多元共治中基層政法單位的角色定位
——基于福建省A市的實踐

陳春彥

（福建技術師范學院，福州 350300）

基層治理作為社會治理在微觀層面的具體表現形式和最深厚的支撐點，是國家治理能力最為關鍵的微觀基礎，是實現國家治理整體布局的基礎性環節〔1〕，其治理水平直接影響到人民群眾的獲得感和幸福感。廣泛動員社會力量匯入基層治理體系，形成共建共治共享的治理共同體，是構建城鄉社會治理新格局的必由路徑。黨的政法委員會和各級政法單位應責無旁貸地主動融入社會治理體系，成為多元治理主體中的重要一元。

社會治理不同于傳統的社會管理，它是一種動態調整過程。各主體的社會角色往往不是一成不變，而是根據治理階段、任務和目標適時調整，以便最大限度地發揮主體潛能和資源優勢。所謂社會角色，是指與人們的某種社會地位、身份相一致的一整套權利、義務的規范與行為模式，它是人們對具有特定身份的人的行為期望，構成社會群體或組織的基礎〔2〕161。福建省A市的政法單位在“政治”“法治”“德治”“自治”和“智治”中不斷調整自身角色定位，既多維挖掘自身資源，也廣泛融合社會資源，推動多元主體參與社會治理實踐?；鶎诱▎挝恢鲃舆m應社會治理的需求，在不同社會角色之間轉換，為構建多元主體共建共治共享的社會治理共同體提供了一個新視角。

一、基層政法單位應成為多元共治的重要主體

本研究所涉及“基層政法單位”指縣級行政區劃內的黨委政法委、法院、檢察院、司法局和公安局及其派出法庭、司法所、派出所、邊防所等?，F有研究中，關于法院、檢察院、公安局和司法局參與社會治理的研究較為充分，均強調政法單位參與社會治理的重要性，但關于政法委在社會治理中的角色定位研究相對較少。該現象可能與我國在不同發展階段社會治理的體制差異性和各級政法機關的功能定位有關，但現有研究均不否認它們作為社會多元共治的主體地位。

（一）政法單位是基層矛盾糾紛化解主體

在我國地方政府社會管理創新歷史上，曾經出現過四種體制模式，即“政法委體制”“民政局體制”“社工委體制”和“群工委體制”〔3〕。不同體制意味著地方黨委將社會治理授權不同的職能部門，政法委、社工委、群工委等屬于黨委工作機構，民政局屬于政府管理部門，無論由誰主導，均體現黨委領導和政府負責的原則，均離不開矛盾糾紛的處理。因此，公安、檢察院、法院和司法局在基層社會治理中的首要角色即矛盾糾紛的化解者。

從黨的十八屆四中全會提出“健全社會矛盾糾紛化解機制，完善多元化糾紛解決機制”的要求，到黨的十九大明確要求，基于“當前社會矛盾和問題交織疊加”，打造共建共治共享的社會治理格局，再到黨的十九屆五中全會提出國家治理現代化，國家“十四五規劃”提出建立共建共治共享社會治理共同體的戰略目標，化解矛盾糾紛均是基層社會治理的重點，各地的治理實踐也大多圍繞矛盾糾紛展開。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，扎實抓好“楓橋式公安派出所”創建活動，已經成為當前公安機關，特別是基層派出所參與社會治理的首選路徑。檢察權具有國家政治權力和社會治理責任的雙重屬性，檢察機關在承擔“法律監督”憲法職能的同時，還需參與相應的社會治理。檢察機關參與社會治理，既詮釋了檢察權作為國家政治權力有機組成部分的基本內涵，同時也是站在歷史新高度上、執政黨對檢察機關提出的政治要求與戰略部署〔4〕。有學者明確提出，當前應樹立“依法履職就是參與社會治理，參與社會治理就是依法履職”的檢察治理理念，明確檢察機關依法履職的實質即為社會治理，其參與社會治理的途徑就在于依法履職〔5〕?？h域是矛盾風險的聚集地，也是排查、調處和化解社會矛盾糾紛最為直接有效的治理場域，設立在縣一級的人民法院被視作社會矛盾糾紛的“顯示器”，可以能動地將其審判及其延伸職能優勢釋放為社會治理效能〔6〕。司法局既是全面依法治國的宣傳者，也是人民調解和社區矯正的執行者。

