城市網格化治理模式研究
——以Y省K市網格化治理實踐為例

徐宏遠

（昆明市社會科學院，昆明 650500）

當前，城市化推動了經濟社會的快速發展，但同時也帶來了諸多“城市病”，一些大中城市存在階層分化、財政赤字、文化異質、社會分層、環境污染等問題。因此，城市政府如何把握住快速城市化帶來的發展機遇，不斷保障和改善民生需求，持續提供優質公共產品（服務），讓公眾切實感受到城市生活的美好和城市環境的宜居，這是一個新的課題。筆者以Y省K市城市網格化治理實踐為案例，探索和研究如何加強城市網格化治理，以期推動城市高效率管理、高效能治理、高質量發展。

一、推進城市網格化治理的重要意義

城市網格化治理方式是在數字化城市治理的基礎上，作為一種解決現代城市日益突出的問題而提出和產生的一種管理模式。城市網格化治理系統本身是一個復雜的網絡系統，將城市的各基礎構成要素放入系統進行管理，是復雜性科學理論在解決城市治理問題時進行定性定量綜合管理的新模式。其管理模式是3S技術、大數據技術、云計算、網絡通訊技術等現代新技術與公共組織體制改革、城市治理實踐相結合的產物，是技術的具體應用。

（一）有助于城市治理實現精準治理

網格化治理是基層社會治理的創新。當前，隨著信息化技術的發展，網格化治理日益成為一種新型的城市治理模式。將城市治理事（部）件進行數字化編碼，通過“一網通管”模式進行監管，經過多年實踐和探索，我國基層網格化治理已經積累起比較成熟的經驗。尤其是信息化、大數據、物聯網的快速發展，通過網格化系統平臺，讓基層網格融入了社會治理的大格局。依托“網格化治理”平臺，促使執法力量重心下移和執法關口前移，充分發揮了“繡花精神”，不斷提高城市治理精細化、常態化、科學化水平，使城市治理變得更加高效。

（二）有助于政府職能從管理向服務轉變

網格化治理充分利用當前的網絡數字技術，是當前城鄉管理模式的一種創新方式。使政府的公共管理朝著提供優質、高效服務的職能轉變，代表了和諧城市發展的未來方向。城市網格化治理改變了過去被動應對問題的管理模式，主動發現和解決問題，推進了管理手段數字化，尤其在管理對象、過程和評價的數字化上，確保了管理的敏捷、精確和高效。將過去傳統、被動、定性和分散的管理，轉變為今天現代、主動、定量和系統的管理。城市網格化治理是充分運用數字化、信息化手段，以街道、社區、網格為區域范圍，以事件為管理內容，以處置單位為責任人，通過城市網格化治理信息平臺，實現管理從被動向主動轉變的一種城市治理新模式。

（三）有助于整合條塊資源實現協同治理

城市網格化治理將市、縣區、街道、社區、網格五級進行縱向貫通，同時將市場主體、政府部門、處置部門、責任單位、社會組織、社區居民等資源通過信息平臺予以整合，促使公共服務與治理資源進行優化配置，從而實現信息共享。精細化的“大聯動”網絡信息技術系統，實現了各層級治理工作之間的有效銜接，各種社會力量相互協作，聯通了各個網格單元及每一位居民。閉合運行流程與鏈條式的服務管理，在網絡平臺協同受理社區治理問題，深化與拓展了系統平臺功能。通過城市網格化治理系統實現了案件處理層層流轉，處置責任主體明確，責任分工逐級壓實，形成了條塊統合、高效運轉、橫向到邊、縱向到底的工作格局。

