“兩山”理論引領(lǐng)下生態(tài)治理的發(fā)展路徑研究
——以山西省太原市西山地區(qū)生態(tài)治理為例

白 芳，閆春曉

（中共太原市委黨校，太原 030012）

習(xí)近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”的“兩山”理論，為新時(shí)代生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)指明了方向，是推進(jìn)我國生態(tài)治理的當(dāng)代方案。山西省太原市西山地區(qū)是踐行“兩山”理論的生動(dòng)實(shí)踐地，其“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化目前已初顯成效。為走可持續(xù)發(fā)展之路，實(shí)現(xiàn)“兩山”轉(zhuǎn)化新篇章，西山地區(qū)生態(tài)治理還需趁勢而上，在不斷鞏固現(xiàn)有生態(tài)文明建設(shè)成果、著力解決突出問題的基礎(chǔ)上，為全面再現(xiàn)“錦繡太原城”盛景繼續(xù)努力。

一、“兩山”理論是新時(shí)代指導(dǎo)生態(tài)治理的根本遵循

（一）“兩山”理論要求我們?cè)谏鷳B(tài)環(huán)境治理中秉持人與自然和諧共生的理念

馬克思主義認(rèn)為，人與自然是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，人類依賴于自然，人類在與自然的相互作用中生產(chǎn)、生活。中華傳統(tǒng)文化強(qiáng)調(diào)，天地人是統(tǒng)一的整體，人向自然的索取要取之有時(shí)、用之有度。習(xí)近平總書記指出：“自然是生命之母，人與自然是生命共同體，人類必須敬畏自然、尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然?！薄?〕生態(tài)環(huán)境是指與人類密切相關(guān)的，影響人類生活和生產(chǎn)活動(dòng)的各種自然力量或作用的總和。生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，我們?nèi)祟愐癖Ｗo(hù)眼睛一樣保護(hù)自然，對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境。人與自然和諧共生的理念，是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的一條基本方略。秉持這一理念，面對(duì)嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題，我們要貫徹落實(shí)好保護(hù)環(huán)境這一基本國策，進(jìn)一步實(shí)施可持續(xù)發(fā)展重大戰(zhàn)略，正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，既要綠水青山又要金山銀山，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)與資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，從而既造福當(dāng)代又澤被子孫，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)發(fā)展，走向生態(tài)文明新時(shí)代。

（二）“兩山”理論要求我們?cè)谏鷳B(tài)環(huán)境治理中堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)治理

習(xí)近平總書記指出，山水林田湖草是一個(gè)生命共同體。人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的面脈在土，土的命脈在林和草，這個(gè)生命共同體是人類生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。山水林田湖草這一生命共同體客觀上要求我們必須要全面考慮生態(tài)的諸要素，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律對(duì)其進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。生態(tài)治理是一項(xiàng)長久的重大工程，全力以赴進(jìn)行生態(tài)治理、建設(shè)生態(tài)文明，必須依靠制度和法治。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。中共中央、國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革方案》指出，要以制度為重點(diǎn)，加快建立產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。在規(guī)范的制度下治山、治水、治氣、治城，才能建設(shè)望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁的美麗家園，呈現(xiàn)出天藍(lán)、地綠、水清“綠水青山”美景。

（二）兩山”理論要求我們?cè)谏鷳B(tài)環(huán)境治理中注重生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力

習(xí)近平總書記指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)不是對(duì)立的，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力；金山銀山同綠水青山是辯證統(tǒng)一的，綠水青山就是金山銀山。生態(tài)產(chǎn)品是維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素，清新的空氣、清潔的水源、舒適的環(huán)境都屬于生態(tài)產(chǎn)品。今天人們對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的需要越來越高。人類在工業(yè)文明之前，生態(tài)產(chǎn)品是無限供給的，不需付費(fèi)就可以得到。現(xiàn)在，面對(duì)生態(tài)退化、環(huán)境惡化、災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)產(chǎn)品在不少地方成為稀缺物甚至是奢侈品。而生態(tài)產(chǎn)品的“耕地”是生態(tài)空間，只有保護(hù)好生態(tài)空間，才能提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品。2021年2月19日，中央全面深化改革委員會(huì)通過了《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，提出健全碳排放權(quán)交易機(jī)制，探索碳匯權(quán)益交易試點(diǎn)。這為生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢帶來機(jī)遇，讓資源變資產(chǎn)成為可能。

