突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)機(jī)制研究

陸施予（博士）程博（教授/博士）

（浙江理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 浙江杭州 310018 南京審計(jì)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院 江蘇南京 211815）

一、引言

突發(fā)公共事件具有突發(fā)性、公共性、緊迫性、嚴(yán)重性、影響廣泛等特點(diǎn)，可能對(duì)生命健康、財(cái)產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)境等造成嚴(yán)重威脅和社會(huì)危害，包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等四類（張成福，2003）。根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，突發(fā)公共事件按照社會(huì)危害程度、影響范圍等因素分為四級(jí)，不同級(jí)別的突發(fā)公共事件響應(yīng)部門也有所不同，如表1所示。

表1 突發(fā)公共事件的級(jí)別及響應(yīng)部門

由于突發(fā)公共事件對(duì)社會(huì)公眾的財(cái)產(chǎn)和生命造成了嚴(yán)重危害，國(guó)家往往會(huì)投入大量救災(zāi)和幫扶資金，社會(huì)各界也會(huì)紛紛伸出援手捐款捐物。如何利用好社會(huì)公共資源，監(jiān)督好公共財(cái)政資金的使用、維護(hù)好社會(huì)各界愛心款物的公平分配秩序，是一個(gè)非常重要的實(shí)踐問題和學(xué)術(shù)問題。審計(jì)素有天然的治理功能，使其成為突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)體系的重要組成部分，通過采取有效的審計(jì)行為對(duì)救災(zāi)相關(guān)資金和款物跟蹤審計(jì)，并及時(shí)出具透明度高的審計(jì)報(bào)告，不僅關(guān)系到救助資金使用的合規(guī)性和績(jī)效，而且對(duì)傳遞政府強(qiáng)大的緊急救助能力、彰顯政府治理能力、提高政府公信力和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有著重要的現(xiàn)實(shí)意義（鄭石橋，2020；孟志華，2020）。

對(duì)于突發(fā)公共事件審計(jì)的相關(guān)研究尚處于起步階段，相關(guān)文獻(xiàn)并不多?，F(xiàn)有研究主要圍繞突發(fā)公共事件審計(jì)目標(biāo)、內(nèi)容、主體、客體、時(shí)機(jī)、預(yù)案、需求、準(zhǔn)則以及公共事件審計(jì)應(yīng)對(duì)策略等方面進(jìn)行探討，尚無對(duì)突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)方面的系統(tǒng)研究，這與現(xiàn)實(shí)需求相脫節(jié)。實(shí)質(zhì)上，問責(zé)是突發(fā)公共事件審計(jì)存在的理由，突發(fā)公共事件審計(jì)是問責(zé)實(shí)現(xiàn)的路徑，二者相輔相成，密不可分。為了促進(jìn)突發(fā)公共事件審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，解決“審而無問”“審而不改”“審而不糾”“屢審屢犯”等問題，迫切需要建立健全突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)機(jī)制，這既是國(guó)家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要，也是突發(fā)公共事件審計(jì)理論和公共事件審計(jì)制度創(chuàng)新學(xué)術(shù)研究的傳承和延續(xù)。

二、建立突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)機(jī)制的必要性

（一）審計(jì)問責(zé)機(jī)制是突發(fā)公共事件審計(jì)適應(yīng)國(guó)家治理的需要。審計(jì)是突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)體系的重要組成部分，對(duì)重大突發(fā)公共事件承擔(dān)著天然的治理責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基石和重要保障，公共事件審計(jì)不僅要審查公共資金運(yùn)用的合規(guī)性和經(jīng)濟(jì)績(jī)效，而且還要對(duì)違法違紀(jì)問題進(jìn)行問責(zé)，提高政府公信力和維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，需建立和健全突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)體制機(jī)制，以期提升突發(fā)公共事件處置水平和正確引導(dǎo)社會(huì)力量參與重大突發(fā)事件的救援（吳勛和蘧怡然，2019；孟志華，2020）。審計(jì)問責(zé)機(jī)制是審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)同其他相關(guān)主體，通過采取有效的審計(jì)行為對(duì)救災(zāi)相關(guān)資金和款物跟蹤審計(jì)，對(duì)涉及財(cái)政性資金的治理主體進(jìn)行“權(quán)責(zé)對(duì)等”式的責(zé)任認(rèn)定、鑒證、整改措施和過錯(cuò)追究等，并及時(shí)出具信息透明度高和高質(zhì)量的審計(jì)報(bào)告（雷俊生，2012），這不僅是突發(fā)公共事件審計(jì)的功能范圍和審計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基本前提，更是適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化體系的迫切需要所決定的，對(duì)于穩(wěn)定公眾情緒和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用。

