新時代社會組織參與社會治理存在的問題與解決對策
——以H省J市為例

肖 慧，龔文虎

（1.長江大學(xué)，湖北 荊州 434020；2.荊州市殯儀館，湖北 荊州 434000）

社會組織是社會治理的重要主體和依托，是架起政府、市場和公眾有機(jī)聯(lián)系的橋梁。黨的十九大報告高度重視社會治理問題，不僅將“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定”作為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容，而且對“打造共建共治共享的社會治理格局”作出新的部署。黨的十九屆四中全會再次將“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”作為重要議題，為社會組織參與社會治理提供了新的機(jī)遇。但社會組織參與社會治理依然存在不少問題，亟待政府加強(qiáng)引導(dǎo)并提供相關(guān)保障。

一、新時代社會組織參與社會治理的可喜成效

近年來，各地政府響應(yīng)國家加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的新要求，出臺了多項政策來促進(jìn)社會組織的發(fā)展完善。通過實施分類管理措施，建立政社分開、權(quán)責(zé)分明、依法自治的社會組織管理機(jī)制，促進(jìn)社會組織的自我管理。在國家層面，通過制定《社會團(tuán)體換屆指引及內(nèi)部治理管理制度示范文本》《社會組織行為規(guī)范和活動準(zhǔn)則》《基金會換屆指引》等社會組織管理政策，提升社會組織自我管理、鏈接資源、職業(yè)資質(zhì)的能力，促進(jìn)各類社會組織的健康有序發(fā)展，社會組織參與社會治理取得明顯成效。

（一）社會組織參與社會治理的意愿不斷增強(qiáng)

社會組織參與社會治理的意愿是衡量社會組織參與社會治理狀況的重要指標(biāo)。近年來，社會組織參與社會治理的意愿不斷增強(qiáng)，突出表現(xiàn)為社會組織的注冊數(shù)量不斷增加。以H省J市為例，社會組織注冊的數(shù)量呈穩(wěn)步增長態(tài)勢。筆者根據(jù)此次調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2021年12月31日，近三年新增社會組織數(shù)量占社會組織總量的15.89%。其中，新增社會團(tuán)體數(shù)量占社會團(tuán)體總量的13.46%，新增民辦非企業(yè)占現(xiàn)有民辦非企業(yè)總量的21.28%，新增基金會占現(xiàn)有基金會總量的25%。對其成立原因進(jìn)行分析，排名前三的原因分別為：“利用專業(yè)優(yōu)勢或行業(yè)優(yōu)勢為廣大居民群眾提供更多更好的公共服務(wù)”，“保護(hù)或促進(jìn)弱勢群體的利益”，“影響政府政策的制定和實施”。這也表明，社會組織正以一股積極的力量參與社會治理。而社會組織注冊數(shù)量的增加也為社會組織參與社會治理提供了隊伍保證。特別是在抗擊新冠肺炎疫情、抗?jié)尘葹?zāi)、鄉(xiāng)村振興等關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵時刻，社會組織始終沖在一線并發(fā)揮了巨大作用。此外，社會組織對參與社會治理的政策和相關(guān)培訓(xùn)也保持了較高的關(guān)注度，學(xué)習(xí)的意識得到不斷強(qiáng)化，通過培訓(xùn)不斷提升內(nèi)部治理能力和業(yè)務(wù)能力成為眾多社會組織努力的方向。

（二）社會組織參與社會治理的領(lǐng)域不斷拓展

（三）社會組織參與社會治理的優(yōu)勢和作用不斷顯現(xiàn)

社會組織身處服務(wù)群眾的第一線。通過線上“最新民調(diào)”“困難群眾直通車”以及線下實地走訪、發(fā)放調(diào)查問卷等方式，可以在第一時間收集到居民的日常需求。而社會組織鏈接整合資源、滿足居民需求的實踐過程，正是社會組織參與社會治理的過程。這種良性的互動，也使社會組織的優(yōu)勢和作用不斷顯現(xiàn)。近三年，J市全面推進(jìn)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社工站或社工室建設(shè)，一批社會組織特別是社工機(jī)構(gòu)，因其自身的專業(yè)性吸引著越來越多的的政府購買其服務(wù)業(yè)務(wù)，讓基層社會治理煥發(fā)出前所未有的活力。