（四）有助于壓實工作責任

城市網格化治理平臺通過監督員和民眾等多渠道進行信息采集，進入系統流轉、審核確認、案件批轉、任務派遣、處置結案、結果反饋、監督評價等環節，實現了市、區兩級監督指揮處置雙閉環的管理模式。網格化治理應用科學封閉的管理機制，具有一整套規范統一的管理標準和流程，發現、立案、派遣、結案四個步驟形成一個閉環，通過數字化、網格化、智慧化平臺系統的建設和完善，建成了五級平臺縱橫交錯的立體化管理體系，實現了城市基礎數據資源信息共享共用和逐級壓實責任的管理新格局。按照轄區地理空間的網格劃分和“守土有責、守土盡責”的責任劃分，通過壓力型的傳導，提高了管理效率和水平。

二、K市城市網格化治理存在的主要問題

目前，K市市級網格系統由24個子系統組成，系統平臺分為市級、區級、街道、社區、網格單元五個層級。轄區內18個縣（市）區分中心和17家市級處置部門均接入市級平臺，全市主城區53個鄉鎮（街道）、499個社區、1272個單元網格逐級接入系統平臺，五個層級均設有處置部門。K市網格化治理中制定了網格劃分和考核標準，將全市單元網格劃分為16161個，入庫面積達636平方公里；將全市150類共計164萬件城市治理部件和119類城市治理事件進行了全面普查和更新；將主城區劃分為核心區、繁華區、一般區等三類區域進行分級分類管理。K市網格化治理中推進新技術的運用，完成了4期0.5米分辨率和0.8米分辨率衛星影像拍攝工作，構建了城市基礎信息數據庫。通過網格化平臺，壓實了五級網格長責任制，建立了市區兩級的專業監督體系。但是在具體工作實踐中，依然存在一些亟待解決的問題。

（一）推進網格化治理的社區保障不足

目前，K市網格化治理系統使用的地理信息數據更新滯后，單元網格劃分不科學，雖已整合了3483名“五進”網格人員，但多數人員屬于兼職，需要以主業為主，未能達到配置要求，無法滿足實際需要；基層網格化治理平臺不完善，未能延伸至社區；主城區大部分社區的網格化辦公場所、組織架構和人員經費緊缺，僅能用手機“處置通”完成案件的接收、處置和反饋；資金預算和公共服務之間“錢少事多”的失衡狀態持續存在，社區缺少網格化治理專項工作經費。社區工作力量有限，各社區平均工作人員12人，社區工作人員除承擔大量日常行政管理延伸的工作外，還要完成臨時性、突擊性、時效性較強的工作，身兼數職，現有的工作力量難以完成網格化治理各項工作；各社區工作人員、環衛保潔人員、城管執法人員大部分屬于合同制外聘人員，工資待遇偏低；人員入格后，缺乏工作積極性，人員流動性和培訓壓力較大。

（二）網格案件上報和處置質量不高

由于考核體系出現偏差，重數量輕質量，案件數量在21項考核指標中權重占比僅為26%，案件質量僅占比13%。案件數量的多少更能決定考核成績的高低，導致上下級監督考核之間存在利益博弈。由于案件報送數量與績效掛鉤，一些監督員片面追求案件數量，導致錯誤、重復和輕微案件大量報送，甚至存在人為制造虛假案件上報系統。筆者隨機抽查2018年9月1-12日的上報案件，網格化治理系統發現重復案件9944件，占案件總量的2.68%；錯誤案件6件，占比0.8%。案件質量不高，導致資源浪費，并降低了網格系統運行效率和管理工作的公信力。案件數量較多，處置部門對案件處置標準把握不準確，未完全按標準處置重點、難點問題，各區分中心未嚴格把好“結案關”，導致部分問題處置流于形式，未能實實在在地解決問題，互相推諉的問題仍然存在，處置機制不長效、不常態，問題反復出現。