（二）審計(jì)問責(zé)機(jī)制是緩解突發(fā)公共事件代理沖突的客觀需求。審計(jì)因委托代理關(guān)系而產(chǎn)生，突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)機(jī)制是旨在緩解突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)體系中的代理沖突而出現(xiàn)的一種制度安排。在突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)體系中有多種委托代理關(guān)系，由于代理人存在信息優(yōu)勢(shì)，以至于在履行受托責(zé)任時(shí)，可能由于自利等機(jī)會(huì)主義行為而產(chǎn)生代理沖突，審計(jì)及其問責(zé)機(jī)制正是為了緩解這一代理沖突而產(chǎn)生的重要治理機(jī)制。在突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)體系中，包括資源類委托代理而產(chǎn)生的委托代理關(guān)系、在此基礎(chǔ)上衍生出的委托代理關(guān)系以及科層組織內(nèi)部的委托代理關(guān)系三類（鄭石橋和袁博，2020；鄭石橋，2020）。由于公共事件應(yīng)對(duì)體系中存在復(fù)雜的委托代理關(guān)系，代理人可能為了自身利益而偏離委托人的期望和社會(huì)公眾的預(yù)期，審計(jì)及其問責(zé)機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生，一方面審計(jì)問責(zé)對(duì)代理人的代理問題進(jìn)行監(jiān)督和制衡，另一方面審計(jì)問責(zé)機(jī)制對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題督促整改，進(jìn)而提升突發(fā)公共事件的處置效率和水平，為國(guó)家治理現(xiàn)代化賦能。

（三）審計(jì)問責(zé)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共事件審計(jì)目標(biāo)的有效途徑。鄭石橋（2020）認(rèn)為突發(fā)公共事件審計(jì)的最終目標(biāo)是通過審計(jì)來抑制代理人的代理問題和次優(yōu)問題，具體涉及財(cái)務(wù)信息、業(yè)務(wù)信息、相關(guān)行為和相關(guān)制度四個(gè)方面，其審計(jì)目標(biāo)與政府審計(jì)目標(biāo)相似，包括真實(shí)性、合規(guī)性、效益性和完備性四類，如表2所示。

表2 突發(fā)公共事件審計(jì)目標(biāo)及其問責(zé)關(guān)鍵點(diǎn)

審計(jì)問責(zé)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共事件審計(jì)目標(biāo)的有效途徑，通過審計(jì)問責(zé)找到出現(xiàn)偏差的原因及存在的問題，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人的不當(dāng)行為進(jìn)行糾偏和處罰，從而確保突發(fā)公共事件審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)財(cái)務(wù)信息而言，審計(jì)機(jī)構(gòu)主要關(guān)注相關(guān)資金和款物信息披露的真實(shí)性以及績(jī)效水平，并對(duì)其披露和效益偏差進(jìn)行問責(zé)；對(duì)業(yè)務(wù)信息而言，審計(jì)機(jī)構(gòu)主要關(guān)注相關(guān)業(yè)務(wù)的真實(shí)性以及披露情況，并對(duì)其真實(shí)性和偏離情況進(jìn)行問責(zé)；就相關(guān)行為而言，審計(jì)機(jī)構(gòu)主要關(guān)注突發(fā)公共事件中的相關(guān)行為是否符合法律法規(guī)以及相關(guān)規(guī)定，問責(zé)的關(guān)鍵點(diǎn)在于代理人相關(guān)行為的合規(guī)性；就相關(guān)制度而言，審計(jì)機(jī)構(gòu)主要關(guān)注突發(fā)公共事件中相關(guān)制度的完備性及執(zhí)行情況，問責(zé)的關(guān)鍵點(diǎn)在于制度的完備性和代理人的執(zhí)行情況。