同時，隨著社會組織地位的提升，社會組織中黨代表、人大代表和政協(xié)委員的數(shù)量也日益增加，在參政議政方面發(fā)揮著重要作用。根據(jù)問卷調(diào)查統(tǒng)計，被調(diào)研的社會團(tuán)體中，有“兩代表一委員”的社會團(tuán)體占比38.52%；被調(diào)研的民辦非企業(yè)單位中，有“兩代表一委員”的民非企業(yè)占比22.03%。此外，社會組織向政府提供決策咨詢建議也逐漸得到重視。決策咨詢建議被政府部門采納次數(shù)在1～5次的占比35.42%，5次以上的占比2.36%。

二、新時代社會組織參與社會治理問題分析

當(dāng)前，社會組織參與社會治理意識的增強(qiáng)、領(lǐng)域的拓展以及在提供社會服務(wù)、表達(dá)公共利益訴求方面優(yōu)勢和作用的顯現(xiàn)，使社會組織參與社會治理從理論變?yōu)楝F(xiàn)實。同時，社會組織參與社會治理也面臨著諸多問題，必須引起高度的重視。

（一）社會組織自身發(fā)展不完善

社會組織參與社會治理是一項系統(tǒng)工程，需要頂層設(shè)計，全面推進(jìn)。當(dāng)前，社會組織發(fā)展尚不完善，參與社會治理的效果與黨和國家、人民的期待還存在較大的差距，主要表現(xiàn)在：

一是內(nèi)部治理不完善導(dǎo)致參與治理的認(rèn)可度不高。當(dāng)前，J市社會組織內(nèi)部治理很不完善，社會組織法人治理結(jié)構(gòu)尚未形成。許多社會組織的章程中沒有完整的決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也缺少內(nèi)部機(jī)構(gòu)運(yùn)行的基本制度和程序規(guī)范。內(nèi)部治理不完善也直接導(dǎo)致社會組織在參與社會治理時規(guī)范性不足，居民對社會組織的認(rèn)可度不高。

二是角色認(rèn)知不足導(dǎo)致參與治理的系統(tǒng)性不足。當(dāng)前，社會組織參與社會治理還處于一種盲目自發(fā)的狀態(tài)。除了一些社工機(jī)構(gòu)是在政府的引導(dǎo)下有序參與社會治理，其他社會組織參與社會治理的形式還比較單一，大多集中于走訪慰問，隨機(jī)性比較強(qiáng)，難以形成社會組織參與社會治理的合力。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除了部分學(xué)校、醫(yī)院、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)立足主營業(yè)務(wù)參與社會治理，其他行業(yè)協(xié)會、學(xué)術(shù)性團(tuán)體等社會組織參與社會治理的主動性都有待提升，突出表現(xiàn)在社會組織參與社會治理的次數(shù)較少。

（二）政府政策保障不到位

政府政策是社會組織參與社會治理的風(fēng)向標(biāo)。當(dāng)前，政府政策保障不到位也影響著社會組織參與社會治理的效能，具體表現(xiàn)在：

凸輪式基質(zhì)填料裝置的配套動力為90W的電子調(diào)速齒輪減速電機(jī)，傳動方式為鏈傳動；生產(chǎn)率為180～600盤/h，可調(diào)；料箱容量為40L；填料深度為36～40mm，可調(diào)；配套皮帶輸送機(jī)構(gòu)使用電機(jī)為YCT-112型電磁調(diào)速電機(jī)，有效轉(zhuǎn)速為125～1 250r/min。

一是社會組織轉(zhuǎn)型缺乏制度保障。近年來，盡管政府出臺文件要求政社分離，但在實際過程中，由于缺乏配套的制度，政府對社會組織依然管控較多，社會組織在人員構(gòu)成、經(jīng)費(fèi)來源、運(yùn)作規(guī)范、活動方式等方面對政府依然保持著較高的依賴度。調(diào)查顯示，有63.25%的社會團(tuán)體和59.84%的民辦非企業(yè)單位表示“非常依賴政府”或“比較依賴政府”，17.84%的社會團(tuán)體和18.56%的民辦非企業(yè)單位表示“有點(diǎn)兒依賴政府”，選擇“基本不依賴”和“完全不依賴”的社會組織占比極低。而在與政府合作關(guān)系狀態(tài)調(diào)查中，82.16%社會團(tuán)體和79.92%民辦非企業(yè)單位選擇了“管理服從關(guān)系”。在實地訪談中，也有不少社會組織特別是行業(yè)協(xié)會反映，在政府面前沒有話語權(quán)，難以和政府進(jìn)行平等對話。

