網格員在社區網格化治理中的“小角色”與“大作用”

趙伯艷，曾淑秀

（天津商業大學，天津 300134）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次指明，要“以網格化治理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務治理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次的利益訴求”〔1〕。至此，網格化治理作為一種提高基層治理水平、提升精準服務能力的政策工具被廣泛應用于社區治理。黨的十九屆四中全會對“網格化治理”的要求更加具體，提出“健全社區治理和服務機制，推行網格化治理和服務”〔2〕。在黨的十九屆六中全會對社會建設方面作出要求以后，人民對美好生活的向往熱情不斷高漲，社會治理精細化、專業化、智能化逐漸成為新的要求〔3〕。在重大突發公共衛生事件爆發后，社區網格化將一個個街道、社區、小區、樓棟打造成嚴密堅固的堡壘，為保護人民生命安全作出了很大的貢獻。因此，“強化社區網格化治理”〔4〕，有利于及時有效妥善應對各級各類突發事件，保障群眾生命財產安全。

當前，社區網格化治理體系包括社區、小區和樓門三級網格，而基層網格員作為支撐社區網格化治理運作的行動者，要滿足居民碎片化、多元化、分散化和隨意性的訴求，其工作績效直接影響著網格化治理機制的運行效果和可持續發展，更深深影響著社區公共服務水平和社區居民對基層政府的認同感〔5〕。基于網格員在社區網格化治理中的重要意義，本研究嘗試總結和分析社區網格員的角色和功能定位，在此基礎上分析社區網格員的職責體系和履職困境，并提出相應的對策建議。

一、社區網格員的角色分析和功能定位

網格員的角色和功能定位內嵌于網格化治理模式的功能設定。網格員有如血液之于生命體，起到運輸、調解、保持、防御的功能，是承接社區網格化治理模式重大功能的積極行動者，是直接面對群眾的基層服務人員，通過事無巨細的實務工作推進社區治理功能的實現。

（一）社區網格員的角色分析

內含于社區網格化制度設計之內的專職網格員被細化為不同角色，具體來說，社區網格員的角色包括宣傳員、巡查員、信息員、調解員和服務員、監督員。其中，宣傳員對居民進行政策法規宣傳并匯報社區治理情況，巡查員搜集社區“部件”信息和“事件”信息，將社區居民訴求上傳給信息員，信息員整理信息并下達給調解員和服務員，最后由監督員完成回訪并將回訪結果再反饋給巡查員。

第一，宣傳員。社區網格員承擔著宣傳員的角色。宣傳員向網格內的居民廣泛宣傳國家的法律法規、解釋最新出臺的政策、普及社區治安防范知識，定期開展社會主義核心價值觀和道德倫理教育。宣傳員在走訪過程中及時把政策講清、講透，做好思想疏導工作，有利于維護網格內的和諧穩定。網格員對社區居民進行宣講工作，不但可以提高居民對政策、治安防范意識的理解與重視，還有利于拉近居民與網格員的距離，為其在日后工作中提高居民配合度奠定基礎。

第二，巡查員。巡查員主要負責巡查、發現、記錄、上報社區網格內公用設施、社區環境、社區管理事務等方面的問題，并將問題反饋給信息員。巡查員在社區進行巡查，能夠及時發現和反饋社區環境、設備和服務等方面的問題，這對完善社區基礎設施和提高社區公共服務非常必要。巡查員將社區內的社會矛盾和居民訴求第一時間上報，有助于推進問題的快速解決，破解社區居民“居委會、物業兩頭跑，互相推諉沒人理”的窘迫處境。

第三，信息員。信息員除了負責將社區居民的基本信息收集、入檔、更新以外，更重要的功能是收集、整理、分析由巡查員反饋的相關信息、數據，并通過App、工作群或小程序等途徑將任務分派給調解員和服務員。這就使得社區各方面的信息都分門別類、井然有序地被儲備和更新，真正實現居民需求“事事有回音”，為社區精細化治理和服務提供現實支撐。

第四，調解員和服務員。調解員和服務員是切實協助解決問題的人，他們負責受理信息員下發的具體任務，并在核實后上報、通知、協助解決社區群眾的各種反映和訴求。調解員要協助責任單位處置問題，服務員要根據指令提供相應的社區公共服務、代辦服務以及對特殊人群的服務，并向監督員反饋處置結果。二者協作有助于促進社區網格內的社會矛盾糾紛的化解。與此同時，他們與社區居民保持著密切的聯系，能真正做到了解民情、解決民憂，協助政府完成好社區管理，及時提供必要的社區服務，保障社區和諧。

