國有企業整合轉型中債務風險調控與防范研究

摘 要：防范化解重大風險攻堅戰，是決勝全面小康要堅決打好“三大攻堅戰”的首戰。隨著地方平臺公司的爆發式增長，帶來的債務風險問題不斷加大，在國有企業整合轉型中可能面臨債務償付風險、償債主體信用風險、債務整合實現風險等，成為國家防控金融風險的重點領域。防范化解平臺公司轉型中債務風險要做到提高政治站位，消除政府債務風險;保全和提高信用等級，確保到期債務的合理展期續期;有效實現市場對接，確保整合轉型的負面因素消化;調動和聚力公司資源，確保整合轉型的全面責任承擔。

關鍵詞：國有企業;整合轉型;債務風險;調控措施;防范措施

本文索引：周敏.<變量 2>[J].中國商論，2022（06）：-147.

中圖分類號：F276.1 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2022）03（b）--03

黨的十九大報告和中央經濟工作會議明確指出，決勝全面小康要堅決打好“三大攻堅戰”，其中排在第一位的就是要打好防范化解重大風險攻堅戰。打好防范化解重大風險攻堅戰，重點是防控金融風險。近十年來，地方政府融資平臺公司的數量、融資規模出現爆發式增長，在為地方重點項目及城市基礎設施建設作出積極貢獻的同時，也帶來了地方政府債務規模不斷攀升、債務風險不斷加大的問題，成為國家防控金融風險的重點領域。

近年來，為了做好政府債務風險的防范與化解工作，中央相繼出臺了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知（財預〔2017〕87號）》等文件，意在防范地方政府違規違法舉債融資，并實現地方政府性債務的有序、合法、明晰化。為準確把握這一精神，獨立形成關于政府性債務的風險調控機制和防范對策等研究成果，對政府債務的調控機制和防范對策提出了很多更好的思路和建議。

1 市本級平臺公司債務的現狀

國務院2014年8月下發的國發〔2014〕43號文件和2015年1月1日施行的修訂后的《預算法》明確要求：“剝離平臺公司的政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”。但市級平臺公司在2015年以后繼續為城市基礎設施建設違規舉借了一定的債務，這些名義上的經營性債務實際上形成了政府的隱形債務。以H省Z市為例，2017年底，將市本級平臺公司全部債務納入統計后的全口徑債務中，政府性債務占22.91%，經營性債務占77.09%，比2016年增長了19.77%。其中，市本級平臺公司經營性債務增長了17.7%，政府性債務在新增債券13.59億元的基礎上比2016年減少了4.06%。

據了解，Z市市本級平臺公司經營性債務中有58.30%屬于政府性債務，且存在違規舉債的占41.37%。其中，政府購買服務違規形成債務的占21.96%，違規舉債形成債務的占13.43%，基金違規形成債務的占5.08%，明股實債的占0.70%，違規擔保債務占0.23%。

2 市本級平臺公司債務風險及原因初步分析

如上所述，對平臺公司債務風險的研判是實現平臺公司轉型發展的前提和基礎。由于市本級平臺公司債務問題與政府的高度關聯性，對市本級平臺公司進行整合轉型，由此產生的債務風險就是政府性債務風險的主要源頭。

