“放管服”背景下科研經費管理問題探討

閆磊（高級會計師）

（中國計量科學研究院 北京 100029）

一、“放管服”背景下科研項目的管理變化

（一）強化頂層設計，優化科技項目管理

黨的十八大以來，為落實創新驅動發展戰略，促進科技體制改革，解決科技計劃分散化、碎片化及各部門管理要求不一致的現狀，2014年國務院印發了《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》，將原來近百項科技計劃，通過撤、并、轉等方式，優化整合形成國家自然科學基金、國家科技重大專項、國家重點研發計劃、技術創新引導專項（基金）、基地和人才專項等五大類，并通過建立統一的國家科技管理平臺，形成了總體布局合理、功能定位清晰、績效目標明確、監督管理科學的管理體系，規范了項目精細化管理，增強了頂層設計，實現了資源合理配置和高效使用。

（二）推動科技創新，加大經費投入力度

近年來，我國科技經費投入力度不斷加大。國家統計局《2020年全國科技經費投入統計公報》顯示，“十三五”期間，全國研究與試驗發展（R&D）經費投入保持較快增長，財政科技支出持續增加，研究與試驗發展（R&D）經費投入強度穩步提高，結構持續優化。2020年，研究與試驗發展（R&D）經費共投入24 393.1億元，比上年增加2 249.5億元，增長10.2%。國家財政科學技術支出在2016年到2019年也在不斷加大，年增幅基本保持在10%以上，2020年受新冠肺炎疫情影響，出現了投入放緩，國家財政科學技術支出為10 095億元，比上年減少622.4億元，下降5.8%。從整體趨勢來看，我國科技經費投入規模的穩步上升，為科技創新能力提供了有力支撐。世界知識產權組織發布的《2021年全球創新指數報告》顯示，中國排名第12位，這是中國自2013年起，全球創新指數排名連續9年穩步上升，同時，高度評價了我國在創新方面取得的進步，強調了政府決策對于促進創新的重要引導作用。

（三）持續推進科技領域“放管服”改革

2016年6月1日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，確定完善中央財政科研項目資金管理的措施，激發科研人員創新創造活力，形成充滿活力的科技管理和運行機制，并提出推進科研領域“放管服”改革。隨后，黨中央、國務院及相關部門出臺了一系列政策文件，如《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》《關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》等，在簡化預算編制下放調劑權限、提高間接費用比重、明確勞務費開支范圍、改進結轉結余資金留用方式、規范橫向經費管理、改進差旅費會議費管理、完善科研儀器設備采購、加大科技成果轉化激勵力度、優化基本建設項目管理和設置科研財務助理等方面，賦予科研院所更大的自主權，從科研活動的實際出發，充分調動科研人員的積極性和創造性，為科研人員潛心研究創造了良好的環境。

綜上，在優化項目管理、加大經費投入、推進科技領域“放管服”改革的進程中，無論是從資金投入，還是政策保障等方面，國家都給予科研院所最大程度的支持。這對項目承擔單位來說既是機遇，也是挑戰。尤其是科研項目經費的管理和使用問題，成為每一個項目承擔單位和項目管理者必須面對的問題。

二、科研經費管理存在的問題——以甲院為例

甲院是社會公益型科研單位，“十三五”期間承擔了多項國家重點研發計劃、國家自然科學基金、基地和人才專項及基本科研業務費等。A專項為“十三五”中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革以來首批啟動的國家重點研發計劃重點專項之一，共計31個項目160個課題，總經費61 714萬元（見表1）。

表1 A專項“十三五”期間項目經費統計表

為貫徹落實項目牽頭單位是項目任務實施和資金管理使用第一責任主體的要求，甲院以中國注冊會計師協會制定的《中央財政科技計劃項目（課題）結題審計指引》為基本框架，并結合該院經費管理的實際情況，科學制定經費檢查實施方案。以項目任務書和預算書為檢查依據，以審計指引中的檢查環節、檢查要點和關注重點為核心內容，圍繞預算執行效率和預算執行質量兩個方面，對項目合作單位進行經費檢查。檢查發現，科研經費管理主要存在以下問題：