二、太原市西山地區(qū)生態(tài)治理現(xiàn)狀

西山地區(qū)位于呂梁山脈東麓、太原市城區(qū)西部，是從尖草坪的崛圍山到晉源區(qū)的天龍山等一系列山峰的統(tǒng)稱。其自南向北橫貫太原市3個(gè)行政區(qū)（晉源區(qū)、萬柏林區(qū)、尖草坪區(qū)），面積約483平方公里，是太原市的天然生態(tài)屏障。新中國成立以來，西山地區(qū)因其豐富的礦產(chǎn)資源，不斷被過度開采，逐漸成為了一個(gè)工業(yè)污染帶，“晴天塵土滿天飛，雨天污水遍地流”曾是這里的真實(shí)寫照。截至2008年，西山地區(qū)共有采煤、洗煤、石料、石膏、焦化、水泥等各類企業(yè)2700余家，這些企業(yè)大規(guī)模的集聚及超強(qiáng)度開采，導(dǎo)致西山地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，環(huán)境破壞嚴(yán)重，可持續(xù)發(fā)展能力不足，亟需修復(fù)治理。太原市委、市政府因此作出了“堅(jiān)決治理西山、綠化西山，打造太原城市生態(tài)屏障”的戰(zhàn)略決策。近幾年，西山地區(qū)通過市場化運(yùn)作，走出了一條引入社會(huì)資本參與生態(tài)修復(fù)的治理之路，并被中國國際發(fā)展知識(shí)中心作為全國資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)典案例編入《中國落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程進(jìn)展報(bào)告（2021）》。但同時(shí)西山地區(qū)的生態(tài)治理相較于我國生態(tài)文明建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展的要求仍存在較大差距，在實(shí)現(xiàn)“綠水青山”與“金山銀山”的價(jià)值轉(zhuǎn)化方面存在以下問題。

（一）綠化任務(wù)重，提檔升級(jí)有待加速

一方面，西山地區(qū)歷史遺留問題多，生態(tài)修復(fù)任務(wù)艱巨。許多高陡山體破壞面的修復(fù)、采煤沉陷區(qū)的治理投資巨大，再加上現(xiàn)有的生態(tài)修復(fù)政策對(duì)這方面的傾斜力度還不夠，導(dǎo)致了一些建設(shè)單位觀望多，行動(dòng)慢，仍有大量的生態(tài)修復(fù)工作需要落實(shí)。另一方面，有些生態(tài)治理工作盲目規(guī)劃，片面追求綠化數(shù)量、忽視綠化質(zhì)量，對(duì)“山水林田湖草是生命共同體”的理念認(rèn)識(shí)還不到位，沒有形成系統(tǒng)性思維，忽視了對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)。

（二）生態(tài)治理水平低，科技支撐能力亟待提升

西山地區(qū)長期以來粗放、不科學(xué)的礦產(chǎn)開發(fā)方式，對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞是不可逆甚至是毀滅性的，如20世紀(jì)90年代末地下水位下降導(dǎo)致的晉祠泉眼斷流。西山地區(qū)目前的生態(tài)修復(fù)多停留在消除地災(zāi)隱患、平整土地、植樹種草等方面，且主要依靠自身經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行摸索；對(duì)恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能等需依靠科技攻關(guān)和技術(shù)創(chuàng)新投入等環(huán)節(jié)與發(fā)達(dá)地區(qū)還存在差距。總之，西山地區(qū)生態(tài)治理的科學(xué)化、現(xiàn)代化水平仍需提高。

（三）供地指標(biāo)落實(shí)不到位，建設(shè)單位積極性有待激發(fā)