2.1 債務全面如期償還支撐點不足，可能造成債務償付風險

一方面，市本級平臺公司債務體量較大。隨著銀行貸款和證券融資應還資金的相繼到期，本金及利息經過長期疊加，導致市本級平臺公司還款包袱越來越重。另一方面，償還來源普遍不足。市本級平臺公司盤子雖大，但實際有效資產值得剖析。據調研統計，市本級平臺公司償債來源主要包括政府土地出讓和平臺公司的經營性收入。第一，土地出讓收益進一步縮減。隨著經濟發展水平的提升，土地征收成本持續增長，土地倒掛現象屢見不鮮。另外，受政策影響，土地出讓審批相繼規范，市本級平臺公司出讓土地償還債務的規模受到限制。第二，市本級平臺公司自我造血能力不強。經過長期發展，市本級平臺公司的建設取得了一定的成績，但因其主觀能動性不強，導致自我造血能力不足。據調研統計，市本級平臺公司中具有經營性收入的平臺公司較少，經營性資產占總資產的比重過低。現階段，Z市市本級部分平臺公司的經營性收入在保證其正常運營后，難以支付所欠款項的利息和本金。第三，Z市經濟發展水平決定其每年的財政收入及年度預算資金，難以清償這些債務的利息，更不可能用其償還債務本金。

2.2 繼續融資制約因素明顯增多，可能造成償債主體信用風險

在過去的融資過程中，“借新還舊”是市本級平臺公司處理短期債務風險的重要途徑。如若新資本無法注入，市本級平臺公司資金鏈斷裂，出現無法償還債務的情況則會成為政府債務風險的導火索。當前，平臺公司面臨的情況是：第一，融資通道全面緊縮。間接融資方面，隨著國家融資政策的相繼出臺，特別是2018年財金23號文下發后，直接影響地方政府、融資平臺、金融機構的資金鏈。銀行等金融機構已停止對平臺公司的項目貸款、流動資金貸款。因H省提出“緩、停、調、撤”的方針，信托、融資租賃等表外融資主體明確提出項目受限或要求更高的利率水平。直接融資方面，發改委企業債券，受H省政府性債務清理工作的影響，省發改委已經停止向國家發改委轉報。交易所公司債券，平臺公司申報基本暫停受理。第二，再融資能力不足。近年來，Z市市本級平臺公司債務急劇上升，負債率接近60%的債務預警線。直接融資空間有限，間接融資因可供抵押的實際資產不足，很難得到銀行等金融機構的支持。第三，信用融資模式受阻。一方面，政府信用擔保融資難。近年來，隨著債后監管的日趨嚴格，市相關職能部門不同意為包裝融資出具相關批文，政府亦不再為平臺公司融資進行擔保。另一方面，企業信用融資難。市本級平臺公司中具有信用融資資格的市本級平臺公司較少。融資模式由政府信用融資轉向企業信用融資還需時日。

2.3 公司整合與債權人目標難以契合，可能造成債務整合實現風險

從法律角度講，市本級平臺公司的債務整合或以還清債務為前提，或經所有債權人同意為前提。現階段，市本級平臺公司短期內還清債務的可能性不大，而讓所有債權人同意平臺公司間的整合很難。一方面，債權人過于多元化。從債權主體來講，市本級平臺公司債權人包括銀行金融機構、企業、個人等，債務整合能否得到全部債權人同意是市本級平臺公司整合轉型的關鍵。另一方面，債務方式不易整合。根據我國《合同法》有關債務轉移和債權轉讓的規定，債務重組的基本方法包括債務轉移、債務抵消、債務豁免、債務混同、削債、以非現金資產清償債務、債務轉為資本、融資減債、修改其他債務條件等。據調研統計，Z市市本級平臺公司成立之初，政府注入資產大部分為名義資產，市本級平臺公司間的資產整合太難。在市本級平臺公司發展與融資過程中，承擔了政府大部分的公益性工程，此類債務方式也難以整合。

3 主要防范措施

3.1 提高政治站位，消除政府債務風險

一要樹立正確的政績觀。習近平總書記反復強調經濟發展進入新常態，要有新的發展理念，要摒棄靠鋪攤子抓投資唯GDP的老路子，堅持以質量和效益為中心，依靠創新驅動，實現高質量發展等。全市干部必須全面貫徹黨的十九大精神，深學篤用習近平新時代中國特色社會主義經濟思想。深入落實習近平總書記關于防范化解重大風險重要講話精神，特別是認真學習領會習近平總書記在城市工作會議、金融工作會議、農村工作會議和歷次經濟工作會議上的重要講話精神，按照黨中央、國務院決策部署，統一思想認識，切實提高政治素養，強化“四個意識”，原原本本學、對照問題學，切實轉變傳統政績觀念、發展觀念，樹牢“功成不必在我”的正確政績觀、發展觀。