二是有關(guān)社會組織的地方法律法規(guī)供給相對滯后。現(xiàn)階段，我國社會組織登記管理的依據(jù)主要是國家相關(guān)法律法規(guī)，地方法律法規(guī)相對滯后，在實際操作中難以做到有的放矢。例如，對社會組織的非營利性的界定、對社會組織年檢和財務(wù)管理的具體規(guī)定等，都缺少明確的描述。這些法律法規(guī)的缺失造成社會組織在承接政府購買服務(wù)項目過程中，增加了財務(wù)風(fēng)險。在調(diào)研中，社會組織執(zhí)法部門工作人員也明確表示，社會組織領(lǐng)域執(zhí)法配套措施欠缺。即使發(fā)現(xiàn)一些違法違紀(jì)問題，除了約談、教育，也難以從根本上對其進(jìn)行約束和處理，打壓了合法經(jīng)營的社會組織參與社會治理的積極性。

（三）政府監(jiān)督和評估工作不到位

當(dāng)前，我國正在從傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型。對社會組織參與社會治理，在方式上存在“重登記、輕過程，重管理、輕監(jiān)督”的問題，影響了社會組織參與社會治理的效果。具體表現(xiàn)為：

一是監(jiān)督不到位引發(fā)社會組織參與社會治理過程中的財務(wù)違規(guī)問題時有發(fā)生。由于部分社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全、章程不完善，對社會組織行為缺少必要的約束，而外部相關(guān)法律和運(yùn)行規(guī)范的制定更新又相對滯后，執(zhí)法部門在實際執(zhí)法過程中困難重重，使得社會組織的違規(guī)成本相對較低。

二是評估工作不到位，影響了社會組織服務(wù)質(zhì)量的提高。一方面，政府購買服務(wù)項目中的第三方評估缺少行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，逐漸趨于形式化，如只關(guān)注指標(biāo)的完成情況，而忽視了對項目執(zhí)行的實際支持，導(dǎo)致社會組織參與社會治理逐漸陷入“項目活動化”的怪圈——部分社會組織做項目不是為了解決問題，而是追求活動指標(biāo)、活動人次和熱鬧的形式。還有部分社會組織甚至為了完成指標(biāo)蓄意“造假”。另一方面，項目評估結(jié)果的好壞、社會組織等級評估級別的高低并不與社會組織評優(yōu)評先以及承接政府購買服務(wù)項目的業(yè)務(wù)掛鉤，使得社會組織參與評估的意愿并不強(qiáng)。以J市為例，2020、2021兩年間，J市申請參與評估的社會組織共有23家，占社會組織總量的3.77%，其中評估等級在4A級以上（含4A級）的僅有9家。筆者抽取這部分社會組織進(jìn)行調(diào)查，大部分社會組織認(rèn)為評估工作并不會影響他們的信譽(yù)等級和對重大型服務(wù)項目的承接，反映出評估工作徹底淪為了形式化、走過場。部分獲評等級低的社會組織更是表示評估結(jié)果不重要，只是走過場。

三、新時代加強(qiáng)社會組織參與社會治理的對策

新時代，社會組織積極參與社會治理，有利于調(diào)動社會組織參與社會治理的積極性，促進(jìn)社會組織自身的完善與發(fā)展。

（一）健全輿論引導(dǎo)機(jī)制，調(diào)動社會組織參與積極性

激發(fā)社會組織的主體自覺，首先需要健全輿論引導(dǎo)機(jī)制，營造社會組織參與社會治理的良好環(huán)境。

一是堅持精準(zhǔn)宣傳，強(qiáng)化社會組織參與社會治理的責(zé)任意識。政府部門要深化對社會組織定位、作用、功能、意義的認(rèn)識，有計劃、有目標(biāo)、多渠道、多領(lǐng)域地開展針對社會組織參與社會治理意義、途徑的宣傳，精準(zhǔn)發(fā)力，不斷增強(qiáng)社會組織對社會治理任務(wù)和目標(biāo)的認(rèn)知理解，強(qiáng)化社會組織參與社會治理的責(zé)任意識。

二是堅持正面宣傳，增強(qiáng)社會組織參與社會治理的角色認(rèn)同感。新聞媒體部門要加大對社會組織的宣傳力度，深入挖掘社會組織參與社會治理的先進(jìn)典型，講好社會組織故事，發(fā)揮榜樣示范作用，引導(dǎo)社會組織積極回應(yīng)社會發(fā)展訴求，及時化解社會矛盾糾紛，并為社會治理提供資源支持，不斷增強(qiáng)社會組織參與社會治理的角色認(rèn)同感。