（三）網格化機制考核體系不健全

市級主要負責系統平臺的維護管理、任務派遣、監督評價、考核評比，但考核導向存在偏差，與網格化治理的目標不符?？己藘热莶蝗?，如對新增的網格人員隊伍建設和衛星遙感、滇池水環境、大氣污染、違法建設等內容考核不足，考核的針對性不強。而在區級層面，各區尚未研究制定網格人員的績效考核指標，對網格人員績效考核缺乏重點和有效手段?？己私Y果運用不充分，考評工作通報形式大于內容，結果強于過程，運用考核推進工作落實的力度不足。街道層面的考核體系尚未建立，缺乏專門的人員、機構具體負責網格工作，街道和社區網格平臺尚未完全建成，街道小循環、社區微循環不能全面運行。五級變成了四級，且四級閉環系統不完善，導致問題只能反向流入市級平臺，通過市、區網格平臺受理后進入閉環流程，形成了“漏斗型”的閉環系統。這些問題導致大量隨手即可處置的事項需要耗費幾個小時甚至一天時間在系統中流轉，增加了中間環節，浪費了行政資源。持續不斷地將問題派遣到街道和社區處置，在有限的處置能力下，基層處置人員壓力較大，對網格案件產生抵觸情緒，各種矛盾向市、區兩級集中，在利益的沖突和博弈下，不利于全市網格化工作的高效開展。

（四）社會公眾參與網格化治理的氛圍不濃

在隨機抽取的數據中，以2021年8月為例，市民通過網站、12319電話、微博、微信平臺上報的案件僅有1207件，占總量的0.12%。這說明社會公眾主動投訴的問題在受理總量中的比重不高，參與的積極性不強。造成這種現象的原因主要有三點：一是信息收集機制不完善。城市網格化治理案件的信息收集過分依賴市區級網格監督員，從社會媒體、公眾方面收集的網格化治理問題較少，也缺乏紅包獎勵、積分兌換、賬號分級管理等激勵機制，降低了社會公眾參與網格化治理的積極性。二是公眾參與方式單一。社會公眾參與的方式主要是微信、12319、微博等，且僅僅停留在發現問題階段，尚未研究建立公眾參與網格化治理案件處置階段和考核評價階段的方式和手段，參與途徑有限。三是對外宣傳不到位。社會公眾對城市網格化治理工作的認知程度較低，不了解其功能、運行模式和意義等，公眾參與城市治理仍停留在“自選項”階段，沒有發展到“必選項”環節，未能發揮主動參與的價值。

三、優化城市網格化治理的對策建議

城市治理相對于城市問題的產生具有滯后性，城市治理需要借助技術的力量?，F代城市尤其需要借助復雜性理論進行指導，針對城市治理過程中存在的問題，進行深層分析，有針對性地逐項進行化解。

（一）夯實網格化治理基礎，健全保障支撐體系

按照國家標準、城市住建和管理行業標準，及時進行城市基礎數據采集和動態更新，開發城市基礎數據普查和更新的結構化數據接口。圍繞城市部件、人口數量及分布、“城市家具”擺放等主要內容，完善城市基礎信息大數據庫，并定期更新和核對信息，確?；A數據的準確、鮮活、實時。綜合城市建設、社區變化、人口分布、管理實際、區域面積等因素，對所有網格進行優化調整。以工作網格為基礎，整合其他網格線路資源，推廣合署辦公以節約財政資金，安排專人和必要的軟硬件設備運行經費，盡快推進街道、社區平臺投入運行。實踐證明，網格觸角延伸至社區，有助于提高結案率尤其是按期結案率。

同時，需要在地理網格、網格基礎數據、信息系統、建設標準和人員隊伍的基礎上，建立常態化城市網格化治理工作經費保障機制，將街道和社區開展網格化工作經費納入區級財政預算統籌安排。以K市2018年統計數據計算，在有限的公共財政預算收支范圍內，努力建立與685萬常住人口規模、最低工資標準、571.67萬戶籍人口、城鎮可支配收入、新一線城市物價水平、省會城市、城鎮化率、16161個萬米單元網格、1272個主城區管理網格、工作業務量和單元網格管理力量水平相協調的專項經費配套機制。根據第七次全國人口普查結果顯示，2021年K市常住人口為846萬，躋身特大城市之列，更加考驗城市承載能力、韌性水平和城市治理能力。預計2025年K市將突破1000萬常住人口規模。需適當提高網格人員工資水平，安排專項的績效考核資金，確保組織的誘因平衡，以績效獎勵方式留住優秀的網格工作人員。建立工資動態增長機制，綜合考慮同行業工資情況，定期調整網格人員工資標準。