二要增強政治主體責任。強化各責任單位防范債務風險的政治責任、主體責任，增強工作的責任感、使命感。堅持穩中求進的工作總基調，嚴肅財經法紀，牢固樹立“紅線”意識和“底線”思維，把防范化解政府性債務風險作為打好防范化解重大風險攻堅戰的重要內容，促進全市經濟社會持續健康發展。

三要提高經濟預判能力。在經濟轉型升級的時代大潮中，作為市級政府平臺公司，不僅在政治上要緊跟黨中央，還要在紛繁復雜的經濟發展大勢中，遵循經濟規律，準確判斷發展大勢，直面整合轉型升級的大邏輯、大格局、大趨勢。其中，既要對當前市場形勢和自身現狀有清醒的認識，充分估計當前的困難局面和潛在風險，如何破解發展中的難題，向最好的方向努力，又要重新謀劃新常態下公司發展的定位和應對措施。關鍵時刻主要領導干部要心有定力，透過經濟迷霧明晰發展主旋律，不能只看到眼前的增長，保持現有的競爭優勢，要考慮如何實現公司長期富有生命力，保持公司發展持續向好。

四要強化長期民生意識。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，保障和改善民生要抓住人民最關心、最直接、最現實的利益問題。在切實防范債務風險過程中，各級各部門務必堅持以人民為中心的發展思想，始終保持清醒頭腦，新推民生之舉，在民生工程資金管理上守住“底線”，不逾越“紅線”，把每一筆政府資金用好，實現資金使用效益最大化，充分符合人民意愿，使民生工程成為滿足人民對美好生活需求的暖心工程。

3.2 保全和提高信用等級，確保到期債務的合理展期續期

現有市本級平臺公司債務包括銀行貸款類、基金類、信托類、棚改類、保證金類、債務置換類、工程施工類等形式。Z市市本級平臺公司現有信用狀況為兩家AA+，其他均達不到再融資的信用要求。市本級平臺公司整合轉型后，債權人最大的擔心是，轉型后的國有企業由于失去政府背書，將其列于差異化管理。保全和提高信用等級，是確保國有企業到期債務合理展期續期的充分必要手段，包括以下方法可以實施。

一是力保整合轉型后的目錄外國有企業，利用整合轉型的機會提高信用評級，至少有三家以上達到AA+，確保將原來政府信用融資轉向企業信用融資，以確保政府和企業信用不受損害。

二是充分利用摸清底數的成果，將政府或企業可以合理利用的資金、資產、資本、資源投入整合轉型后目錄外國有企業，優化國有企業資產，夯實企業信用基礎。

三是盡快構建市場化融資擔保體系，該體系應當在整合轉型之前實現。原有市本級平臺公司整合轉型后，退出目錄外的國有企業，原有債務由于政府背書的喪失，很容易被金融機構放棄，拒絕給予金融支持。而現有政府的融資擔保公司，在確定合理的資本金制度后，可以實現為市本級國有企業提供融資擔保服務，確保退出平臺公司的國有企業債務信用不變。

3.3 有效實現市場對接，確保整合轉型的負面因素消化

一是確認資產有效性及發展潛力。家底要清，除了保留的3家平臺公司以外，其余的不管其形式如何，資產都需要清查確認。要對其特性、規模、市場潛力等進行科學評估，并請有關專家做相應的資產使用或市場發展診斷。

