一制度，并隨著封建統治的加強而不斷強化完善此項制度。作為一項現代政治學領域中的黨內監督制度，我國的巡察制度則是在巡視制度取得良好效果的基礎上，黨中央為了加強對市縣基層黨組織和黨委工作的政治領導與監督做出的決策，是彌補巡視制度覆蓋面狹小的缺陷而向基層下沉和延伸的舉措，體現著制度的學習效應和可適應性。

巡察制度作為一項黨內監督制度，其制度本身也具有合理性與合法性。一方面，巡察制度是基于巡視制度覆蓋面存在盲區的問題，作為一項補充和完善性的制度而出現的，在制度的性質、職能和機構設置上都有著很大的相似性，是對巡視制度的模仿同構。巡視制度的運行和實踐，同時取得了良好的效果，為巡察制度的確立奠定了理論基礎、樹立了一個典型的實踐范例，制度的設計者、實踐者和利益相關者對巡視制度的適應性預期也相應地延續到了巡察制度上，這是制度學習的正效應，因此巡察制度的生成具有合理性。同時，通過國家政治領導人對巡察工作和巡察制度的再三強調與重視，國家機關也通過立法、制度、物質、人力等方面的支持和保障來推進巡察制度的生成變遷，巡察制度通過公共政策和法律的形式得到了完善，取得了合法性。另一方面，巡察制度與中國特色社會主義國家廉政體系的建立、國家治理體系與治理能力現代化這一制度目標緊密地聯系在一起，巡察制度的建立會降低制度群的單位制度成本，帶來制度的收益遞增。

（二）巡察制度與制度環境相適應維度下的有效性

在歷史制度主義者看來，制度作為一個有著歷史延續性的客體，它是通過不斷地與環境相互作用而延展的。[7]同時，政治進程也是隨著歷史車輪的向前而生成和演變的[8]，要理解和考察巡察制度，必須從歷史和環境中去理解。

從歷史層面說，要解讀某一事件，必須去關注其背后的特定環境與時機，任何歷史事件并不是憑空發生的，而受其漫長的歷史序列的影響，制度也是內含于歷史、受歷史所制約和塑造的。[9]環境建構和塑造制度的途徑在于，政治、經濟、文化等宏觀環境的變化會導致微觀個體的權力與認知的改變，既包括制度相關人之間的權力不對稱的加劇，也包括原先的力量相對均衡狀態的打破，還在于新的制度相關人的出場及伴隨的新的政治力量集體及其政治意志的出現。由此，舊制度在這種沖突狀態下會通過制度相關人的行動而出現兩條前進道路：要么舊制度不斷優化而繼續維持有效狀態，要么舊制度出現滯后而陷入低效、無效或者被淘汰的境地。

考察巡察制度的出現和確立，要將其與背后特定的歷史環境聯系起來。改革開放以來，我國的經濟建設取得了長足的發展，解放與發展生產力成為社會主義建設的中心。同時，發展社會主義民主政治、加強黨的領導和建設、提高人民群眾的幸福感和滿足感也成為一項必須重視的事業。但是，黨的十八大以前，經濟領域和政治領域的腐敗現象越來越頻發、性質越來越嚴重，嚴重影響了黨內政治生態，阻礙了現代化進程，損害了黨和國家的安全與政治形象。黨的十九大之后社會主要矛盾有變化，社會主義現代化建設目標很清晰。在這一背景下，制度的均衡狀態已經被打破，舊的制度出現了滯后性，制度的供給與需求出現了不平衡，需要對制度做出調整和創新，防止無效制度的長期存在及掉入制度變遷的惡性循環陷阱。巡察制度則是在巡視制度存在缺陷的情況下，黨中央對制度的歷史和現實環境進行判斷過后進行的一項制度創新與完善，同時達到了與環境的契合與適應。