三是堅持全員宣傳，為社會組織參與社會治理提供良好的環(huán)境。基層黨組織、群眾自治組織要構(gòu)筑全方位、立體化的宣傳網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)公民意識、志愿精神和互助品質(zhì)的宣傳，增強(qiáng)群體認(rèn)知。同時，要發(fā)揮黨員的作用，開展好思想動員、政策宣傳、溝通教育等工作，讓共治理念和協(xié)商意識深入人心，營造全員參與社會治理的良好社會環(huán)境，為社會組織參與社會治理提供環(huán)境保障。

（二）完善培育孵化機(jī)制，增強(qiáng)社會組織治理能力

一是科學(xué)制定社會組織發(fā)展規(guī)劃。各級政府和職能部門要明確社會組織的定位，著眼于社會組織的長遠(yuǎn)發(fā)展，確定社會組織發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展內(nèi)容和發(fā)展措施，科學(xué)地做好社會組織的登記、管理、監(jiān)督和評估工作。特別是在登記環(huán)節(jié)，要嚴(yán)格執(zhí)行政策，既要注重數(shù)量，更要注重質(zhì)量。對于當(dāng)前急需領(lǐng)域的社會組織，要大力扶持，堅持條件成熟一個、注冊一個。而對于相對飽和的領(lǐng)域，要盡量避免不必要的重復(fù)注冊，以促進(jìn)社會組織的均衡發(fā)展。

二是加大政府購買社會服務(wù)項目力度。政府要轉(zhuǎn)變觀念，設(shè)立專項資金用于政府購買服務(wù)，增加政府購買服務(wù)項目數(shù)量，提高政府購買服務(wù)的資金額度，引導(dǎo)社會組織積極參與到社會治理中來。在此過程中，政府要不斷完善社會服務(wù)項目購買制度，制定政府購買服務(wù)項目的具體辦法和實施細(xì)則，做到程序規(guī)范、公開透明。對已經(jīng)購買的政府服務(wù)項目，要不定期地開展監(jiān)督考核和績效評估，以提高資金的使用效率，提升政府購買服務(wù)的實效性。

三是強(qiáng)化社會組織孵化基地建設(shè)。各地要重視社會組織孵化基地的建設(shè)。對于已經(jīng)建立的社會組織孵化基地，政府要切實利用好這個平臺，為社會組織參與社會治理提供場地支持、信息交流、資源整合和管理培訓(xùn)服務(wù)。而對未建立社會組織孵化基地的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，搭建孵化平臺，使其成為社會組織參與社會治理的橋梁和紐帶。

四是加強(qiáng)社會組織專業(yè)人才培育扶持力度。當(dāng)前，雖然大部分地區(qū)已經(jīng)出臺了一些社會組織專業(yè)人才隊伍建設(shè)的激勵措施，如一年一度的社會組織培訓(xùn)、社工專業(yè)人才獎勵等，但政策更新比較緩慢，力度不夠，且落實情況不盡如人意。為此，政府要加強(qiáng)制定社會組織專業(yè)人才培育工作，有組織、有計劃地開展社會組織人才培訓(xùn)，為社會組織參與社會治理提供人才保證。同時，政府要積極落實稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼政策，增加社會組織工作人員權(quán)益保障政策，在工資福利、職稱評定和檔案管理等方面保障社會組織工作人員的合法權(quán)益〔1〕145，從而提升社會組織參與社會治理的專業(yè)化水平。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督評估機(jī)制，規(guī)范社會組織參與社會治理秩序

一是發(fā)揮社會組織等級評估的指揮棒作用。社會組織第三方等級評估是社會組織合法性的來源。政府要通過開展評估培訓(xùn)，幫助社會組織明確參與等級評估的意義，了解等級評估的指標(biāo)和原則，知悉組織發(fā)展中的短板以及參與社會治理的薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地開展查遺補(bǔ)缺活動，提高參與社會治理活動的效率和效果。同時，將評估結(jié)果與社會組織承接政府業(yè)務(wù)、評優(yōu)評先以及獲取政策支持密切結(jié)合，切實發(fā)揮社會組織等級評估在引導(dǎo)社會組織參與社會治理、促進(jìn)社會組織自身發(fā)展完善方面的指揮棒作用，引導(dǎo)社會組織有序參與社會治理。