二是明確發展定位與方向。在上述基礎上，對市本級平臺公司整合后的各公司（市場化的國有企業）的發展定位與方向進行科學論證。主要根據現有資產的特性和發展潛力，以及Z市產業發展的現狀與規劃，尋找產業發展切入點，將有關部門、園區和一些龍頭企業召開聯席會議，進行相關產業（項目）發展對接。根據不同的產業鏈、價值鏈，科學合理配置資產結構，以支持、引導Z市的重點產業發展為主，也可參與、融入Z市的其他產業發展中。利用金融方面的優勢，建立企業融資平臺，引導、支持相關中小企業創新發展，尤其是引導社會資本發展Z市的重點產業（項目），特別是發展戰略性新興產業。

三是實施特定的鼓勵、支持政策。整合后的各公司（市場化的國有企業）需要轉型，面對市場會有不適應和諸多困難，需要政府給予多方鼓勵和強有力的政策支持。針對整合后的各公司（市場化的國有企業）支持、引導的Z市重點產業，參與、融入的Z市其他產業（支持、引導、參與、融入的方式方法，需要各公司與相應企業的市場博弈而定），尤其是在引導、融入社會資本發展的產業，除了享受這些產業原有的優惠政策外，政府對這些產業發展中的相關人才、科研、技術改造、生產工藝設備更新等方面還要給予進一步的政策支持和扶持。對通過產業發展減少相應債務的，應給予相應的獎勵措施。

3.4 調動和聚力公司資源，確保整合轉型的全面責任承擔

市本級平臺公司整合轉型的債務風險，集中體現在信用等級可能下降、資產效能下降等造成債權人不認同，不愿意或不敢讓政府信用融資轉化為企業信用融資，從而使市本級平臺公司整合轉型變得極為艱難。調動和聚力公司資源，是確保整合轉型后國有企業有能力全面承擔債務的基礎。

一是構建企業人才直通車體系。資金、資產、資本、資源要產生最大效能，最關鍵的是人才。放寬轉型后目錄外國有企業人才管理體系，形成職業經理人、特殊人才、專業人才的人才引進和成長體系，是將國有企業做活的有效手段。讓職業經理人來經營企業，國資管理部門僅履行出資人職責;讓特殊人才在企業經營活動中發揮獨特優勢，放寬對特殊人才的各項考察;吸引專業人才，給予其應當得到的待遇，在保證國有資產不流失的前提下，讓其勞有所得，甚至勞有分成，這都是目錄外國有企業成功的有效要素，在本次整合轉型時應當啟動并制定好相關政策。

二是構建科學合理的利益分配機制。調動資產、資源，將轉型后目錄外國有企業的資產，不僅不局限于本國有企業固有資源，還包括與其他社會資本合作，利用國有企業的優勢，與其他社會資本的靈活優勢，實現資源共享、利益共沾，這也是市本級平臺公司轉型到目錄外后的可選手段之一。政府的責任就是制定出相應的合作規則，既不拘泥于PPP，又限制于股權合作，可以引進項目制合作，也可以引進事務性合作。

Research on Debt Risk Regulation and Prevention in the Integration and Transformation of State-owned Enterprises

—— Taking Z City of H Province as an Example

Leading Science Teaching and Research Department of the Party School of Zhuzhou Municipal Committee of the CPC

Zhuzhou， Hunan? 412300

ZHOU Min

Abstract： The battle to prevent and resolve major risks is the first battle to build a moderately prosperous society in all respects. With the explosive growth of local platform companies， the problem of debt risk is increasing. In the integration and transformation of state-owned enterprises， they may face debt repayment risk， credit risk of repayment subject， risk of debt integration， etc.， which has become the key field of national financial risk prevention and control. To prevent and resolve the debt risk in the transformation of platform companies， it should improve the political position and eliminate the government debt risk; preserve and improve the credit rating and ensure the reasonable renewal of maturing debts; effectively realize market matching and ensure the reduction of negative factors of integration and transformation; mobilize and pool the company’s resources to ensure the overall responsibility of integration and transformation.

Keywords： state-owned enterprises; integration and transformation; debt risk; regulatory measures; preventive measures