生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目具有較強(qiáng)的公益屬性，綠水青山的守護(hù)需要大量資金的投入。目前來看，西山地區(qū)生態(tài)治理呈現(xiàn)投資大、周期長、收益低等特點(diǎn)。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，西山地區(qū)生態(tài)治理累計(jì)投資約150億元，其中社會(huì)資本投入約75億元。社會(huì)資本參與生態(tài)治理主要是基于開發(fā)“二八政策”中“以綠換地”的激勵(lì)機(jī)制。但實(shí)踐中相關(guān)部門對(duì)一些建設(shè)單位的供地指標(biāo)落實(shí)并不到位，未能充分發(fā)揮“以地獲利、靠利養(yǎng)綠”的造血功能，從而使社會(huì)資本的積極性受挫。尤其是一些民營企業(yè)面臨資金困境，僅靠承攬項(xiàng)目工程來艱難維系，從而導(dǎo)致后續(xù)參與生態(tài)建設(shè)的積極性不高，西山地區(qū)可持續(xù)發(fā)展嚴(yán)重受阻。

（四）體制機(jī)制存在弊端，治理的有效合力有待凝聚

西山地區(qū)與晉源區(qū)、萬柏林區(qū)、尖草坪區(qū)三區(qū)政府及市直有關(guān)部門在森林防火、道路管護(hù)、環(huán)保執(zhí)法、項(xiàng)目建設(shè)等方面，存在著職責(zé)交叉和界限不清問題，如西山地區(qū)文物古跡景點(diǎn)分散，且隸屬于不同的管理部門，未實(shí)現(xiàn)西山文物景區(qū)行政統(tǒng)籌管理，導(dǎo)致西山地區(qū)文旅融合發(fā)展的整體規(guī)劃、整體開發(fā)、統(tǒng)一管理、品牌經(jīng)營難度較大。

（五）“生態(tài)+”模式初見端倪，產(chǎn)業(yè)融合深度仍需加強(qiáng)

西山地區(qū)自然稟賦優(yōu)越，由北向南，聚集了崛圍山、蒙山、龍山、太山、天龍山等名山秀川，其文化底蘊(yùn)深厚，文物古跡眾多，擁有晉祠、太山龍泉寺、天龍山石窟、龍山石窟、蒙山開化寺遺址、竇大夫祠、童子寺遺址、凈因寺、崛圍山多福寺等9處國家級(jí)文物保護(hù)單位和眾多市、區(qū)級(jí)文物保護(hù)單位，文物遺存歷史跨度大、研究價(jià)值高，堪稱晉陽文化的縮影。如今，西山地區(qū)生態(tài)治理已初見成效，但生態(tài)資源與文物等其他資源在產(chǎn)業(yè)合作開發(fā)等方面銜接不深，“生態(tài)+”的產(chǎn)業(yè)模式尚未有效形成。個(gè)別城郊森林公園“生態(tài)+”模式初見端倪，但普遍規(guī)模小，競爭力不強(qiáng)。這一方面是由于宏觀層面對(duì)于生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的研究相對(duì)較少，導(dǎo)致了具體的實(shí)踐路徑尚未明確。另一方面是由于生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的財(cái)政、金融、稅收、土地等支持政策在一定程度上不完善，嚴(yán)重制約了西山生態(tài)建設(shè)和文旅融合的整體推進(jìn)。

三、“兩山”理論引領(lǐng)下生態(tài)治理的發(fā)展路徑

習(xí)近平總書記視察山西時(shí)強(qiáng)調(diào)，要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅(jiān)持山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)，堅(jiān)持治山、治水、治氣、治城一體推進(jìn)、持續(xù)用力，以再現(xiàn)“錦繡太原城”的盛景。西山地區(qū)作為生態(tài)治理中“治山”的一個(gè)重要方面，不僅要關(guān)注“治山”本身，發(fā)揮生態(tài)的服務(wù)功能，更要體現(xiàn)生態(tài)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，積極探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的途徑，從而蹚出一條資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新路子。

