內部控制視角下高校財務治理體系研究*
——基于31所中管高校巡視問題分析

胡 鑫

長安大學 陜西 西安

一、引言

國家財政性教育經費支出占GDP比例持續保持在4%以上，為高等教育高質量、跨越式發展提供了堅實的經費保障。受國內外經濟形勢影響，當前及今后一段時期，財政對高等學校的投入增速放緩的局面將長期存在，高等學校無法再依賴增加財政收入謀求發展，因此，加強財務治理體系建設，是新一輪“雙一流”建設過程的重要內容。

十九屆中央第七輪巡視向教育部黨組和31 所中管高校黨委反饋的巡視情況，指出了部分高校在基建、校辦企業、附屬醫院、后勤、招標采購、資產管理、合作辦學、科研經費、異地辦學、財務管理、繼續教育、校屬機構等12 個環節或領域存在廉潔風險或監督管理不力的問題。在此背景下，從高校內部控制視角深入探討高校財務治理體系建設，有利于提升財務推動高校實現高質量內涵式發展的服務保障能力。

二、高校財務治理研究現狀及面臨的主要問題

1.研究現狀

我國學者從20世紀90年代開始研究高校財務治理，經過多年的演變，形成了多視角的理論分析。韓英霞（2021）認為高校財務治理是通過財權制度，發揮高校各部門和二級學院在經費流動、分割中所處的角色作用，形成有效的財務治理機制，實現各部門之間的效率和利益的平衡。李立國（2018）從內控、組織理論和利益者等多重視角對大學治理體系進行研究，認為財務治理體系建設是實現高校財務可持續性發展的保障條件，其相關問題的論述具有一定借鑒意義。趙建軍（2008）從政策和制度建設的角度分析我國高校財務治理的主要問題，并從完善財務治理結構、健全內部經濟責任制度、構建有效的內部控制制度、建立內部激勵機制、推行財務管理體制改革等方面提出優化的思路和建議。余暢（2009）從公共管理視角針對高校財務治理的結構提出重構思路，認為高校財務治理的重點在于財務決策權、財務執行權和財務監督權三者之間管理配置，并就實施過程中的問題進行論述。朱永良、王旭林（2010）從組織和運行視角，在分析高校財務制度和運行機制的基礎上，提出集中和分散雙向管理思路。劉躍（2011）通過對現代高校內部組織和結構的分類，從“共治”的視角，提出治理的新模式。萬國超（2012）以風險評估視角審視我國高校的財務治理情況，從根本上提出避免高校財務風險的管控方案。史為業（2011）以我國高校財務治理中的實踐為出發點，以案例的形式分析目前存在的問題，從治理結構、治理行為兩個方面探索提升財務治理能力的思路。

從現有研究中看出高校財務治理具有多視角和多因素性。當前，針對高校財務治理的研究熱點和視角主要集中在財務管理、組織和評價等幾個方面，而對于高校財務治理體系而言，內部控制是財務管理機制中重要的環節，對高校財務風險評估和管控具有重要的作用。本文從內控視角審視目前國內高校財務治理中的主要問題，對高校財務治理中的主要內部控制風險進行分析，提出完善高校財務治理體系的基本思路，研究結果可以為高校財務治理體系建設提供實踐經驗。

2.高校財務治理面臨的主要問題

（1）財務治理機制不夠健全。一般情況下，黨委常委會和校務會是高校的議事決策機構，財經委員會、財經領導小組、審計工作領導小組、內部控制建設工作領導小組、收費工作領導小組、財政專項資金管理工作領導小組、治理“小金庫”領導小組等各項領導小組是高校財務治理的議事協調機構，在具體財經事項的決策和協調中，存在以議事協調機構代替議事決策機構的現象。同時，部分高校在校院兩級管理中，權責關系不夠明晰，二級單位的財權和事權不匹配，二級單位普遍對學校資產管理、設備采購、科研經費管理相關規章制度不夠熟悉，參與高校財務治理的主動性不強，導致容易出現相關內部控制風險。

（2）高校財務治理定位不夠明確。在傳統的高校治理體系中，高校一般將財務治理定位為教學、科研、人才隊伍建設的服務保障體系。在高校收入規模穩定的前提下，通過加強財務治理提高資金使用效益，進一步加強財務治理體系和治理能力建設，對現代大學治理體系的建設和大學的發展起著至關重要的作用。但當前高校內部各個層面對財務治理的重視程度不夠。