（四）審計(jì)問責(zé)機(jī)制是促進(jìn)突發(fā)公共事件審計(jì)整改的制度保障。審計(jì)問責(zé)的實(shí)質(zhì)是對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)體系中所涉及的組織或個(gè)人受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的一種“權(quán)責(zé)對(duì)等”式的責(zé)任界定、公允評(píng)價(jià)與責(zé)任追究（谷志軍，2013），其問責(zé)的邊界取決于法律法規(guī)的規(guī)定和授權(quán)（雷俊生，2012）。在突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)體系中，審計(jì)問責(zé)機(jī)制是促進(jìn)突發(fā)公共事件審計(jì)整改的制度保障，建立和健全的審計(jì)問責(zé)機(jī)制，不僅是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的有效手段，而且是實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共事件審計(jì)目標(biāo)的重要抓手。完備的審計(jì)問責(zé)機(jī)制，一方面有助于將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子中，使權(quán)力監(jiān)督能夠依法而治，并對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制衡；另一方面，優(yōu)化突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)流程、規(guī)范審計(jì)問責(zé)程序以及審計(jì)問責(zé)響應(yīng)機(jī)制，解決“審而無問”“審而不改”“審而不糾”“屢審屢犯”等問題，使整改措施落到實(shí)處，保障突發(fā)公共事件審計(jì)成果落地，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

三、突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)機(jī)制的基本框架

（一）問責(zé)主體。突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)主體是落實(shí)問責(zé)的起點(diǎn)，是解決“由誰來問責(zé)”的問題。理論上來看，問責(zé)主體是委托代理關(guān)系中的委托人。就突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)體系而言，委托代理關(guān)系主要包括原始資源類、衍生資源類以及內(nèi)部資源類三類（王巍和鄭石橋，2020）。因而，突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)主體為三類委托代理關(guān)系中的委托人，如表3所示。第一類是原始資源類委托代理關(guān)系，問責(zé)主體為社會(huì)公眾、政府和捐贈(zèng)人；第二類是衍生資源類委托代理關(guān)系，問責(zé)主體為政府、責(zé)任單位/部門和基金會(huì)；第三類是內(nèi)部資源類委托代理關(guān)系，問責(zé)主體為上級(jí)單位。

表3 突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)主體與客體

（二）問責(zé)客體。突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)客體是落實(shí)問責(zé)的對(duì)象，是解決“向誰問責(zé)”的問題。理論上來看，問責(zé)客體是委托代理關(guān)系中的受托人。由于突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)體系中主要包括原始資源類、衍生資源類以及內(nèi)部資源類三類委托代理關(guān)系，所以突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)客體為三類委托代理關(guān)系中的受托人，如表3所示。第一類是原始資源類委托代理關(guān)系，問責(zé)客體為責(zé)任政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)人、接受捐贈(zèng)單位及其主要領(lǐng)導(dǎo)人；第二類是衍生資源類委托代理關(guān)系，問責(zé)客體為責(zé)任單位/部門及其主要領(lǐng)導(dǎo)人、基金會(huì)及其主要領(lǐng)導(dǎo)人、影響家庭/個(gè)體；第三類是內(nèi)部資源類委托代理關(guān)系，問責(zé)客體為下級(jí)單位。

（三）問責(zé)范圍。突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)范圍是落實(shí)問責(zé)的具體內(nèi)容，是解決“問什么”的問題。突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)是對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)體系中所涉及的組織或個(gè)人受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的一種“權(quán)責(zé)對(duì)等”式的責(zé)任界定、鑒證、公允評(píng)價(jià)與責(zé)任追究。由此可以概括為，突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)是對(duì)受托人承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的認(rèn)定和評(píng)判。具體而言，突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)范圍包括以下兩類：一是合規(guī)性行為問責(zé)。對(duì)受托人應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)體系中的各種行為進(jìn)行適當(dāng)性評(píng)判，對(duì)過失及不當(dāng)行為進(jìn)行問責(zé)。二是資源效益性問責(zé)。對(duì)相關(guān)資金和款物的籌資、分配、使用、管理及其結(jié)果等方面進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)。