第五，監督員。監督員考察居民訴求是否得到滿足、居民矛盾是否得以化解，促進社區事務得以解決。監督員不僅要通過線上線下途徑完成對居民的回訪，還要將居民反映但未解決的問題反饋給巡查員。同時，健全的監督機制，有助于保證居民訴求、各類資源和問題均在網格圈內被監督員發現、整合和解決，進而加快實現社區精細化治理目標的步伐。

（二）社區網格員的功能定位

社區網格員的多樣角色和功能具體體現在其日常職責體系之中，主要是發現問題、上報問題和協助解決問題。在社區網格化治理過程中，社區網格員作為網格化治理的基本組成單元，扮演著“上傳下達”的橋梁角色，他們既是社區網格治理者，又是社區居民服務者，既是上級政策的傳聲筒，又是基層居民訴求的傳遞者，負責社區網格范圍內方方面面的工作。但是，由于社區事務具有交叉性、繁雜性和臨時性的特點，網格員的具體職責履行又存在著交叉，可以概括為政策宣傳與促進社區和諧、收集社情民意與化解社區糾紛、采集人口信息與提供公共服務、承接臨時任務等。

第一，加強政策宣傳與促進社區和諧。網格員會定期對網格內的居民進行入戶走訪，形成入戶走訪日志，同步向居民宣傳黨的政策、普及生活常識、匯報社區管理情況。隨著居民對社區網格員熟悉度和信任感與日俱增，逐步消除了對網格員的抵觸心理，彰顯了社區治理的“人情味”，確保社區居民正確了解、掌握各項惠民政策。除此之外，網格員還致力于促進社區文化建設，圍繞提升社區正能量的主題目標，開展文體活動。例如，與群眾一起精心組織聯歡會、消夏晚會等形式多樣的文化演出活動，聯合相關單位不斷拓展和豐富活動內容，協調區直單位定期深入社區開展義診、招聘會、主題宣傳等專項活動，提升社區居民的幸福感。

第二，收集社情民意與化解社區糾紛。首先，網格員通過入戶走訪、問卷調查和網上信息收集等方式征求居民對社區建設的意見建議，跟居民面對面交流、心貼心溝通，對群眾反映的問題進行收集匯總，再由網格辦負責登記、匯總、歸納，按照政策咨詢、維修報修、矛盾糾紛等進行分類。其次，網格員會根據問題的復雜程度，對群眾提出的訴求采取電話回復、登門回復、集體會議等回復形式，做到大事不出“網”、小事不出“格”，確保居民的訴求“句句有回應，事事有著落”，切實提高居民幸福感。最后，人與人相處難免會產生矛盾，社區作為人們生活的常在場所，小到鄰里之間的瑣事，大到涉及民事、刑事等案件的各類糾紛，都難以避免。在社區網格化治理中，網格員充分發揮“人熟、地熟、情況熟”的優勢，包聯到戶，動之以情、曉之以理，反復做工作，就地解決鄰里之間的小矛盾。面對上升至法律層面的大糾紛，網格員會給予高度重視，及時部署，向有關部門上報并協助開展糾紛調解工作。

第三，采集人口信息與提供公共服務。首先，為了在社區網格內實現人口信息建檔全覆蓋，社區網格員根據不同人群、不同特點和不同層次建立完整的檔案管理體系，全面采集網格內人口信息。切實做好居民“一戶一檔”檔案整理更新，動態掌握網格情況，確保住戶情況清、人員動向明、信息掌握準，為社區治理建立運轉有序的信息庫，進而為及時、精準、有效提供社區公共服務奠定基礎。其次，社區網格員以及其他社區志愿團隊組建社區關愛幫扶隊，對社區的困難群眾、孤寡老人、老干部、老黨員進行全面摸底統計，實現微心愿“一對一”的精準幫扶和規范救助。例如，天津市武清區隆泰家園社區研究制定了獨居老人“五對一”照管模式，即每名獨居老人分別由網格長、網格員、黨員志愿者、群眾志愿者、子女親屬負責照看，每天跟進溝通獨居老人情況，出現突發意外情況第一時間進行妥善處置，切實將幫扶關愛落到實處。最后，網格員注重提供便民服務，助力居民生活瑣事的辦理，緊盯日常急事難事，做到便民服務百分百。緊扣讓居民“少跑一趟路、少走一扇門、少等一分鐘”的目標，將水電氣暖等生活繳費服務融入社區服務大廳，同時，統籌菜市場、喜宴中心等建設社區便民服務圈，為行動不便的老人和殘疾人提供“代辦、代郵、代繳”服務，為群眾辦理日常瑣事提供最大便利〔6〕。