二是加強(qiáng)對社會組織違規(guī)違約行為的監(jiān)管。與社會管理相比，“社會治理”更強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)和在法治軌道下解決問題〔2〕。因此，加強(qiáng)對社會組織的監(jiān)督，就必須強(qiáng)化內(nèi)部制度監(jiān)督和外部法律監(jiān)督。一方面，社會組織要不斷完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完善機(jī)構(gòu)運(yùn)營制度、財務(wù)管理制度和行業(yè)協(xié)會自律公約、道德規(guī)范，實行決策、執(zhí)行與監(jiān)督的相互協(xié)調(diào)、相互制衡，以約束社會組織的行為，有效預(yù)防組織在運(yùn)行中發(fā)展目標(biāo)、服務(wù)戰(zhàn)略和運(yùn)作方式的偏差與失靈。另一方面，政府要盡快出臺社會組織的基本法，以立法的形式明確社會組織的職權(quán)、職責(zé)、角色與地位，使社會組織的運(yùn)轉(zhuǎn)有法可依。同時要加強(qiáng)社會組織違規(guī)違約制度建設(shè)，如建立發(fā)起人不良行為記錄檔案以及違法違規(guī)征信檔案制度、社會組織“異常名錄”和“黑名單”制度、負(fù)責(zé)人從業(yè)禁止管理制度等，以此提高社會組織的違約成本。

三是優(yōu)化政府購買服務(wù)項目評估。近些年，隨著政府購買服務(wù)項目的增加，項目第三方評估已經(jīng)成為一種常態(tài)。而評估的導(dǎo)向不僅關(guān)系著項目的執(zhí)行質(zhì)量，也關(guān)乎社會組織參與社會治理的效果。因此，政府要加強(qiáng)對第三方評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)的審核，引導(dǎo)評估機(jī)構(gòu)科學(xué)設(shè)置項目評估標(biāo)準(zhǔn)，改變過去將項目服務(wù)指標(biāo)完成情況作為項目評估重要依據(jù)的評估導(dǎo)向，把項目過程評估和結(jié)果評估相結(jié)合、指標(biāo)完成情況和項目執(zhí)行實效相結(jié)合，幫助社會組織樹立對評估工作的正確認(rèn)識，改變“為評估而評估、為等級而評估”的觀念，規(guī)范參與社會治理的流程，構(gòu)建社會組織參與社會治理的良好秩序。

（四）構(gòu)建政社互動機(jī)制，夯實協(xié)同治理基礎(chǔ)保障

一是加快政府理念與角色轉(zhuǎn)變。政府要改變傳統(tǒng)的單中心治理思維，踐行共治理念，主動從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，從政府大包大攬向政府主導(dǎo)、社會共同治理轉(zhuǎn)變，把自己管理范圍、管理能力之外的社會事務(wù)通過購買社會服務(wù)的方式交由社會組織辦理，為社會組織發(fā)展讓渡空間，從而激發(fā)社會組織協(xié)同共治的現(xiàn)實動力;同時，政府還要鼓勵和引導(dǎo)社會組織在政府需要的重點(diǎn)領(lǐng)域健康發(fā)展，并輔之以經(jīng)費(fèi)傾斜和制度保障，促進(jìn)社會組織在社會治理中作用的發(fā)揮。

二是搭建政社互動工作平臺。一方面，政府要改變對社會組織的偏見與不信任，加大購買社會服務(wù)項目信息的公開力度，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)平臺、公共服務(wù)平臺、社區(qū)社會組織孵化平臺建設(shè)，為加強(qiáng)政社互動創(chuàng)造條件。另一方面，社會組織要主動加強(qiáng)與黨政部門的交流互動，減少因信息不對稱而造成的項目執(zhí)行偏差。同時，要善于發(fā)揮自己的專業(yè)優(yōu)勢，充分利用“兩代表一委員”參政議政的機(jī)會，將參與社會治理的實踐經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為咨詢報告，提升社會組織參與社會治理的影響力。

三是提供政社互動人員保障。有效的政社互動離不開工作人員的積極參與。當(dāng)前，社會組織工作任務(wù)重，管理服務(wù)人員急缺，難以為社會組織提供更多的指導(dǎo)和幫助，搭建政府與社會組織溝通的橋梁，客觀上弱化了社會組織參與社會治理的效果。政府要從社會組織管理隊伍的現(xiàn)狀入手，著力解決制約政社互動的人員因素，力爭在縣市區(qū)有專職工作人員負(fù)責(zé)社會組織工作，從而全面提升政務(wù)服務(wù)效率，降低社會組織運(yùn)營成本。同時，要通過制定相應(yīng)的政策，強(qiáng)化業(yè)務(wù)主管單位指導(dǎo)社會組織的責(zé)任意識，切實構(gòu)建起社會組織登記機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、黨建管理部門協(xié)同互動的工作機(jī)制。