（3）高校財務治理的結果考核不夠。當前高校干部考核側重于德、能、勤、績、廉等方面，部門考核側重部門職責范圍內的業務工作成效，未將相關經濟活動納入干部及部門年度考核。在考核中因專項資金預算執行進度緩慢，對學校財政撥款造成影響、項目績效目標離年初目標差距較大、因項目安排或決策失誤導致資金浪費被追責的較少。這種考核機制導致財務治理激勵約束機制的實施效應存在滯后性。

三、高校財務治理中面臨的主要內部控制風險

近幾年，高校通過加強內控建設，在一定程度上為防范財務風險，提升財務治理水平和高校管理水平提供了堅實的保障。然而，隨著我國高校教育體制改革的不斷推進，高校與市場之間聯系日趨緊密，相應帶來新的風險也日趨增加。根據巡視組向31 所中管高校黨委反饋的問題，高校在基建、校辦企業、附屬醫院、后勤、招標采購、資產管理、合作辦學、科研經費、異地辦學、財務管理、繼續教育、校屬機構等與市場密切相關的12 個領域存在風險（如表1所示）。

表1 中管高校巡視中發現的內部控制風險

1.根據風險領域劃分

基建、后勤、校辦產業、附屬醫院4 個領域是屬于高風險領域，超過30%的學校在巡視中出現此類風險。招標采購、資產管理、合作辦學3 個領域是屬于中風險領域，在巡視中出現此類風險的概率超過10%。科研經費、異地辦學、財務管理、繼續教育、校屬機構5 個領域是屬于低風險領域，低于10%的學校在巡視中出現此類風險。

2.根據風險主體劃分

附屬醫院、異地辦學、校辦企業、合作辦學、校屬機構、繼續教育等高校二級單位出現風險的概率較大，在巡視反饋的問題中，43%的問題集中在高校二級單位，32%的問題出現在基建和后勤兩個職能部門，17%出現在招標采購和資產管理部門，8%出現在財務部門和科研經費管理部門。

四、內部控制視角下完善高校財務治理體系的措施

1.加強預算管理

加強收入預算管理，將學校所有收入納入預算，重點關注繼續教育、校屬機構、異地辦學、合作辦學、后勤、附屬醫院的收入預算管理。加強支出預算管理，重點關注支出的結構與學校事業發展規劃是否匹配，關注支出預算安排的合理性、風險性和效益性。加強預算執行管理，重點關注專項資金預算執行進度、其他經費支出規范性。全面實施預算績效管理，重點關注年初績效目標設置的合理性、執行中績效目標的偏離程度、年末績效目標的實現程度，做好績效評價工作，注重評價結果運用。

2.加強資產管理

盤點學校辦公用房、科研用房等房屋建筑物資產信息，重點關注資產配置過程的合理性、程序的規范性。理清學校其他資產的使用情況，關注資產出租出借管理是否規范、對外投資是否科學、資產處置手續是否健全。關注基建領域學校在建工程轉固定資產情況，逐筆了解學校在建工程已全部完工并交付使用、部分完工部分交付使用、未完工在建等情況，督促相關業務部門辦理竣工驗收手續和資產交付手續。對已交付使用但未辦理竣工財務決算的固定資產，按照估計價值入賬，待辦理竣工財務決算后按實際成本調整資產暫估價值。

3.加強科研經費管理

在科研經費管理方面，正確看待“放管服”和加強財務監督之間的關系，在確保資金安全的前提下，簡化科研經費報銷流程，重點關注科研項目預算編制的合理性，間接經費的支出比例問題。在科研經費報銷時，重點關注科研設備購置風險和采購風險，是否存在與市場價格不匹配問題，是否存在將個人家庭開支列支在科研項目中。存在外協情況的，關注是否有通過外協虛假套取科研經費等情況。

4.加強采購招標過程管理

積極開展“數字校園”建設，利用信息化技術，以預算管理系統為核心，將賬務系統、招標系統、合同管理等系統有效連接，消除采購、招標過程的信息孤島，打通招標委托方、招標部門和市場之間的信息壁壘，實現數據信息的互聯共享，避免出現招標領域風險問題。

五、結語

財務治理體系和治理能力是高等學校事業發展的重要支撐，加強高校治理體系建設，是新一輪“雙一流”建設過程的重要內容。隨著我國高等教育現代化和經濟的快速發展，高校與市場聯系日趨緊密，高校不斷面臨著新的內控風險，加強高校財務治理體系和治理能力建設的重要性不言而喻。在內部控制視角下，加強高校財務治理體系建設需要高校理順體制機制、完善制度建設、梳理業務流程，加強預算管理、資產管理、科研經費管理、采購招標過程管理等關鍵領域和環節的風險防控，在業務部門之間、學校與二級單位之間打破信息孤島，形成合力，切實將財務治理體系建設作為提高高校治理水平的抓手，推動高校實現高質量內涵式發展。