（三）巡察制度與制度相關人關系維度下的有效性

歷史制度主義理論論述制度相關人影響制度有效性的方式主要有兩種：其一，掌握核心權力與資源的關鍵制度相關人及其行動影響制度的有效性。其二，社會快速分化、階級迅速流動，與此同時出現了新的制度相關人，從而影響制度有效性。[10]

其一，在歷史制度主義看來，不僅制度塑造了社會集團之間的權力不對稱，而且其反過來對制度進程也造成了影響。社會集團之間的權力分配是不平等的，不同社會集團對制度生成、制定與遵守的影響程度是不一致的，利益集團之間的相互博弈必然產生勝出的一方和退出的一方，而勝出的一方對制度有效性的影響則相對大很多，在其中掌握巨大權力與資源的關鍵制度相關人則更為重要。其二，歷史制度主義關注環境對制度的影響是通過制度相關人來實現的，環境條件的改變對制度的延續與變遷不是機械式的，而是通過制度相關人這一個體對環境變化作出的反應來產生的。與經濟、政治環境變化相伴隨的是社會集團利益之間的興衰，更重要的是代表新的利益訴求的社會集團的出現與上升對制度及其有效性所帶來的深刻影響。

改革開放后，在建立巡視制度的關鍵制度相關人中，習近平是黨內巡視制度的真正落實者[11]，也是巡察制度的推廣者。習近平當選為總書記以來，在加強黨內監督、凈化黨內政治生態、清除黨內腐敗分子上下足了功夫，可以視為巡察制度建立的關鍵制度相關人。在巡察制度作為一項黨內監督制度的建立和實踐上，他多次進行過指示，加快了巡察制度建設的步伐，不斷完善了巡察制度及其配套設施，強化了巡察制度的正向路徑依賴。作為巡察制度關鍵制度相關人，習近平不僅在行動上做出了貢獻，而且其相關理念與認知都對巡察制度有效性產生了極大的正向影響。

三、阻礙巡察制度有效性發揮的現實因素

（一）從路徑依賴來看，有兩個方面影響巡察制度有效性發揮

一方面，巡察領導與管理體制會影響巡察制度的有效性。巡察制度是巡視制度的模仿同構，在制度設計上與巡視制度有許多相似之處，但是適用范圍的變更導致了巡察制度的簡單模仿模式出現失靈。在領導體制上，巡察人員面臨“雙重領導”，其待遇、職級、組織人事關系都受到各方牽制，影響了巡察工作的有效性。巡察組是一種臨時的任務型組織，巡察工作組是在黨委的統一領導下授權，它是紀檢、監察、組織、審計、宣傳等部門資源共享形成監督合力的組織。這種制度安排既有利于保證巡察工作人員的素質和水準，在短時間內聚集優質資源完成專項任務，也能加強各相關單位部門之間的協作。但是，巡察組人員從相關單位抽調出來并選配到本級黨委設置的巡察組，他們具有“雙重身份”并接受“雙重領導”——既要對黨委負責，還要對原單位負責，在工作發生沖突時會遭遇選擇困境；[12]同時，其組織人事關系、薪酬績效還受原單位管理，這種受“雙頭牽制”的狀況會影響到巡察組人員的工作激情與效率。對于臨時成立的巡察組而言，面對來自各個部門、素質能力有所差異、性格處事方式不同的巡察組人員，要協調好團隊成員、凝聚好團隊力量、按質按量完成工作是一種考驗。對于被抽調人才的原單位而言，優秀干部被抽調和選配出去，原本人才資源相對較弱的縣級工作部門就顯得更加羸弱，對各單位部門的工作運轉也造成了影響。