（一）樹立創(chuàng)新意識(shí)，爭做創(chuàng)新先鋒

“西山模式”是山西發(fā)揚(yáng)首創(chuàng)精神的最好例證。習(xí)近平總書記明確指出，綠水青山和金山銀山絕不是對(duì)立的，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在思路?？梢?，“人”是關(guān)鍵，“思路”是關(guān)鍵。西山地區(qū)生態(tài)治理已經(jīng)邁過了最難的坎，現(xiàn)在到了實(shí)現(xiàn)“兩山”轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵期，攻堅(jiān)克難的窗口期，無論是相關(guān)黨政機(jī)關(guān)還是參與治理的各個(gè)國有、民營企業(yè)，都應(yīng)該堅(jiān)決踐行“兩山”理論，不能遇到問題就打退堂鼓。要樹立創(chuàng)新意識(shí)，保持思想活力，積極思考，突破常規(guī)，多借鑒先進(jìn)地區(qū)典型經(jīng)驗(yàn)，積極探索開展工作的思路和方法，爭取走出富有地域特色的生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路。

（二）創(chuàng)新體制機(jī)制，做好政策支持

生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)以問題為導(dǎo)向，針對(duì)性破解體制機(jī)制障礙，發(fā)揮為政策保障護(hù)航的作用。為此，一要完善政策配套，落實(shí)供地指標(biāo)。西山地區(qū)“二八政策”中關(guān)于土地指標(biāo)的供給，是建設(shè)單位參與西山生態(tài)治理的根本動(dòng)力。政府相關(guān)部門應(yīng)本著對(duì)建設(shè)單位負(fù)責(zé)的態(tài)度，開展調(diào)查研究，分析政策落實(shí)不到位的主要原因，從而找到突破口，破除建設(shè)單位資金瓶頸，提高建設(shè)單位生態(tài)治理的積極性。二要落實(shí)好林業(yè)資源保護(hù)和利用林長制。2020年底，太原市委常委會(huì)審議通過的《關(guān)于全面推行林長制的實(shí)施意見》設(shè)立了市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)林長。我們應(yīng)依托創(chuàng)建國家森林城市的機(jī)遇，借鑒太原河湖長制具體實(shí)施方案，將西山地區(qū)林長制的工作職責(zé)與要求進(jìn)一步細(xì)化，制定林長制工作方案，并將其真正落地落實(shí)，從而為西山地區(qū)生態(tài)保護(hù)提供制度保障。三要做好綠水青山的金融支持。參與西山生態(tài)治理的17家企業(yè)中，14家為民營企業(yè)，經(jīng)過十多年的持續(xù)大量投入后，其資金保障捉襟見肘，后期投入后勁不足。我們應(yīng)充分發(fā)揮金融工具在西山生態(tài)修復(fù)中的作用，加快制定綠色金融服務(wù)體系，撬動(dòng)更多資金流入生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，尤其為生態(tài)治理作出貢獻(xiàn)的企業(yè)開發(fā)特色金融產(chǎn)品、開辟綠色通道。四要制定好生態(tài)補(bǔ)償制度。要按照“保護(hù)者獲益、受益者補(bǔ)償”的原則，探索建立全市內(nèi)區(qū)域之間的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使生產(chǎn)“綠水青山”和享用“綠水青山”的兩大群體的利益趨于公平合理，讓保護(hù)環(huán)境的人更有積極性和主動(dòng)性，增強(qiáng)西山地區(qū)提升環(huán)境質(zhì)量、維護(hù)生態(tài)安全的能力。五要理順管理體制。要制定管理辦法和實(shí)施細(xì)則，明確西山地區(qū)與晉源區(qū)、萬柏林區(qū)、尖草坪區(qū)三區(qū)政府之間在生態(tài)治理、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等方面的職責(zé)；探索行政管理和市場運(yùn)營分離改革，切實(shí)提高示范區(qū)管理運(yùn)營能力；建立科學(xué)用人機(jī)制和人才引進(jìn)機(jī)制，增強(qiáng)示范區(qū)發(fā)展動(dòng)力和活力。

