政治引領“五治融合”的邏輯理路與實踐探索

賈建平

（中共平定縣委黨校，山西 平定 045200）

基層治理是社會治理的底盤，是國家治理實現“立治有體”的基礎領域，“施治有序”的強力支撐。當前，在百年變局和疫情延續的大背景下，我國社會正處于深刻變化與調整時期。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出，“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”〔1〕22，凸顯了基層治理中黨組織領導的核心地位；2022年2月，《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉村興重點工作的意見》發布，主要著眼于如何健全黨組織領導的鄉村治理體系建設，突出強調“推行網格化管理、數字化賦能、精細化服務”〔2〕的要求。黨中央從頂層設計上為基層社會治理現代化提供了總體方法論，其中蘊含的政治引領下的“政治+自治+法治+德治+智治”即“五治融合”治理體系創新，不僅是針對當前基層治理存在不同程度的組織之“散”、體系之“散”、人才之“散”、管理之“散”、服務之“散”的現實考量，更是為基層社會治理現代化提供了可行的實踐路徑。故此，認真探究“五治融合”的內在機理與實踐特色，特別是深入挖掘貫穿其中的政治引領作用的實踐路徑，是新時代走好中國特色社會主義社會治理之路的重要課題。

一、政治與“五治融合”的邏輯關系

“五治融合”基層治理方式是中國制度和治理體系頂層設計與基層實踐創新的交融統一，是中國特色制度優勢和國家治理體系優勢在基層治理領域中內生性演變的實踐結果。探究“五治融合”之理，在于它回答了基層治理要“堅持和鞏固什么、完善和發展什么”的基本問題，在于它指明了基層治理的正確方向和未來趨勢。

（一）“五治融合”的生成機理

“五治融合”的基層社會治理方式具有鮮明的邏輯生成機理，黨的十八屆三中全會首次提出“社會治理”這一政策概念，在國家層面上開啟了社會治理整體探索；黨的十九大首提“社會治理制度”概念，在國家制度層面上推動黨組織領導的自治、法治、德治相結合的治理體系趨向定型；黨的十九屆四中全會著重提出“制度建設和治理能力建設”，在國家治理現代化高度上開辟了中國特色社會治理新境界。具體來講，2013年，浙江省桐鄉市“以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣”彰顯地方治理特色，在全國率先開啟了“三治融合”的基層治理實踐。2017年9月，習近平總書記就社會治理及時深刻地指出，我們要走中國特色社會主義社會治理之路，突出強調自覺堅持黨的領導，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，并提出社會治理“四化”要求，即系統化、科學化、智能化、法治化〔3〕344-346，這為我國基層社會治理提供了根本遵循與科學方法。隨后黨的十九大報告用“三治結合”將基層治理經驗表述的“三治融合”上升為黨和國家的制度化表達，這一中國經驗的形成極大地推進了以浙江省嘉興市、桐鄉市為代表的“三治融合”基層治理建設，創造了基層社會治理的新奇跡〔4〕。黨的十九屆四中全會在全面深化改革總目標的戰略高度上要求“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，并提出共同體社會治理理念，開辟了中國特色的社會治理新境界，在基層領域推動“五治融合”社會治理實踐的現實圖景愈加生動鮮活。

在我國社會治理創新實踐中始終堅持黨委統一領導凸顯了政治引領作用，基層民主協商制度的不斷完善激發了公眾參與自治的動力，德治、法治共融共生的實踐探索，推動了基層社會治理的秩序與活力的統一，數字化政府、智慧化社區的不斷推進彰顯了智治的活力，“五治”各要素在互促互進的治理實踐中逐次展開逐步升級，實現了“五治融合”內涵與方式的不斷豐富與發展。故此，“五治融合”來自人民群眾偉大實踐的原發創新躍升至黨和國家的制度確認，再由逐步定型的國家制度創新來推動基層社會治理的持續創新。“五治融合”是人民創新實踐基礎上的理論創新和制度創新，這是中國制度和治理體系的強大生命力和巨大優越性在基層治理實踐中的充分顯現。