另一方面，巡察問題發現與整改機制適應性銜接問題會影響巡察制度有效性。總書記強調：巡視發現問題的目的是解決問題，發現問題不整改，比不巡視效果還壞。[13]但是，巡察工作在發現問題與促進問題整改上往往存在“頭重腳輕”現象。巡察組在對被巡察對象、被巡察單位進行問題診斷之后，巡察工作的重心就轉移到了被巡察對象的自我整改環節，但是，一旦缺乏外部的監督約束，自我的監督整改效果就會大打折扣。不僅被巡察對象的反饋整改時間長、過程不夠公開透明，巡察的整改反饋報告也往往流于形式，對根本性的問題置之不顧；而且巡察組的問題發現與后續的紀委監察機構案件查處不能一一對應，即使巡察組對問題巡深了察透了，但后續的紀檢監察機構、檢察院與法院沒有同步行動，因此巡察的監督主體作用受到限制。

（二）從巡察制度與制度環境的適應性層面來看，有兩個方面影響其有效性發揮

一方面，強調非人際關系的巡察制度與“人情社會”的制度環境不相適應。巡察制度不僅承擔著發現腐敗者及肅清黨內政治生態的重任，而且還是治理現代化的重要一環，十分強調非人際關系化的公平正義。但是，中國是一個典型的熟人社會，自古以來就重視血緣和人情。巡察制度的實施環境也大多為熟人社會環境，具有很強的地緣性、血緣性、親緣性等特點。巡察實質上是本地巡察，就是由本地的巡察組工作人員對本地的單位、機關和個人開展政治巡察，因此巡察人員與被巡察對象在人情網絡上很容易產生交叉重疊，導致巡察工作開展面臨許多困難。

另一方面，巡察手段與方式的不適應造成巡察權威下降。巡察是在上級黨委的授權和委托下對下級黨委落實管黨治黨主體責任的舉措，巡察組肩負著黨章與《中國共產黨巡視工作條例》賦予的政治使命，代表的是黨的權威與形象。但是在熟人社會環境下，巡察手段與方式適用性不強，降低了巡察的權威，也阻礙了巡察制度有效性的發揮。在問題的發現上，往往采取問卷測評、個別談話、聽取匯報、設置郵箱等被動式收集問題的方式，缺乏有效主動的措施去深入發現問題。[14]美國學者弗雷德里克森曾提出過一個“距離悖論”，即相對于離他們遠的政府官員，人們更傾向于對離他們近的政府官員產生信任感[15]。但是中國式的距離悖論卻與美國式的完全相反，學者將其稱為“政治信任層級差”[16]或者“差序政府信任”[17]。在市縣層面開展巡察工作，以查資料、聽匯報、與被巡察對象之間的談話的傳統手段方法容易使被巡察對象提前準備，從而有備無患。同時，通過走訪，在群眾之間進行調查的形式又容易受到“熟人查熟人，查不出問題”等信任危機的影響，消解了巡察制度的權威性。

（三）從巡察制度與制度相關人層面來看，有兩個方面影響其有效性發揮

一方面，巡察制度代理人責任與規矩意識不強。巡察其本質也是一種符合契約論的“委托-代理”關系，巡察組及其工作人員在人民群眾和黨委的委托下對同級或者下級開展政治巡察，成為權力的代理人。這不僅對巡察人員的政治站位、理論素養、工作能力要求高，更需要其有著高度的責任與規矩意識。但是，一些遴選出來的干部在進行巡察工作時，缺乏勇氣與擔當，罔顧責任與法律，出于個人的理性計算不愿意也不敢得罪人，因此在進行巡察工作時草草了事，影響了巡察制度有效性的發揮。甚至與被巡察對象之間因利益關系形成“權力共謀”，導致同流合污。[18]

另一方面，制度受益人的信任與配合不夠。巡察作為一種重要的基層反腐手段，群眾是最直接的制度受益人。但是，正如前文所述，在群眾心中，黨和政府及工作人員的形象是與其距離遠近成反比的，群眾往往能夠傾向于信任距離自己更遠的“中央”，甚至出現“中央滿天晴，省里起烏云，縣里下大雨，鄉里淹死人，何處有人心?”[19]這類民間流行語。因此，群眾對市縣層面的巡察工作會產生質疑，不僅不信任巡察人員的工作能力，還認為這些存在強大人情與利益網絡的官員之間存在“官官相護”，巡察只是走過場，說真話會遭報復，因此對巡察工作不支持也不配合。對基層工作人員的不信任，也會波及到制度層面，影響巡察質效。