第四，承接臨時任務。社區網格員最了解社區的大事小情和網格的基本情況，大到房屋建設、社區道路，小到社區井蓋都了然于心，是網格內名副其實的“活地圖、活戶籍、活檔案”〔7〕。尤其是在繁重任務壓頂的特殊時期和重大突發事件的應急管理工作中，網格員利用其豐富的工作經驗承接起大量的臨時任務，發揮著協助調解管控、落實上門服務、完成各類信息采集更新的作用。這也反映出網格員不僅可以在社區常態化治理中發揮中流砥柱的作用，更可以在非常態的重大突發公共事件中發揮其獨特作用。但是，由于專職網格員大多由政府下派和招聘，他們與社區居民之間缺乏基于日常交往的信任積累，因而“懸浮”于社區治理之上，無法完全融入社區生活。與此同時，社區網格員大多由社區工作者兼任，多重身份和繁瑣工作使其處于角色混亂、疲于應付、有責無權的窘境。因此，基于社區網格員的工作情境，探究其履職困境，是充分發揮社區網格員多元角色的前提。

二、社區網格員面臨的工作困境

網格化治理模式落地社區，也發揮了聯系群眾、了解群眾、服務群眾的天然優勢，是促進資源、信息下沉基層和服務基層的重要手段。社區網格化治理效能的優化關鍵在于激發社區網格員的主觀能動性。社區網格員這一“小角色”的生存情境、職責體系及履職困境直接影響了網格化治理模式作用的發揮，表現在以下幾方面。

（一）工作內容繁雜，權責適配性較差

社區網格員的職責覆蓋社區工作的方方面面，具體工作內容包括黨建工作輔導、公共安全巡查、社情民意搜集、問題隱患呈報、政策法規宣傳、人口普查選舉、網格清整和維修報修，以及排查化解居民矛盾糾紛、承接一部分上級派出機構下沉到社區的任務。其中，在協助應對突發公共事件的過程中，社區網格員增加了電話訪問特殊人群（殘疾人員、孤老人員和烈屬），甚至是每家每戶特殊情況的任務，負責外來人員隔離相關事宜、監控報告體溫、派送物資、安拆疫情門禁等新衍生工作內容〔8〕。總體來說，社區網格員承擔著社區治理和社區服務的兜底功能，其崗位職責范圍缺乏明確的邊界線，呈現出“寬”而“泛”的特點，主要發揮發現問題、匯報情況、接收任務、傳達指令以及協助解決社區事務的作用。

面對繁重的工作任務，社區網格員的權責適配性較差。社區網格化治理作為彌合政府與社區空間裂縫的兜底機制，容易陷入“權力無限小，責任無限大”的尷尬處境。目標任務往往由上級職能部門向下傳達給街道，街道分配給社區，最后由社區派發給各網格員。“誰兜底、誰負責”的屬地原則，造成街道及社區和網格員處于弱勢地位，社區網格員的權責適配性差，在做居民工作時缺乏可調動的自主資源；更有社區網格員表示其在日常工作中以宣傳勸導為主，收效甚微，疑難或特殊問題均需上報等待。可見，權責適配性差，加之績效考核與問責壓力，造成一些社區網格員遇到棘手的社區事項，即便其感知到問題嚴重也不敢輕易上報。

（二）任職方式多元，缺乏核心工作人員

隨著社區網格化治理的逐步推進，加之社區治理主體的多元化及各項制度的變遷，社區網格員的來源渠道不斷拓寬，其任職方式表現出靈活性、多樣化的特征。

首先，兼任型網格員分身乏術。兼任網格員是指在本職工作之外擔任社區網格員的角色，由社區黨委書記或居委會主任擔任的一級網格長和由社區工作者擔任的網格員是典型的兼任網格員。這種安排是為了緩解人力資源短缺的困境，也有利于維持網格員隊伍的穩定性。然而，由于職業習慣和“心理惰性”，一些兼任網格員依然將大部分精力投入在主導業務上，而無心研究“新業務”，致使有些網格工作浮于表面、流于形式，社區網格化管理變成應付檢查的表面工作，精細化管理和服務的實踐內涵被忽略。