（二）政治引領“五治融合”的邏輯理路

黨的百年奮斗史證明，任何社會治理方式都不能偏離政治引領的正確方向。“五治融合”作為一種基層社會治理方式，屬于社會主義社會管理的范疇，是黨領導人民共同建設、共同治理社會主義社會，發展成果由廣大人民群眾共同享有的社會發展方式，其本質是黨性與人民性相統一于中國特色社會治理理論、道路、制度的集合體，這是“五治融合”的邏輯起點。政治作為“五治融合”的核心，其首位功能是鞏固基層社會治理的“本根”。習近平總書記指出，“我們治國理政的本根，就是中國共產黨領導和社會主義制度”〔5〕165。因此，政治、自治、法治、德治、智治都是圍繞這一“本根”展開的。其邏輯理路是：

第一，發揮中國特色社會主義的政治制度優勢是“五治融合”結構性功能的前提。在制度層面增強基層黨組織的組織覆蓋功能，通過政治整合與資源整合實現方向把控、互助合作、組織協同治理，推進“五治融合”治理的實踐布局優化、體制機制創新，拓展群眾自治組織的發展空間；通過民心黨建、黨組織+合作社、紅色物業等方式，將黨的主張和各項利民政策具化到社會發展與建設的各個領域和環節，堅持“以人民為中心”的治理方向，有效激發居民（村民）參與自治的積極性和創造性。

第二，構建基層黨建貫通城鄉法治德治體系共建、包容基層法治德治力量共融的黨建系統。推運城鄉法治政府帶動“法治社會”的建設，推動基層社會治理步入法治軌道。注重基層社會治理的價值體系建設力度，特別是探索社會主義核心價值觀與城鎮特色文化、鄉村本土文化相融的有效載體和實踐形式，讓社會主義、愛國主義、集體主義的德育柔性力量與法治規則力量共融共生，提高基層群眾自治的理性與自覺。

第三，要推進縣—鄉鎮—村（社區）數字一體化平臺建設。提高基層政府運用大數據實現科學決策和精準治理，為推進基層治理現代化提供有力支撐。“五治融合”的要旨就在于通過基層黨建的政治功能凝聚自治內力、夯實法治定力、激發德治動力、發揮智治活力，為基層社會治理現代化注入強勁“合力”。

二、政治引領“五治融合”的表征

習近平總書記指出，“堅持黨的全面領導是堅持和發展中國特色社會主義的必由之路”〔6〕，這一科學論斷指明了中國特色社會主義社會治理的本質特征是黨的領導。加強黨在社會治理的全面領導、鞏固黨在基層社會的執政根基是貫穿于社會發展、社會建設、社會治理全過程的一條紅線。因此，“五治融合”的政治引領是中國基層社會治理本質屬性的具體體現。

（一）“五治融合”的中國特色

從“中國特色”詮釋“中國治理”的內涵必然是一個政治進程與治理進程相統一的過程。中國特色社會主義的本質特征決定了黨在“中國治理”中的角色定位，即在政府、社會、市場、民眾等眾多不同利益共同發揮作用的領域，達成最廣泛的一致意見或取得最普遍的認同，實現特定治理場域內的國家意志、社會共識、民眾認知的高度統一。這既非單一的縱向控制和大包大攬，更非多中心主體的混合管理，而是將黨的新思想新理念新方略內化于國家治理體系，將國家治理的總體決策外化于治理主體的行為特征，是統一意志下多維度決策共同指向公共利益最大化目標的動態治理過程。形象地說，就是“在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮中軍帳的‘帥’，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明”〔7〕。因此，基層黨建引領社會治理首先是政治上的引領，這決定著“五治融合”基層社會治理的方向、成色與效能。

（二）“五治融合”的價值特色

基于黨建邏輯與治理邏輯相耦合的視角出發，“五治融合”中的政治引領本質上是價值引領。習近平總書記強調，讓人民生活幸福是“國之大者”〔8〕。黨建引領基層社會治理具有多維度的系統性目標，但歸根到底是“改善人民生活、增進人民福祉，完成時代賦予的光榮而艱巨的任務”〔9〕79。

第一，政治引領是以“民生”為核心的價值引領，以基層群眾的訴求和難題為導向，抓住民心這一最大的政治。通過基層黨建引領的組織協調和利益協調作用，整合黨建資源和社會資源有序流動，構建黨群、政務、村務、社區服務及健康養老等保障和改善基層群眾民生為優先方向的服務體系，作為基層黨組織建設的重要抓手，實現基層治理的扁平化，將黨建內容和治理內容相融于服務群眾的細節之中。