概括而言，從職能定位看，基層政法單位應該成為社會矛盾糾紛的依法化解主體。只不過，他們所從事的化解與社會組織和基層自治組織的調解不同，是基于法治思維作出判斷。因此，他們無疑是社會治理中的法治主體，需要進一步研究的是，基于功能定位的社會治理角色如何適應社會治理的需求，與德治和自治有機融合，這涉及政法單位在社會治理中的角色轉換問題。

（二）政法委作為社會治理主體的兩種視角

“政法委體制”是當前社會治理的主要模式，它是由2019年頒布的《中國共產黨政法工作條例》（以下簡稱《條例》）所確定。該《條例》規定，黨委政法委員會是黨委領導和管理政法工作的職能部門，負責統籌協調社會治安綜合治理、維護社會穩定、反邪教、反暴恐等有關國家法律法規和政策的實施工作。

目前，學界關于政法委在社會治理中的角色定位研究成果較少。從基層實踐看，存在兩種定位視角，即“他者”眼中的“領導者”和制度安排中的“協調者”。一方面，地方黨委通常將社會治理現代化領導小組辦公室設在政法委，各政法單位向政法委匯報社會治理事項，政法委亦按月度和季度分層推進。因此，在基層政法單位“他者”視角中，政法委具有社會治理“領導者”的角色特征。另一方面，按照黨的十九屆四中全會的決議要求，要完善“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。國家“十四五”規劃明確指出，市域社會治理現代化的路徑是“黨建引領、重心下移、科技賦能”。無論是“黨委領導”還是“黨建引領”，均未提及政法委領導。基層政法委的確不擁有社會治理的決策權，主要負責協調參與社會治理的各主體落實領導小組的決定和要求。因此，區別于“他者”視角，地方黨委政法委自我定位為“協調者”。需要探討的是，如何在“他者”視角和制度安排視角中尋找一種平衡。

二、基層政法單位參與社會治理的多角色探索

本文選擇福建省A市政法單位作為研究對象，是基于該市社會結構的典型性、社會治理效果的輻射性和社會治理的創新性。課題組對A市28家政法單位（含派出機構）實地調研表明，它們大多基于工作性質，強調其在社會治理中的角色定位。如公安兜底社會治安、法院守住法律底線、檢察院服務大局、司法局全民普法等，均突出各自業務特點。但研究其具體實踐又發現，每個單位在參與社會治理過程中均或隱或顯地存在多角色交替特征。對基層干警的問卷調查則表明，政法單位的多角色定位不僅客觀存在，也是動員更多社會治理主體參與的內在要求。

（一）研究對象的代表性

1.社會結構的代表性。A市位于福建省東部沿海，外向型經濟特征明顯，曾多次躋身“全國百強縣”，可支配的社會資源相對于省會其他縣區更為豐富，屬于福州建設現代化國際大都市的重要組成。從人口結構上看，該市現有戶籍人口近140萬人，城鄉戶數分別為11萬戶和30萬戶，城鄉人口分別為34萬和106萬，流動人口24余萬①，屬傳統的城鄉二元結構型縣級市，具有較強的城鄉社會治理屬性。從社會構成看，A市屬于名副其實的僑鄉，擁有100余萬華僑，其社會治理的問題、成果和影響因此具有較強的國際輻射性。