四、提高巡察制度有效性的對策

（一）從路徑依賴層面看，要從兩個方面進行努力

一方面，充實巡察人才庫，破解領導體制困境。巡察人員所面臨的領導體制困境，并不是黨委領導下的巡察體制問題，而在于巡察隊伍困境。當前，巡察已經成為黨委領導下的單獨部門，并在組織人事關系、編制上有了更大的保障，使得人員調動、管理都有了更強的獨立性，從其他部門抽調、選配優質人才加入巡察工作也是為了提高巡察隊伍素質、破解人情關系網、增強巡察工作實效的舉措。但是，目前在市縣層面實現的這種方式，不論是對被抽調的巡察單位而言，還是對臨時組合的巡察隊伍而言，都帶來一定的管理困難。因此，探索一種相對穩定又富有流動性活力的巡察人才庫建設方法可以成為破解領導體制困境的有效出路。吉林省柳河縣打造出了一支政治素養、責任意識、工作能力“三過硬”的高素質巡察隊伍，其路徑就是建立巡察人才庫，并通過以老帶新、多輪實戰、常態化培訓不斷優化。[20]借鑒相關經驗，巡察工作要依據新修訂的《中國共產黨巡視工作條例》將“一屆黨委任期內巡視全覆蓋”的要求延伸到巡察工作中，建立老中青比例合理、知識背景多元、專業素質高的巡察“常規軍”，在編制、獎酬上予以保障和激勵，解除后患之憂；同時將下級黨委組織內涌現出來的優秀分子吸納到巡察隊伍中來，通過以老帶新、以干帶訓的方式鍛煉巡察“后備軍”隊伍，在一屆黨委任期內對巡察專兼職干部全部輪訓一遍；還需要實行動態淘汰制度，將能力不強且政治站位不高的人員及時清除出巡察隊伍，由此實現“常規軍”與“后備軍”相結合、巡察隊伍專精尖又富有生機活力，做到“召之即來，來之能戰，戰之能勝”。

另一方面，加強巡察與整改機制適應性銜接，形成監督閉環。巡察對問題只有發現的權力，只有調查權沒有處置權。依照《中國共產黨巡視工作條例》第五章第二十八條規定：派出巡視組的黨組織對問題和線索進行分類處置后要移交到紀律檢查機關、有關組織部門或相關部門，[21]紀律檢查機關和相關組織部門成為巡察成果運用的一環。對于涉嫌貪污腐敗、違法亂紀的巡察對象，加強與案件審理部門的銜接與聯動能夠加強巡察工作的時效性，加大巡察的震懾力度。對于有關民主集中制、組織人事方面的問題與線索，要加強與被巡察單位（部門）的溝通，將問題及時反饋，并定時、定期要求被巡察單位上報整改情況，加大整改情況的公開力度，使得問題發現與整改機制一體銜接，以監督閉環督促整改真正落實落地，提高巡察質效。

（二）從巡察制度與制度環境相適應層面看，要從兩個方面進行努力

一方面，實行提級交叉監督，破除人情關系干擾。熟人監督熟人，容易加重巡察人員的心理負擔，意志不堅定、容易動搖的個人極其容易成為腐敗和違法亂紀的“保護傘”“庇護網”，破壞巡察紀律、擾亂巡察秩序、降低巡察效果；而一些堅守原則的個人卻會成為不遵守規則之人的“眼中釘”“肉中刺”，成為被“圍獵”和打擊的對象。因此，一些巡察人員出于個人政治前途的考量，自愿或者被迫成為違法亂紀的幫兇。要破解人情關系干擾，跳出熟人社會關系網，可以從地緣上著手。提級巡察就是指上級黨委對原屬于下級黨委組織開展的三級黨委巡察區域進行巡察，跳過下級黨委對三級黨委的巡察步驟，針對群眾反映問題強烈、矛盾突出但下級黨委巡察不出問題的情況，能破解下級之間互相包庇、“權力共謀”的政治難題。交叉巡察有多種模式，主要有巡察主體交叉、巡察內容與范圍交叉、巡察工作方式交叉、巡察對象交叉。[22]交叉巡察的好處在于在黨委的一體謀劃、部署和推進下能最大限度地利用市縣層面的巡察資源，又能避免本級地區、單位的熟人關系，用“生人”“生臉”的方式提高巡察監督效果，既有利于維護基層親善關系，又能使巡察工作“巡得深察得透”。