（一）內部控制建設不健全

1.財務制度建設待規范。一是對于首次承擔國家科研項目或承擔科研項目較少的單位，在制度建設方面較薄弱，個別單位甚至沒有制訂管理辦法；二是對于部分曾經承擔過國家科研項目的單位，未能按照“放管服”的精神要求，及時修訂本單位管理辦法，將改革的紅利制度化；三是制度建設不能結合本單位實際情況，幾乎照搬國家管理規定或者轉發了之。

2.審批流程環節待完善。一是合同管理形式化，無專人審核，出現合同簽訂日期晚于付款日期，未按照合同約定付款方式進行結算，以部門章代替合同專用章等情況；二是授權審批權限不明確，出現申請人和批準人為同一人的現象，無法形成有效的相互監督機制；三是項目調整手續不健全。承擔單位名稱發生變更后，未履行相關的調整審批手續，直接轉撥項目經費。

（二）預算執行質量有待提升

1.核算管理要求不規范。一是項目資金未獨立核算，部分單位對承擔單位應當將項目資金納入單位財務統一管理、對中央財政資金和其他來源的資金分別單獨核算、確保專款專用的要求，理解不到位，出現項目資金與其他資金混合使用，僅在記賬憑證的摘要中區分，而不是進行項目輔助核算的情況；二是報銷手續不齊全，存在專家咨詢費、勞務費未簽字，會議費無簽到表或者以復印件代替原件，出國費支出沒有批件等情況。

2.預算管理流于形式。一是經費支出與項目預算書不一致，存在無預算、超預算或超標準支出，以及列支與科研活動不相關支出的情況；二是核算科目與預算申報科目不一致，如本應計入差旅費科目的支出，計入了培訓費；三是集中突擊花錢，在項目結題前支付多筆設備費、加工費、材料費等不應該在項目后期發生的費用，或者支出內容明顯與本項目關聯性不強等。

（三）預算執行效率有待提高

預算執行率與項目進度不匹配。主要表現為項目經費預算執行率、自籌經費到位率及執行率較低，與項目的研究進度、執行周期不匹配。資金支付渠道不合理，以零余額資金代替項目資金，這種情況大多發生在有財政撥款的參與單位，這些單位普遍存在預算執行考核壓力，在年度經費使用過程中，用財政零余額資金支付本項目支出，影響本項目執行率。

三、科研經費管理問題的成因

（一）落實牽頭單位管理責任難度大

項目承擔單位不能有效地落實牽頭單位法人責任，無法規范統一管理。在“十三五”期間直接參與A專項的單位共有228家，包括科研院所、高等院校、企業、醫院和其他單位等五大類，這些單位性質差異較大，執行的會計制度不同，核算要求也不一樣，而且這些單位的項目管理經驗也存在明顯差異，科研院所、高等院校和醫院等單位，因為承擔國家科技計劃項目較多，無論是項目管理還是科研經費管理，經驗較為豐富，而企業由于承擔國家科技計劃項目較少，沒有專職科研經費核算崗位，在經費管理方面差距較大。個別單位收到項目資金后，不知如何使用，甚至不敢使用。而項目牽頭單位和這些參與單位又沒有隸屬關系，對這些單位的經費管理情況只能提出建議和意見，無法實現規范化統一管理。

（二）預算編制不準確，重申報輕執行

科研項目預算編制主要由科研人員自行編寫，并由科研管理部門匯總后上報，這中間缺少財務人員的參與和審核，而科研人員對各種支出標準掌握不準確，往往憑借以往的工作經驗，與實際情況不相符情況時有發生，導致項目立項批復后，執行環節出現問題。在爭取項目立項的過程中，科研人員往往要付出很多的時間和精力，等到批復立項后，在執行過程中，重視程度有所降低，而且科研經費管理辦法變化比較大，科研人員不能及時了解并掌握，導致在經費執行時容易出現各種不規范使用的情況。

（三）預算執行與預算編報科目存在差異

科研項目預算申報有一套科目測算體系，但是與實際執行過程中的會計科目體系不能一一對應。多數科研項目預算申報是按照直接費用和間接費用進行測算，“十三五”期間，直接費用預算申報包括9個具體科目，而在執行過程中，會計核算是按照政府支出經濟分類科目進行的，它的科目更細、更全面，以商品和服務支出科目為例，又包含27個具體科目。科研人員在財務系統申請報銷時，很容易選錯科目，導致支出與預算申報不一致。