2.政法單位的典型性。2020年福州市被定為全國市域社會治理現代化試點的省會城市，A市也相應啟動試點，成立以市委書記為組長、市長為第一副組長、市委常委、政法委書記為常務副組長的領導小組，組員單位69家，工作安排涉及全市100余單位，領導小組辦公室設在政法委，由政法委書記兼任辦公室主任。目前，社會治理現代化試點成為政法委的重點工作，由一位政法委副書記負責統籌平安建設和社會治理。與福州市其他區縣相比，A市政法單位的建制規模大、業務類別全、服務人口多，在法治文化建設、掃黑除惡、社區矯正等方面形成了一些享譽全省乃至全國的經驗。以該市為對象，研究多元共治中政法單位的角色定位具有一定的典型性。

（二）多角色交替的特征

調研中，政法單位通常稱自己為社會治理的參與者。但“參與者”的角色顯然不符合社會期望。在A市市域社會治理現代化試點工作領導小組名單中，公安、法院、檢察院等政法單位負責人擔任副組長，表明地方黨委并未視之為一般的參與者。和政法委一樣，基層政法單位參與社會治理，既呈現出基于本職工作性質的職業角色，也有基于公眾期盼和社會治理需要的社會角色，兩者時而一致，時而差異。多重角色的交替為基層政法單位發揮自身專業優勢、融合和吸引外部資源參與社會治理創造了條件。

1.統籌“五治”，尋求多角色平衡?！吨袊伯a黨政法工作條例》明確，政法委要“堅持走中國特色社會主義社會治理之路，推動形成共建共治共享的社會治理格局”，“加強對政法工作的督查，統籌協調社會治安綜合治理、維護社會穩定、反邪教、反暴恐等有關國家法律法規和政策的實施工作”。此處“推動形成”“統籌協調”意味著政法委不能被動式參與社會治理，而要積極主動承擔他者視角下的領導者角色和作為黨委職能部門的協調者角色。

A市委政法委把政治、法治、德治、自治、智治“五治”作為統籌社會治理各相關主體的有效方式，發揮政治引領作用、法治保障作用、德治教化作用、自治基礎作用和智治支撐作用，加快市域社會治理現代化。此舉，既保障協作主體的完整性，也便于參與者對號入座，找準各自在社會治理中的位置。比如政法委本身除了組建平安志愿者隊伍，動員社會成員參與社會治理外，還牽頭市域內主要科研機構和高校，成立市域社會治理現代化研究院，構建社會治理的“智力共同體”。在具體實踐中表現出領導者和協調者的雙重角色。

2.加強自律，做法治的示范者。較長一段時間以來，基層社會治安綜合治理工作中存在著“搞定就是穩定，擺平就是水平，沒事就是本事”的實用主義思維。破解實用主義思維最重要的路徑便是“法治化”?，F有研究均強調，政法單位應該成為社會治理的法治主體。它反映了社會對于政法單位的功能性要求?！吨袊伯a黨政法工作條例》明確黨的政法工作具有三種職能，即專政、管理和服務。政法系統參與社會治理工作要綜合體現三種職能，并通過專政傳遞“有法可依、有法必依、違法必究”的尊法守法思想，以管理和服務彰顯人民司法為人民的民本思想，實現政法工作的黨性原則與人民性原則的高度一致性。在此過程中，政法系統首先要堅持“打鐵還需自身硬”的自律，以身作職，做法治化的實踐者和示范者。

調研發現，A市政法單位在構建新型社會治理格局中的首要角色正是法治化的引導者。這種引導不僅表現為各單位開展的法治宣傳，而且更體現為政法單位在本職工作中牢固樹立法治意識，努力讓人民群眾在每一件案件的偵查、起訴和審理的全過程中，感受到法律的正義和公平。只有當老百姓感受到政法單位已經將法治理論內化為自身言行，對法律產生敬畏和信任，才能發揮政法系統引導者的作用。比如，法院對企業只構成一般違法，尚不構成犯罪的，或者罪與非罪的界線難以劃清的，嚴格按照“疑罪從無”原則，依法宣告無罪，確保企業家能夠安心經營、放心投資、專心創業。檢察院深耕認罪認罰從寬制度，既打擊違法犯罪，又努力消除被害人的信防風險，維護社會安定和諧。

