“一核多元”型社區綜合整治合作生產模式研究
——以北京市J 社區為例

張緒娥 ，唐正霞 ，呂 鷗

（1.中央財經大學政府管理學院，北京 100081；2.西昌學院，四川 西昌 615000）

一、問題的提出

社區是國家治理體系的基本構成單元，社區治理效能直接反映國家現代化治理能力。老舊小區綜合整治是社區治理的重要組成部分，對促進城市有機更新，拉動內需及提升城市基層治理效能具有重要意義。當前存在的融資難、多元價值沖突平衡難及長效治理機制形成難等問題，制約老舊小區綜合整治工作的順利開展。《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見（2020）》要求通過黨建引領，實現行政、社會與市場力量協同共治，建立基層黨建引領的社區治理體系。如何在黨建引領下匯聚行政、社會與市場合力，解決老舊小區綜合整治存在的問題，創新社區治理模式，成為建立現代化社區治理體系的重要議題。

合作生產是一種新型公共服務供給范式。對于合作生產的定義當前沒有統一定論。狹義的合作生產指公眾自愿參與公共服務供給的行為[1]。廣義的合作生產指政府部門及其授權的第三方組織與公眾共同生產公共服務，創造價值的行為[2]。合作生產對吸納公眾參與，整合社會資源，提升政策執行效果，踐行民主與效率具有重要意義[3]。當前我國社會治理體系路徑探索呈現以公共服務供給模式創新引領社會治理體系創新的特點[4]，作為公共服務供給模式創新的合作生產，對社區治理模式創新具有重要理論與實踐意義。

目前有關老舊小區綜合整治模式的研究主要集中在四種模式。市場化模式主張從社區服務管理公司模式[5]與物業服務供給模式[6]方面創新老舊小區管理模式。聯動模式主張通過政府、社會與市場力量三方[7]或公共部門、私營部門與社區的三方聯動[8]，解決老舊小區存在的問題。行政導向型模式主張政府以整合社會資源的形式在社區治理場域中發揮主導作用。自治導向型模式聚集發揮公眾自治作用[9]。這些模式為老舊小區綜合整治研究提供了理論支撐，但當前相關政策與實踐表明，老舊小區綜合整治是黨建領導下多元主體的合作生產。因此，本文從公共價值視角嘗試探討黨建引領下的行政、市場與社會三方力量的合作生產模式。

本文采用單案例研究法，剖析黨建引領老舊小區綜合整治合作生產模式的必要性及其邏輯路徑。單案例研究法適用于“為什么”和“怎么樣”的問題，具有描述探索和分析解釋功能[10]。基于典型性案例設計因素考量，本文以北京市J 社區為例，從戰略三角模型視角，對老舊小區綜合整治（以下簡稱綜合整治）模式展開研究。

二、分析框架：綜合整治合作生產模式的建構

（一）背景：綜合整治中的張力域及其導致的問題

綜合整治是一種生產公共服務創造公共價值的社區微更新活動。綜合整治以公眾訴求為導向，通過公眾偏好帕累托配置，實現公共價值最大化。老舊小區內的物質環境與社會經濟環境具有公共物品屬性[7]，公共物品是公共價值的輸出載體[11]。綜合整治內容是公眾偏好的集合[12]，是公共價值具象化的表達。綜合整治通過公共價值最大化滿足絕大多數社區居民利益訴求。當前綜合整治過程中存在的公共價值表達偏離問題[13]，這導致老舊小區治理場域內多元參與主體間張力。

張力指同時把組織推拉向不同方向的各種對立力量[14]。綜合整治中的參與主體來自行政、社會與市場三方力量，主要包括街道辦與居委會（以下簡稱：街居）、社區居民及其自治組織、產權單位及第三方服務單位（以下簡稱：服務單位）等。街居分屬“行政社會系統”，追求行政價值的最大化；社區居民及其自治組織屬“業主社會系統”，追求業主權益與服務效能最大化；產權單位屬老舊小區房屋責任主體，追求出資金額與義務責任的平衡化；服務單位等屬“市場經濟社會系統”[15]，追求利潤最大化。不同價值訴求驅動下的參與主體將綜合整治政策要求與任務目標推拉向不同方向，形成老舊小區內張力場域（圖1）。