第二，政治引領是以“共同富裕”為目標的價值引領，以經濟社會高質量發展為導向，抓住發展這一硬道理。在農村地區，創新黨建引領鄉村振興的組織制度、體制機制、發展模式，“積極推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，加強村黨組織對各類組織和各項工作的統一領導”〔10〕518，將優化的治理環境轉換成發展環境，撬動城鄉市場資源融通，拓寬農民群眾走“共同富裕”的發展道路，夯實農村基層治理現代化的經濟基礎。

（三）“五治融合”的民主特色

基于黨建方式與治理方式相包容的視角出發，“五治融合”中的政治引領實質上是協商民主引領。基層協商民主是我國民主政治在基層的重要實踐形式。當前，黨建引領基層治理的創新實踐中，通過協商民主與基層治理相包容的主體邏輯和實踐邏輯的同構性與互動性，催育協商式基層社會治理是一條重要途徑。

一是不斷擴大和增強黨領導廣大基層群眾治理社會這一必然主體的包容性、協調性、融入性，有效凝聚不同組織、不同階層、不同民族和各方力量形成多元治理聯盟，探索創新協商治理的有效載體。二是健全黨組織領導的村級民主協商會的組織制度、實踐形式，匯集村民的智慧，凝聚群眾共識，完善修訂自治章程等村級頂層制度設計，真正推進農村“選舉、決策、管理、監督”全民主實踐進程。三是將基層黨組織網格下沉融入治理細胞的最小單位，通過“行政村黨組織—網格（業委會、社區小組、村民小組）黨支部（黨小組）—樓棟黨小組—黨員聯系戶”等形式，實現組織的全覆蓋與深吸納，形成民主協商下的黨建方式與治理方式的良性互動與效能疊加。

三、政治引領“五治融合”的實踐探索

基層社會治理是一項復雜的系統工程，既要著眼國家“十四五”規劃和2035年遠景目標，以實現國家治理效能新提升為歸宿，豐富和拓展基層治理現代化的內涵和外延，又要立足當下，加快“構建黨組織統一領導、各類組織積極協同、廣大群眾廣泛參與的基層治理體系”〔11〕。為此，要強化基層黨組織政治引領作用的發揮，圍繞基層治理組織結構、制度體系、人才體系的建設，夯實改進基層治理領域的弱項短板，在制度現代化和治理現代化相統一的實踐創新中，推進“五治融合”的基層治理體系，實現基層治理能力現代化。

（一）嵌入式政治引領：優化城鄉治理結構

從城鄉融合發展與社會結構變遷的現實視角出發，“五治融合”基層治理的目標指向是實現整體性治理和局部性治理的同步共振。這就需要立足“縣城”這個重要載體，將黨的建設貫穿于基層社會治理的各個領域，在城鄉融合發展中把握黨建主體與治理主體之間的直接關聯和交互影響，依托對基層治理組織結構的優化升級來適應農村人口向城鎮集中的大趨勢，以區域化黨建聯合體搭建和培育治理共同體〔12〕，以此應對村莊格局不斷演變分化所帶來的部分基層黨組織出現的“離散化”“空殼化”“懸浮化”問題。

由此，一方面，可以化解基層黨建領域內“軟弱渙散”的結構性風險；另一方面，以加強基層黨建為抓手，在組織嵌入中對基層各類組織進行根本性改造，引領其自覺貫徹落實黨的主張和決定，確保基層社會治理的正確政治方向。其路徑邏輯是搭建聯合體黨建平臺聚集多方力量，在城鄉黨組織聯建中放大并拓展社會治理主體的治理場域，形成不同社會治理主體之間的聯動工作機制。從縣域出發，堅持城鄉“大黨建”理念，探索“城鄉黨建聯盟”創新方式，強化縣、鄉鎮、村社、村民黨小組及小區黨小組聯席會議為“軸心”的黨建組織體系，重點打造以鄉鎮黨建聯合體為引領，以村社、村企、社企等形式的黨建共建聯合會或黨建綜合體為主體，以縣、鄉鎮、村社黨群服務中心為補充的城鄉一體黨建平臺，打破體制不一、隸屬不同、領域多樣、群體異化之間的各種壁壘，確保將人才資源和其他各種資源注入基層社會治理體系中，形成政治引領的“多元協同共治”格局。