加強司法公開和釋法說法是政法單位普及法律知識，引導群眾尊法守法的重要路徑。福清市法院依托32個高清科技法庭，常年開展庭審直播，不定期邀請人大代表、政協委員見證執行案件，組織群眾旁聽庭審，及時公布生效裁判文書，既接受公眾監督，也以身示法。同時，法院還強化“立、審、裁、執”全過程和各環節的釋法說理答疑，成立普法團隊，健全聯系社會和企業的常態化機制。

3.整合資源，做共治的協調者。政法單位服務全社會的職業特點決定其有更多的獲取社會治理需求和資源信息的機會，他們能夠在依法辦案的同時，將觸角延伸到社會治理，通過“訴源治理”，實現標本兼治，加強社會治理主體之間的對話與互動，協調相關社會資源。比如，在掃黑除惡專項斗爭中，A市檢察院曾發出50條檢察建議，促進相關部門和領域實現行業清源，清除惡除勢力滋生和生存的土壤。檢察院在辦理一起90后傷害案后發現，受害人無力支付4萬多元手術費，于是多方調查協調，為其申請見義勇為基金，并請醫院減免其部分醫藥費，實現案結事了，維護社會穩定②。

多元主體融合資源涉及政法單位之間和政法單位與其他社會主體之間的資源與服務的協調。2017年A市委政法委聯合法院、司法局等成立“一站式糾紛多元化解中心”，到2021年上半年已調解成功2133件糾紛。但僅僅依靠政法單位自身的資源是不夠的。一些基層派出所處理矛盾糾紛時，經常會邀請當地鄉賢、村民代表、熱心群眾等參與。因為社區和鄉村矛盾糾紛有時很難用法律條文簡單對照執行，強行通過司法手段分出對錯輸贏，有時反而激化矛盾。目前，A市每個村都成立了鄉賢調解室，與警務室、司法調解室等合署或比鄰辦公。在此，基層派出所和司法所成為各類調解資源的協調主體。

4.下沉服務，做自治的保障者?；鶎幼灾问俏覈鐣卫淼闹卮筇卣鳎灾坞x不開法治、德治、智治和政治。政法單位主動下沉資源和服務，保障基層自治的推進。一方面，充分發揮政法單位的技防優勢，提升基層自治能力。比如，將鄉村和社區自建的監控設備與公安局的“天眼”系統連接，提升基層風險即時響應水平，基層派出所加強對基層“巡更保平安”自治隊伍的培訓與指導，提升基層發現和處理突發事件的能力等。另一方面，發揮政法單位法治優勢，為基層自治“加持”，提升自治的效率。基層自治中最重要的任務是調解基層矛盾。鄉賢是A市基層社會治理中重要的調解力量，一半以上鄉賢為僑胞僑屬，全市498個村均成立了鄉賢促進會③，他們的參與不僅影響本鄉本土的建設，而且會輻射到國外，影響海外華人華僑對祖國內地社會治理實踐的認知?；鶎臃ㄍブ鲃娱_展調解確認活動，賦予調解書的法律效力，減少重復調解。基層派出所民警也積極參與調解，擔任調解見證人，共同推動糾紛解決方式從“司法一元”向“社會多元”轉變，形成法治、德治和自治的互動與互補。

從實踐看，A市社會治理實踐由福清市委政法委牽頭，域內政法單位已成為社會治理的主力，他們除了堅守本職，做依法治國的實踐者和示范者，也是資源下沉的動員者、多元治理的協調者、基層自治的保障者和以德治理的促進者。政法單位根據不同環境和需要，調整自己的角色，最大限度地發揮自身的資源優勢，也在不斷形塑各自的形象。