另一方面，適應新的制度環境，創新巡察手段與方法，重塑巡察權威。巡察工作代表的是黨的權威，巡察工作以何種手段與方式進行，關乎的是巡察權威能不能樹立、制度能不能有效實施的問題。與巡察人員談話、列席會議、查閱相關資料等方式在市縣層面容易受到人情打擾，通過“打招呼”或者“政治威脅”擾亂巡察秩序。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，相對于中央省部級機關單位，人民群眾與市縣鄉鎮的空間距離更近、利益接觸更多，對政府部門及其工作人員了解更深，因此更應充分利用好人民群眾這一資源。在交叉巡察的基礎上，巡察組及工作人員要認清形勢、放棄線索主動找上門來的想法，取之以深入基層的做法，通過與人民群眾的日常交談、專項調查發現相關線索。同時，要充分利用好大數據這一工具，市縣鄉鎮的人民群眾利用政府網站、政府熱線、領導留言板等解決問題的意識相對較弱，因此建立全覆蓋、全天候的網絡輿情監測與分析將成為巡察發現問題與線索的重要手段。

（三）從巡察制度與制度相關人層面來看，要從兩個方面進行努力

一方面，加強巡察人員監管，降低巡察制度成本。制度的生命力在于執行，一項好的制度設計如果不能得到正確的執行，只會因束之高閣而蒙上灰塵。巡察工作人員是巡察制度實施的直接相關人，他們對巡察制度的理解與認同程度、素質高低、面對困難與誘惑時的態度正確與否都會成為影響制度有效性的重要因素。如果巡察人員能嚴格按照規章制度辦事，具備應有的政治素養與專業能力，巡察制度運行的成本就會降低很多，其制度實施也會更加順利。因此，加強對巡察人員的監管成為必不可少的一步。在巡察工作開始之前，不僅要整體考慮巡察隊伍的結構，而且要加強培訓，這既能增強巡察人員的巡察所需素質與技能，還能增進成員之間的情感、加強溝通，有利于巡察隊伍整體素質的提高、便于隊伍的協調與管理。在巡察過程中對巡察人員的表現進行綜合考核，巡察結束之后將其考核結果與薪酬績效、人事組織關系掛鉤；此外，要從正向物質激勵上予以保障，加大巡察的專項資金投入，提高巡察人員待遇，增強巡察人員的工作動力。

另一方面，加強巡察宣傳力度，提升巡察效果。中國共產黨一切工作的出發點和落腳點都是人民群眾，人民群眾也是巡察制度的直接受益人，但是人民群眾對巡察制度存在誤解，不僅阻礙了巡察工作的開展，而且會降低巡察工作質效。因此，黨委、政府要綜合巡察與其他部門特別是媒體宣傳的力量，經常性地加大對巡察的知識普及，消除對巡察的誤會；在巡察工作開始前和巡察過程中加大對巡察工作的宣傳，讓人民群眾更加積極主動地參與到巡察工作中，提供線索、發現問題；在巡察結束之后要更大地限度公開巡察成果，以成績說話，讓人民群眾真正信服。同時，相關部門工作人員更應該注意自己的一言一行，不要因為一己之言行讓黨和政府的形象受損，從而直接影響到黨委領導下的巡察制度及工作。