其次，下沉型網格員人員冗余。臨時性下沉網格員是指在社區面臨完成重大特殊任務或者在社區應急時期承接臨時任務的網格員。這類網格員多是各級政府機關、事業單位的公職人員，擁有對政策把握精準、工作能力較強和專業知識豐富的優勢，可以為社區帶來一定的原單位資源支持，為分擔正式網格員的緊急工作任務、實現精細化管理和服務作出不可忽視的貢獻。雖然干部下沉實踐較為普及化，但干部下沉本身作為一種制度安排卻處于起步階段，關于干部下沉人力資源的管理和有序利用仍處于探索之中。社區對下沉干部“來者不拒”的態度，導致下沉干部人員處于臨時飽和的狀態，不利于社區治理工作的有序開展。同時，下沉工作和本職工作沖突也造成一定程度的資源浪費，由于街道和社區對下沉人員任務對接的疏忽，甚至造成人浮于事的問題。

最后，社區居民型網格員志愿者透支。社區居民型網格員是指在社區居民中產生的網格員，既包括熱心于社區治理的居民志愿者，又包括社區中德高望重的“意見領袖”。居民志愿者擔任網格員有利于促進社區居民參與社區治理，提高社區動員的效率，這類網格員由于更了解居民需求而獲得與社區居民“感同身受”的顯著優勢，且以熟悉的鄰里關系和主人翁精神為依托，為網格化治理落地社區起到推動作用。社區內意見領袖型居民網格員多產生于具有較高號召力和影響力的居民中，因其廣泛的群眾基礎和帶動作用，十分有利于社區動員工作的開展。社區居民型網格員大多由社區居民推選產生，通過吸納熱心而有責任感的社區居民作為網格員來促進基礎網格發揮作用，在完成社區情況摸排、信息調查、社區糾紛調解、政策法規宣傳和居民認同提升等方面發揮著重要作用。但是，隨著居民對社區網格員的日漸依賴以及上級網格管理部門將越來越寬泛的職責納入了對社區網格員的考核范圍，社區居民型網格員也承擔了很多“分外”之事。許多原本由物業服務公司和社區居民承擔的責任，如清潔小區積雪、清理樓道雜物、代繳煤水電氣，以及維護與修理相關設施等任務，有時也被轉移到了網格員身上。由于社區網格員的職責被不斷擴大，“小角色”承擔“重功能”超過一定限度后，工作重壓會不斷消解社區居民型網格員的志愿精神和奉獻熱情，不利于社區治理規范化、有序化發展。

（三）能力素質參差不齊，隊伍建設困難

一是社區網格員能力素質參差不齊。由于居民訴求的多樣化和復雜化，在實現精細化治理目標的驅動下，對網格員隊伍的素質、水平、結構和信念等要求標準也在不斷提高。但在網格化管理實際運行中，部分網格員不能充分認知自身角色和功能的重要性，缺乏服務意識和主動發現問題、解決問題的能動性。雖然近年來網格員人才隊伍的知識結構和年齡結構有了較大改善，網格員隊伍依然存在平均年齡較大、知識老化、掌握運用新技術水平滯后等問題，比如，在現代信息技術的使用方面，很多人達不到預期的專業水平，這直接影響了社區精準化高效化治理目標的實現。

二是網格員隊伍建設存在困難。少數專職的社區網格員崗位面向社會招聘，應聘者以大學畢業生為主。由于缺乏基層工作經驗，并受浮躁心理的影響，專聘網格員面對繁雜瑣碎的社區日常工作經常表現出力不從心、疲于應對等不良狀態，難以高效率、高質量地完成社區工作中的棘手任務。“低薪酬、高負荷”是目前社區網格員面臨的普遍問題，工作任務重、福利待遇差、進入編制難、晉升空間小等因素都嚴重影響了網格員積極性的發揮，不利于網格員崗位職責的實現，加之專聘網格員還經常被調為他用，造成了專職網格員崗位的流動性較大、崗位人才流失嚴重、人員招聘成本較高等一系列問題。因此，加強網格員隊伍建設，提升其工作能力素質已成為社區治理的當務之急。

三、社區網格員“小角色”發揮“大作用”的實現進路

“每個社會都需要創造出適合自身的治理模式，每個時代的治理模式都必須根據社會的演變不斷更新”〔9〕5。網格化治理理念在我國提出并得以實施已有數十年，其在實現城市精細化治理方面效能顯著。針對社區網格員的角色和履職困境，應促使社區網格員克服有限理性產生的各種障礙，激發其參與社區治理的活力，最終促進基層治理體系與治理能力現代化。