（三）政法干警的角色認同

深度訪談有助于我們了解政法單位在社會治理中的組織定位，問卷調查則能夠幫助我們掌握政法組織內個體對社會治理的認知水平，特別是他們對組織角色的判斷。為此，課題組于2021年5月通過A市政法系統內部微信工作群開展在線問卷調查，獲得有效問卷704份，超過樣本庫總體的一半。接受調查的人員政法工作年限均較長，近9成以上受訪者在政法系統工作超過3年，其中近54%的受訪者工作10年以上，只有5%略多的受訪者在該系統工作年限不足1年，6%受訪者工作1～3年。絕大部分受訪者熟悉政法工作，熟悉政法組織參與社會治理的實際。通過SPSS數據分析工具測量，KMO值為0.722，介于0.7～0.8之間，研究數據效度較好；信度系數值為0.840，大于0.8，研究數據信度質量高。

1.“三種作用”認同度較高。在回答“政法機關在社會治理中應該發揮怎樣的作用”時，85.51%的受訪者選擇了“協調作用”，居各選項之首，緊隨其后的是“示范作用（83.52%）”和“領導作用（78.54%）”，這一調研結果代表了政法干警對社會治理中的自身定位的主流觀點。與基層政法單位實踐吻合，協調作用主要體現為社會資源的融合與矛盾的化解，示范作用主要指政法單位作為全面依法治國方略的關鍵主體，應該率先尊法守法，成為全社會法治化的示范引領者?！邦I導者”角色認同表明，長期以來，不僅在普通群眾心目中已經形成了政法單位是社會治理主體的刻板印象，在基層干警的潛意識中也已形成“領導者”的角色認同。社會治理中的領導并非權力的象征，而是一種功能體現。比如基層派出所在調解社會糾紛時，動員鄉賢、黨員中心戶、村民小組長等參與其中，此時民警成了公眾心目中的“領導”?？梢姡ɑ鶎痈删趦鹊幕鶎由鐣τ谡▎挝坏慕巧枨笫嵌嘣?。

2.“法治化”獲得高度肯定。在回答“您覺得本市社會治理在哪些方面成績突出”時，“法治化”獲得最多肯定（86.51%），高于第二位專業化（76.42%）和第三位智慧化（76.28%）約10個百分點。政法干警對“法治化”成績的認同可能與其自身工作性質相關，一定程度上代表他們的自我肯定。這種自我肯定，有利于政法系統主動實現法治思想宣傳、法治精神培育和法治實踐引導等角色功能，推動該市社會治理法治化進程。它也表明，法治是政法單位參與社會治理的首選路徑。

3.參與不足成為顯現短板。在回答“社會治理最需要著力加強哪些方面”時，超過84%的受訪者選擇“公眾參與”，在回答“當前做好社會治理主要面臨的困難是什么”時，近34%的受訪者選擇“居民參與度不高”。兩個問題的同一選項均遠超其他各項，表明“公眾參與”確實成為基層社會治理中的一個顯現短板。

為什么會出現公眾參與不足？基層干警作為社會參與的一分子，其自身的參與度如何？在回答“影響公眾參與社會治理的因素有哪些”時，“參與方式不具吸引力”（71.73%）高居榜首，其次為“參與機會太少”（51.42%）。它們與其他各項均保持較大距離，屬于突出因素或決定性因素。通常人們以為的“沒時間參與”與“參與效果不明顯”并列各項之末（各42.76%），“社會治理目標不明確”（44.03%）則略高一點。絕大部分受訪者并非沒有時間參與，而是認為活動沒有吸引力或機會太少。

與公眾參與不足和參與方式不具吸引力形成對比的是，一線干警參與的積極性很高。在回答是否參加社區活動時，70%以上的受訪者是無條件“參加”，而且44.46%的受訪者一年中參加過1～3次社區活動，22.87%的受訪者參加過3次以上，兩者之和超過69%，幾乎與無條件參加者的選項比例相當，只有25%的受訪者表示如果社區通知參加活動時，“有時間便參加”。調研結果進一步表明，影響干警參與的因素并非“時間”，而是參與方式和機會。從調研結果看，基層政法干警個體參與社會治理主要方式是擔當社區志愿者和通過黨員雙報到方式融入社區鄉村，但總體上方式比較單一。