（三）實(shí)施“生態(tài)+”，做深產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

一要強(qiáng)化綜合配套。繁榮、可持續(xù)發(fā)展的市場需要良好的生態(tài)環(huán)境作支撐。良好的生態(tài)環(huán)境能夠吸引人才、技術(shù)、資源等要素投入，進(jìn)而形成強(qiáng)大的市場競爭力。西山地區(qū)應(yīng)以路網(wǎng)為骨架，以配套為支撐，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，形成健全完善的綜合配套，并著力推動(dòng)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算在生態(tài)治理中的應(yīng)用。二要優(yōu)化營商環(huán)境。要按照城市定位和產(chǎn)業(yè)布局，大招商、招大商、精準(zhǔn)招商。要強(qiáng)化招商引資舉措，提升服務(wù)質(zhì)量，簡化工程項(xiàng)目審批程序，探索推行投資項(xiàng)目承諾制，在示范區(qū)實(shí)現(xiàn)“一站式”審批、“保姆式”服務(wù)、“全鏈條”監(jiān)管，為產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展做好后勤保障。三要延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高生態(tài)產(chǎn)品附加值。如玉泉山公園除季節(jié)性的櫻花節(jié)旅游產(chǎn)品外，可探索櫻花盆景、櫻花樹矮化技術(shù)攻關(guān)，或?qū)Ⅴr花制作成干花，打造“櫻花+”創(chuàng)新模式，以解決季節(jié)性發(fā)展困境難題。四要做優(yōu)生態(tài)資源的商品載體。要依托良好生態(tài)，發(fā)展“生態(tài)+”產(chǎn)業(yè)模式，以建設(shè)全域旅游目的地為目標(biāo)，把城郊森林公園、特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村作為載體，謀篇布局北部崛圍山康養(yǎng)度假、體育休閑，中部西山煤電產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、新能源應(yīng)用，南部晉祠天龍山文化旅游、民俗體驗(yàn)三大板塊，從而充分發(fā)揮西山地區(qū)比較生態(tài)優(yōu)勢，塑造特色文旅品牌，推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)深度融合。

（四）聚集“雙碳”目標(biāo)，構(gòu)建林業(yè)碳匯交易市場

面對(duì)全球因溫室氣體排放導(dǎo)致的氣候變暖、災(zāi)難頻發(fā)等問題，我國政府已確定了到2030年“碳達(dá)峰”、2060年“碳中和”的“雙碳”目標(biāo)。“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)一方面依賴于二氧化碳排放的減少，另一方面依賴于二氧化碳排放的吸收。而增加二氧化碳排放的吸收需要我們大規(guī)模植樹造林，形成碳匯森林。目前國內(nèi)碳交易市場交易的是“碳排放配額”，無論排放權(quán)歸誰，終究只是配額的抵銷，是實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”的務(wù)實(shí)舉措。而實(shí)現(xiàn)“碳中和”的重要抓手是林業(yè)碳匯交易，其旨在構(gòu)建以森林經(jīng)營者為供給者、碳排放企業(yè)為主要需求方的交易體系。2019年底山西啟動(dòng)了造林碳匯開發(fā)試點(diǎn)，擬通過碳匯交易，提升林地附加值，助力全省生態(tài)持續(xù)改善。而這恰恰為將西山地區(qū)生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢帶來機(jī)遇，讓其資源變資產(chǎn)成為可能。2021年2月19日，中央全面深化改革委員會(huì)通過了《關(guān)于建議健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，提出健全碳排放權(quán)交易機(jī)制，探索建立碳匯權(quán)益交易試點(diǎn)。借此契機(jī)，一是政府部門要應(yīng)先行先試，盡快完善西山地區(qū)造林碳匯市場的構(gòu)建，為“綠水青山”兌換成“金山銀山”搭建平臺(tái)。二是加快推動(dòng)西山地區(qū)林業(yè)資源確權(quán)工作。西山地區(qū)要緊跟山西造林碳匯試點(diǎn)開發(fā)工作步伐，加快推進(jìn)基礎(chǔ)性準(zhǔn)備工作，協(xié)調(diào)相關(guān)部門推動(dòng)本地區(qū)的林業(yè)資源確權(quán)，從而確立林業(yè)權(quán)屬關(guān)系，保障下一步造林碳匯交易順利開展。三是做好西山地區(qū)綠化的提檔升級(jí)工作，在兼顧碳匯林的前提下，提高碳匯林的經(jīng)濟(jì)性?？赏ㄟ^調(diào)研因地制宜，探索發(fā)展西山地區(qū)油料能源林，從而在形成碳匯林的基礎(chǔ)上增加生物質(zhì)油料供給。