（二）建立健全工作機制和處置流程，提升網格化治理標準

進一步細化網格化治理部（事）件立案和結案標準，完善網格化治理標準體系，重點理清各類問題的處置責任部門和關系，為準確派遣案件提供依據。研究編制“網格化治理標準大全”等工作手冊，用制度的剛性約束力規范網格化治理的標準、流程、時限。由各區分中心分層分類梳理網格的工作內容和標準，采取“規定+自選”的“原則性+靈活性”方式，制定出科學合理的網格事項清單，針對性地明確各級網格管理事項。健全常態化培訓、工作協調、抽查檢查、失信懲戒機制，對監督員上報、系統信息不對稱、網絡問題造成的錯案、假案、重復案件進行抽查。

市級網格中心統籌全市的考核評價工作，進行頂層制度設計，制定制度標準；區級作為公共財政支出的重要中樞部門，進行人財物的管理，發揮守土有責、守土盡責作用；街道是基層部門，具體發揮問題處置功能，上下聯接各級網格；社區作為街道職能的延伸，需發揮公民社會的力量，動員廣大社區居民參與城市治理；網格是末梢神經，也是最小的管理單元，需及時處理微小城市治理問題，五級網格共同行動起來，確保形成工作合力。同時，對網格人員工作職責進行細化和拓展，充分發揮網格人員處置輕微問題的作用，確保60%以上的問題能夠在網格內被發現和解決，30%以上的問題能夠在社區層面被解決，形成大部分問題在社區和網格中處置的局面。極少數難以處置的問題，再通過系統向上級部門反饋。同時，網格中心運用信息化手段，對網格人員的在線情況和履職情況進行實時采集，強化人員管理。實際工作中，可以在網格范圍內再細化，進行住宅小區、樓棟、十戶長、單元細分。

（三）開發系統功能模塊，完善網格化考核評價體系

強化數據統計、分析、研判、挖掘功能，統一標準并開發大數據分析模塊，通過綜合集成的大數據技術，對城市治理案件趨勢、概率、分布等數據進行重點分析，為城市精準管理提供決策參考。規范結構化數據無縫兼容接口，優化系統架構和業務流程，消解數據部門化、非結構化的“信息孤島”現象，實現城市治理數據的集成融合和數據共享，構建“城市運行管理大腦”。在共享網格化治理系統核心模塊的基礎上，拓展系統功能，強化鷹眼、無人機、衛星遙感、智能識別等先進技術在網格化治理工作中的運用。

數字城管監督考核評價指標體系初始條件的細微差別會帶來結果的巨大偏差，結果對初始條件具有敏感依賴性。因此，需緊密結合網格化治理發展特征，對現行的市、區網格化考核評價體系進行優化和完善，形成分級分類、全面量化的考核體系。例如，評價一個“好”的公共圖書館，并不是以藏書數量的多少為唯一標準，而應該是以“利用有限的資金盡可能多的收藏了多少有價值的圖書”為標準。在已經建立的市、區兩級考核基礎上，推進建立街道和社區層面的考核體系，逐級考核，壓實責任。應建立完善的部門考核、崗位考核和區域考核分類指標體系。部門考核應將本級相關專業部門全部納入考核范圍，崗位考核應對監督員、受理員和其他網格人員進行績效考核。對各類考核指標進行量化設置，從體制建設、機制運行、案件數量、案件質量、問題處置等多個維度全面考核，避免出現以“案件數量論英雄”的片面現象。創新考核結果運用方式，將考核結果應用到領導干部年度考核、薪資待遇和職務升遷中。對長期考核墊底的部門領導核定為年度考核為不合格且做免職處理，對長期優秀的領導干部推薦提拔晉升。將考核結果與領導班子的工資績效收入直接掛鉤，在總的財政工資及績效盤子內，不突破現有制度框架，通過獎優罰劣方式鼓勵創先爭優。同時，從年度財政項目資金預算撥付上進行調劑管理，鼓勵先進，懲罰墊底。