三、基層政法單位參與多元共治的啟示和經驗

政法單位作為多元治理重要主體的地位已經得到理論和實踐的充分論證，但如何發揮主體性功能是一個需要不斷探索的課題。A市的實踐表明，政法單位參與社會治理既需要充分考慮到其法定職能，又不能完全局限于此，實現一定程度的多角色交替，可以更充分地實現多元主體價值。

（一）法治示范者的角色定位是其具備社會治理多角色交替的基礎

作為基層社會矛盾化解的主要力量和社會自治的保障者，A市政法單位只有在功能定位上取得成效，才能形成示范引領作用。從法治角度看，該市政法單位取得了較好的成效。截至2021年，市公安局的績效考核曾連續5年居福州市的區縣之首，人民群眾的滿意度常年保持在90%以上，且持續上升④；市法院總結的多項涉黑案件審判經驗被最高人民法院采納并向全國推廣，社會滿意度也從50%上升到80%⑤；市檢察院注重發揮檢察建議功能，推動社會綜合治理，先后幫助市金融辦、教育局等20余家單位建立了“長效常治”的制度機制，同時注重使用檢察聽證解決法律糾紛爭議，促進社會法治觀念的培育；市司法局曾在“六五”和“七五”普法期間連續6年獲得福州市法治宣傳單項第一，為鼓勵城鄉居民“依法調解糾紛”作出了多種探索。正是因為“法治化”獲得認可，A市政法單位才具備了社會治理多角色交替的基礎。

（二）內部資源的互動為其開展橫向社會治理的資源協調提供了經驗

無論是作為總協調者的政法委，還是各政法單位之間，都擁有龐大的社會治理資源。此類資源的利用水平影響著整個社會治理的效率和質量。A市政法單位通過建立公調、檢調、訴調、訪調等對接機制，加大政法單位之間的互動協作，拓展了人民調解廣度和深度，形成化解社會矛盾糾紛的政法合力，僅2021年上半年，A市成功調處訴調對接案件181件、公調對接案件36件，調解協議申請司法確認14件⑥，為多元主體參與社會矛盾調解提供了示范。政法單位之間的資源互動，為其開展橫向社會治理的資源協調提供了經驗。

（三）多角色的動態交替是充分發揮政法系統優勢的有效途徑

問卷調查表明，“法治化”是基層干警對當地社會治理成果的主要評價，“協調”“示范”和“領導”則是基層干警對政法單位及其自身在社會治理中的三種主要角色認同。顯然，單一的法治化引導者并不能完整概括政法單位參與社會治理的角色特征，也無法充分實現其作為社會治理多元主體的價值，多角色的交替是實現“他人”視角與功能視角下兩種角色平衡的有效路徑。實現示范者、協調者、保障者和準領導者等多元角色的動態交替，是充分發揮政法系統專業優勢、人才優勢和管理優勢，全面推動社會治理體系與治理能力現代化的有效途徑。

但是，本案例中政法單位參與社會治理的多角色交替的特征尚不夠顯著，政法委與各政法單位之間、政法單位彼此間關于社會治理的角色互動互補尚處于自發狀態，距離形成制度化的多角色互動互補的社會治理合力尚存距離。同樣，基于慣性思維，滿足于基本功能定位的其他社會主體也容易限入某一固定角色，難以意識到自身與社會治理的關系，從而影響其參與社會治理的效果。因此，多角色交替是多元主體參與社會治理的一種新思維，其意義與可行性已經顯現，其實現路徑有待繼續研究。

〔注 釋〕

①A市人民政府網站。

②2021年5月18日，課題組調研A市人民檢察院獲得資料。

③2021年9月22日，課題組調研A市委政法委獲得資料。

④2021年5月18日，課題組調研A市公安局獲得資料。

⑤2021年5月17日，課題組調研A市人民法院獲得資料。

⑥2021年5月24日，課題組調研A市司法局獲得資料。