（一）明晰社區網格員的權責界限

首先，賦予社區網格員更多的自主裁量權，使其在面對社區突發事件以及時效性較強的任務時，能夠第一時間作出前期判斷和行動，避免貽誤最佳處理時機。其次，明確專職網格員的崗位職責，落實專崗專職，避免職能混亂、角色錯位等問題。例如，在實現社區網格“一格一員”“一格多員”的基礎上，明確定崗、定人、定責的“三定”原則〔10〕。換言之，一方面，只有明晰社區各部門的責任和權力邊界，才能在處理日常社區工作以及非常態情況下處理應急工作時，將所在部門掌握的信息輸送到相關的責任部門，從而加強多部門間的聯合協作。另一方面，只有明確個人和組織的職責和權限，形成規范的制度化處理流程，明確工作時限，理順責任關系，才能實現網格員之間、網格員隊伍和社區之間以及社區網格之間的無縫鏈接，以期有效避免職責不清、邊界模糊、管理混亂等問題，防止管理真空和漏洞的出現。

（二）合理吸納民間力量“入網”

在基層治理任務日益繁重，且社會治理重心下沉到社區的情況下，社區網格化治理不斷吸納“新的治理力量”已是大勢所趨。一是吸納多元主體有序參與社區網格化治理，優化服務。一方面，通過社區動員增強社區居民參與網格化治理的信心，在每個社區網格積極而科學合理地吸納社區居民、黨員和社會志愿者參與社區治理，這不但能分擔網格員的任務壓力，還便于發揮這類網格員了解社情民意、緊密聯系群眾的優勢以便更順利地開展工作。另一方面，科學合理地吸納參與治理力量要求有計劃、分批次、按事態需求接收下沉網格員，組織下沉網格員按計劃到崗并履行既定的崗位職責，避免人才資源浪費。二是將社會組織納入社區網格治理體系之中，構建社區社會組織與社區網格治理體系的合作平臺，引導社區社會組織參與社區公共事務，指導、培訓和協助社區網格員處理社區事務。

（三）加強對社區網格員的技術支持

一是建設以資源共享和信息共享為介質的互聯網大平臺，運用數字信息技術管理網格單元，對社區各網格居民實施實時動態、多維度管理，提供即時、高效、便捷的全方位服務，滿足社區居民多樣化、個性化的日常生活需求，增強其在社區生活的歸屬感和幸福感，進而不斷提高和優化社區整體性治理效能。二是對已開發并投入使用的App、小程序、公眾號等智能平臺定期維護升級，最大限度地避免設備空轉及頻繁更換，以免社區居民陷入不斷學習軟件操作的困境中。三是打破部門間數據信息孤島，在投入使用的軟件程序中認證網格員的長期有效身份信息，縮短網格員接收上級工作指令和回復居民需求的時間，匹配好網格員的工作時間和任務分配，避免網格員落入在既定時間內相關任務無法完成的尷尬境地。

（四）加快社區網格員的隊伍建設

一是規范并提高專職網格員的入職標準。在不斷壯大專職網格員隊伍的同時，應不斷優化網格員隊伍的知識結構和年齡結構，尤其注重引進高素質、有經驗的青年人才。在面向社會招聘時，健全完善專職社區網格員的準入條件、績效考核和工作要求。二是建立健全網格員的績效考評機制。明確社區工作任務和考核標準，推動對網格員考核評價制度的完善，對相關的考核指標進行合理的刪繁就簡，切實減輕基層負擔。三是加強對優秀網格員的精神激勵和表彰，提升網格員的責任感、自我價值實現感和榮譽感，促使其全身心地完成社區工作，切實解決網格員崗位“招得來、心不安、留不住”的問題。四是加強對網格員的專業化培訓和職業道德引領。凝聚網格員主動下沉社區、貼近居民、服務人民的價值共識，培養網格員隊伍的服務意識，鼓勵其合理運用自由裁量權，實現自身崗位價值的最大化。

（五）推進社區網格員專職化發展

從長遠來看，聘用專職化社區網格員，實現社區網格崗位專職專任是社區精細化治理的必然要求。只有提高網格員的專業化和穩定性，才能進一步細化社區網格，保證“人人都在格，處處有人管”。一是將社區網格員納入在編在崗人員隊伍進行管理，打造專業網格員隊伍開展社區服務，以期實現網格化與社區治理的高效融合〔11〕。二是對細化出的每一社區網格按照社區事務繁雜程度和訴求數量駐派相應數量的專職網格員，盡量實現“一格一員”或者“一格多員”〔12〕。三是提高社區網格員的薪酬待遇和福利水平，改善其工作條件，拓寬其晉升渠道，以此增強社區網格員的崗位穩定性。