（四）營造濃厚氛圍，引導社會公眾積極參與

一要為社會公眾建立積分賬戶及管理系統，根據問題投訴、參與管理等情況進行積分，并予以兌換服務，通過“有獎參與”和“參與有獎”等互動形式，積極探索積分制管理，培養公眾參與城市治理的主人翁精神。二要在整合五類網格員的基礎上，推進社區治理，將社區志愿者、熱心居民等整合進網格，鼓勵他們在日常生活中發現上報各類問題，對輕微問題進行勸導處置，形成多元主體共治合力。三要通過電子政務，開展市民滿意度評價，實現公眾和政府的雙向信息交流，持續推進地方政府職能的轉變。四要充分應用現代新傳媒技術，尤其是自媒體，對公眾加強宣傳引導，提高公眾對城市政府管理工作的參與度和知曉率，增加公眾的認同感，使之在城市治理政策執行和制度實施方面達成更大范圍的共識，減少城市治理制度的執行阻力。同時，需要公共組織內部的權力分散和授權參與，尊重專業技術，將權威建立在廣泛的意見、知識和智慧基礎上，使組織成員有自我實現感和榮譽感，對公共組織產生較大的使命感和忠誠度；激發公務人員的擔當、創新和奉獻精神。

四、啟示

網格化治理是解決城市治理復雜性和不確定性的一種方法，是推進基層治理現代化的有效手段。但是，城市治理伴隨著經濟社會歷史共同演進，在特定的客觀社會條件下，不斷產生新的管理原則和管理思想，是一種替代和超越，但一成不變的管理機制顯然無法適應城市治理要求。網格化治理作為一種新興的管理方式，可以為復雜的城市治理提供技術支持和思維創新，是解決城市治理復雜性的一種有益嘗試和舉措。它推動了城市治理模式的變革與創新，整合了資源并提高了城市治理水平，使管理便民化、透明化、公開化、預警化和主動化，有助于推進市域社會治理現代化。

（一）城市網格化治理方式不是萬能的

一切決策都是某種折中，網格化治理方式作為最終選定的行動方案，是現實條件下諸多方法中相對有效的城市治理手段，但某種程度上說，城市網格化治理系統的簡單模型是管理從混沌走向有序的一個階段。但從長遠發展來看，網格化治理方式本身只是一個歷史的產物，自身也存在諸多問題，它無法很好地應對城市發展過程中越來越突出的矛盾和張力，尤其是管理中引起的新的復雜性問題?？梢哉f，城市網格化治理原則上是一種技術，是幫助城市治理者更好工作的工具，是尋求城市治理的進步而不是塑造完美，其本身并不能超過或者取代城市治理的社會進步和改革內容。

（二）人是城市治理的邏輯起點和靈魂歸宿

網格化治理技術只是一種工具，是人而不是技術在驅動著城市治理。我們應準確把握和區分網格化治理的事實與價值，管理的過程是事實，但更需要追求管理的價值和結果。不能為了管理而管理，管理只是手段。公眾真正需要的是優美宜居、舒適安然、和諧美好的城市生活。城市治理及城市治理的復雜性問題歸根到底是人的問題。治理要以人為中心，人是城市發展和管理的起點和目的、過程和結果、主體和客體等多要素的集中統一。城市發展必須依靠人，城市治理最終是服務人。城市及城市治理系統，都是圍繞人的發展而開展的。不管是城市系統，還是城市治理系統，如果沒有人的參與和發展，也就失去了存在的意義，也就不會帶來其他方面的發展。于是，城市治理需堅持人本理念進行科學管理，堅持以人民為中心的治理理念。在網格化的具體實踐中，在智慧城市的建設進程中，技術是“智”，人是“慧”，而且最終是“惠”及人。