（二）規范式政治引領：創新基層組織制度

習近平總書記指出，“治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠性作用的”〔13〕28。當前，基層治理聚焦于“體系和能力”建設的“五治融合”，治理體系圍繞如何落實好黨和國家系列重要制度而展開，故此，應在基層制度建設上突出黨組織的統一領導，圍繞規范權力運行，探索打造基層權責清單制度，實現基層組織的制度化、法治化、規范化是推進基層黨建和深化社會治理的重要途徑和內在要求。在農村，實現政治引領下的村級組織制度化創新，重點在于完善村級重要事項、重大問題經村黨組織研究討論機制，通過對村級黨組織建設類、村級決策類、村級法治德治建設類、村級監督類制度事項的認真梳理，進而構建起系統完備的治理主體明晰、職責明確的制度體系和治理體系。

以浙江省寧海縣首創村級小微權力清單制度為例，其三十六條村級權力清單體系中的“五議決策法”最顯著的特征是實現了“村黨組織提議”制度下的民主決策。一是突出了黨組織對村級事務的領導，主要體現在最初提議權、事中審議決議權、事后監督權，既理順了村組織之間的職責界限，又激發了黨員政治參與的積極性。二是群眾參與鄉村治理的主體地位得到提升，突出體現為決策層面上群眾具有知情權、監督權以及最終決議權，群眾的自身權益有了制度性保障。三是村務監督委員會制度使整個決策過程由事后監督變成全鏈條監督，“村監會”可以根據國家相關制度及群眾意見對決策過程中的每一個環節提出異議，有效制止權力的不規范運作。寧海經驗充分證明，始終堅持黨組織的統一領導，以政治制度建設統領社會治理，以優化的政治生態涵養治理生態，夯實廣大群眾廣泛參與社會治理的政治基礎是實現善治目標的根本所在。

（三）沉浸式政治引領：激活社會治理動能

馬克思深刻指出，“在一切生產工具中，最強大的一種生產力是革命階級本身”〔14〕194。100多年來，我們黨在不斷深化馬克思主義執政黨建設規律的實踐進程中，深刻認識到辦好中國的事，關鍵在黨，關鍵在人。走好中國特色社會主義社會治理之路，黨的干部是最積極最活躍的革命因素。各領域基層黨組織要在黨的領導最高原則的政治高度上旗幟鮮明宣傳黨的主張，不折不扣貫徹黨的決定，以堅強有力的領導，團結帶領群眾推動改革發展，這是社會治理的政治前提和組織保證。

一是運用黨的群眾工作優勢將基層黨建工作延伸至群眾日常的生產生活中，充分發揮黨員干部在各個領域的先鋒模范作用，通過黨的思想引領、政治引領、組織引領密切黨群干群關系。例如，湖南省湘西州十八洞村基層黨組織圍繞“思想、產業、文明、和諧、家園”等五個方面，引領群眾轉變思想推進產業創新，打造了“互助五興”的基層治理模式，榮獲了多項國家級殊榮。

二是打造一支政治本領高強的村社黨組織隊伍是基層治理有效的重要標志。在培養錘煉基層黨員干部的教育實踐中，要堅決踐行習近平總書記強調的“年輕干部要勝任領導工作，最根本的本領是理論素養”〔15〕這一理念，始終用新時代黨的理論武裝黨員干部，圍繞提升政治本領，面向黨和國家的需求、面向群眾實踐、面向經濟發展、面向科技前沿，不斷提高基層黨員干部系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的專業化水平。

三是發揮黨管人才、匯聚人才的優勢。各類人才匯集鄉村是打贏脫貧攻堅戰的重要支撐已被實踐所證明。因此，要繼續做好“第一書記”“大學生村官”“新鄉賢”“三支一扶”等人才培育和引入工程，將其專業優勢、信息優勢、資源優勢“嵌入”鄉村治理體系之中，成為“五治融合”的治理技術“新變量”，推動基層治理效能“質”的提升，開創基層社會既充滿活力又和諧有序的新局面。