四、科研經費管理的建議與對策

（一）建立健全內部控制體系與制度

科研院所要按照《行政事業單位內部控制規范（試行）》的有關要求，梳理自身內部控制的風險點，優化管理流程，將內部控制的有關要素與崗位職責緊密結合，以科研項目管理為例，要以預算管理為主線，設置不同控制節點，如預算額度控制、支出標準控制、預算執行分析、信息公示制度等，實現科研項目經費管理的全覆蓋。以重點研發計劃為例，科技部、財政部先后出臺了《國家重點研發計劃管理暫行辦法》《＜國家重點研發計劃資金管理辦法＞及其配套實施細則》《國家重點研發計劃項目中期檢查工作規范（試行）》《國家重點研發計劃項目綜合績效評價工作規范（試行）》等，實現了從項目立項到執行，再到績效評價的全過程經費管理鏈條，形成了制度建設的閉環管理。科研院所應該結合本單位的工作特點，完善相應的管理辦法，明確各部門職責，充分賦予科研人員自主權。

（二）不斷提升財務信息化水平

充分發揮信息化在科研經費管理中的作用，包括預算申報、預算執行與調整以及結題審計等方面。在預算申報環節，將各科目測算標準盡可能予以統一，預算科目的邊界盡量明晰；在預算執行環節，將預算科目和會計科目做好對應銜接，通過信息化系統自動調整，避免預算申報科目與實際支出科目不符；在預算調整環節，將自主權充分下移，并將調整權限授予項目負責人；在結題審計環節，通過信息化系統自動提供項目支出決算表，并將每一筆支出的明細、憑證等信息一并導出。

（三）進一步增強財務綜合服務能力

1.加強標準化體系建設，做到管理會計和財務會計的有機結合，設置核算中心，專職負責財務報銷等日常基礎工作，研究制定標準化手冊，明確經費支出范圍、報銷標準、報銷要件等，解決財務報銷難的問題，同時可以避免不同財務人員對政策的不同理解。

2.完善科研財務助理制度。根據《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》的有關要求，改革和創新科研經費使用和管理方式，大多數單位都設置了科研財務助理。今后，要建立完善考核和晉升機制，合理設計科研財務助理的職業發展通道，充分調動他們的工作積極性。同時，要建立定期培訓教育機制，使其更好地服務科研工作。

（四）開展科研經費全過程跟蹤管理

科研經費開展過程跟蹤，可以發揮預警作用，通過事前計劃、事中監督和事后總結的全過程管理，可以及早發現并解決問題，避免問題擴大化，從而提高資金使用效益，確保項目順利完成。我們可以將過程管理分成三個階段，預算申報階段、預算執行階段和項目結題審計階段。在預算申報階段，跟蹤檢查人員要重點幫助科研人員熟悉項目管理辦法及預算編報要求，保障各預算科目的開支范圍和開支標準符合項目的管理規定，預算支出與項目研究開發任務密切相關，總預算與設定的項目任務目標、工作內容、工作量及技術路線相符，項目預算與同類科研活動支出水平相匹配，從而實現資金使用效益最大化。在預算執行階段，分總體和具體兩個層次進行檢查，總體方面包括對制度建設情況、直接費用和間接費用管理情況等做出整體評估，具體層面包括項目核算設置、具體會計科目支出審核、合同簽訂規范、資產管理規范、支付手續規范、預算調整是否履行審批手續等。在項目結題審計階段，要檢查數據提供是否真實、準確、完整，前期問題是否已經整改完畢，經費后續支出是否合理等。

（五）強化項目承擔單位主體責任

科研項目的特點是經費大、參與單位多，很少承擔項目的企事業單位對國家科研項目經費政策缺乏了解，在經費執行過程中，會出現各種各樣的問題。為此，在項目開展初期，項目承擔單位要對政策進行宣貫和解讀，對項目經費管理、報銷要求等常見問題進行梳理匯總。同時，單位內部各部門也要協調合作，共同參與。科研團隊要熟悉財務管理政策，合理合規使用經費；科研管理部門要做好整體規劃，發揮好科研團隊與項目主管部門的橋梁作用；財務部門要做好服務保障，規范經費支出；內部審計部門要根據項目經費的執行進度，開展內部審計工作。只有各部門互相配合，共同努力，才能管理和使用好科研經費，這也是“放管服”改革后做好過程管理、加強事中監管的需要。