（四）問責(zé)程序。突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)程序是問責(zé)的具體步驟，是解決“怎么問責(zé)”的問題。通常而言，突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)程序包括受理問責(zé)、問責(zé)預(yù)案、搜集證據(jù)、責(zé)任認(rèn)定、問責(zé)結(jié)果和問責(zé)執(zhí)行等六個(gè)步驟，如圖1所示。第一步為問責(zé)主體受理問責(zé)，這也是問責(zé)的起點(diǎn)；第二步制定突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)預(yù)案，包括審計(jì)問責(zé)資源調(diào)配、組織方式、人員配置和確定問責(zé)范圍等方面；第三步為根據(jù)審計(jì)問責(zé)預(yù)案中確定的問責(zé)范圍，搜集充分、適當(dāng)?shù)淖C據(jù)；第四步為責(zé)任認(rèn)定，問責(zé)主體根據(jù)真實(shí)性、合規(guī)性、效益性和完備性四類審計(jì)目標(biāo)，結(jié)合審計(jì)問責(zé)關(guān)鍵點(diǎn)對(duì)突發(fā)公共事件審計(jì)中所涉及的組織或個(gè)人受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行責(zé)任界定、鑒定和公允評(píng)價(jià)；第五步為問責(zé)結(jié)果，發(fā)現(xiàn)所涉及的組織或個(gè)人未履行或者未完全履行受托責(zé)任時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步分析其原因，哪些是可以控制和改進(jìn)的，哪些是不可控制和改進(jìn)的，查找管理漏洞和制度漏洞，提出改進(jìn)建議并督促所涉及的組織或個(gè)人及時(shí)改進(jìn)；發(fā)現(xiàn)存在違法、違紀(jì)、違規(guī)情形，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行行政處罰、情節(jié)嚴(yán)重的移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任（馮均科，2009）；第六步為問責(zé)執(zhí)行，問責(zé)主體對(duì)問責(zé)客體的不當(dāng)行為責(zé)令改進(jìn)和處罰，確保審計(jì)成果有效，提升突發(fā)公共事件處置水平。

圖1 突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)程序步驟

四、結(jié)論及建議

突發(fā)公共事件處置關(guān)乎廣大人民群眾根本利益和社會(huì)穩(wěn)定大局，其處置效率和效果對(duì)傳遞政府強(qiáng)大的緊急救助能力、彰顯政府治理能力、提高政府公信力和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。審計(jì)問責(zé)旨在提升突發(fā)公共事件處置水平，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要抓手。然而，目前尚無突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)方面的系統(tǒng)研究，為確保突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)制度順利進(jìn)行和提高突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)制度的效果，本文在分析建立突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)機(jī)制必要性的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)機(jī)制的基本理論框架，以期提高突發(fā)公共事件問責(zé)效率和問責(zé)的執(zhí)行率。

本文研究結(jié)論具有一定的政策啟示：首先，應(yīng)加快立法進(jìn)程，通過制定和頒布《審計(jì)問責(zé)法》為突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)提供法律保障；同時(shí)，使權(quán)力監(jiān)督依法而治，為追究相關(guān)單位及其責(zé)任人的行政責(zé)任提供法律依據(jù)。其次，突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)制度的建立和健全，離不開政府主管部門的支持，應(yīng)建立以行政機(jī)關(guān)為主體的常態(tài)問責(zé)機(jī)制，如人大問責(zé)、黨內(nèi)問責(zé)、政協(xié)問責(zé)、司法問責(zé)和社會(huì)問責(zé)等（孫洪波，2014），對(duì)相關(guān)責(zé)任主體更具有約束力。第三，社會(huì)輿論是突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)的一個(gè)重要外在推力，現(xiàn)代社會(huì)的互聯(lián)網(wǎng)、自媒體為社會(huì)公眾關(guān)注、監(jiān)督和支持突發(fā)公共事件處置提供了一個(gè)很好的載體，也使得突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)更有剛性。