綜合整治過程是張力形成、變化并最終走向平衡的過程。綜合整治以公眾服務訴求為導向，通過對公眾偏好的精細化分析研判形成社區公共價值。面對綜合整治的同一目標，不同價值訴求驅動下的參與主體采取不同措施以使自身利益最大化。各參與主體追求利益最大化的行為會產生多元化張力。圖1 中的社會系統是一個“開放系統”，各參與主體就相關利益目標的博弈行為會導致彼此間張力沖突變化。在協商過程中，各參與主體利益訴求此消彼長，最終多元化張力趨于平衡。本文嘗試建構綜合整治張力模型（圖1），分析多元異質性參與主體在綜合整治使命管理、政治管理與運營管理層面的張力情況。

圖1 老舊小區綜合整治中的張力域

在使命管理層面，多元參與主體間的張力表現為公共價值與個人價值的沖突。使命管理的終極目標是生產公共價值，不同價值訴求驅動下的多元參與主體在互動中產生的多樣化張力，導致對公共價值的偏離。公眾和街居的價值取向在于公共價值最大化，服務單位追求利潤最大化，產權單位受出資額度和物業單元收益權約束，綜合整治內驅力不足。公眾與服務單位、公眾與產權單位、街居與服務單位、街居與產權單位間的4 對張力由此產生。

組織屬性與政治追求的不同導致同參與主體在政治管理層面的張力。街居與公眾間的張力是影響街居獲得公眾支持的關鍵。街居對社區精英決策的偏好可使社區弱勢群體面臨“被邊緣化”的挑戰，這會導致社區治理場域內的“馬太效應”，破壞綜合整治工作對公眾參與的包容性及公眾表達合理利益訴求的代表性。街居對傳統科層制工作方式的路徑依賴，直接影響街居對綜合整治工作的響應性與服務便利性。強勢服務單位為獲得街居可持續性資源支持，可能游說街居進而導致街居工作人員公共價值表達的偏離。街居期望的產權單位應然出資額與產權單位實然出資額之間形成張力。街居與公眾、街居與服務單位及街居與產權單位間的張力，直接影響綜合整治公共價值導向，以及生產公共價值所需的社區外生性資源支持[16]。

政治因素對私企有一定影響，有效的政治管理可使組織獲得外部力量的認可與支持。資質與質量直接導致服務單位與公眾間的張力。“單位人”思維慣性導致老舊小區居民對國企的認可而對私企資質與質量的懷疑，居民與服務單位之間信息不對稱會進一步加劇雙方間張力。獲得居民的認可與支持成為服務單位開展工作的首要任務。居民與服務單位間張力會造成公共服務供需錯位問題，進一步加劇公眾對綜合整治工作的不認可與不支持，最終損害基層政府形象，甚至降低政府公信力。

在運營層面，組織動員機制、資源整合機制與利益補償機制的缺位，直接導致綜合整治場域中多樣化張力。街居、企業和居民間信息不對稱及居民對參與成本的考量，導致居民與街居、居民與服務單位在“共同締造”層面的張力[17]。模糊產權為服務單位與產權單位間潛在收益紛爭埋下隱患[18]。居民利益補償的缺位造成街居與居民間張力，服務單位可持續運營所需資本補償機制的缺位可導致街居與服務單位間張力。

使命管理、政治管理與運營管理層面的多樣化張力，會把綜合整治工作目標表推拉向不同方向，最終阻礙社區合作生產網絡的形成。怎樣在黨建全面引領基層治理的背景下克服這些張力，實現多元主體間的合作生產，成為綜合整治亟待解決的問題。

（二）途徑：基于戰略三角模型的綜合整治合作生產邏輯路徑

合作生產中的多元參與主體可創造公共價值。參與主體主要包括專業人員和非專業人員。專業人員指政府公共部門管理人員及其授權的第三方組織，非專業人員指兼具“顧客”“消費者”與“生產者”身份的公眾[1]。公共部門為合作生產提供制度和資源支持，第三方組織提供專業服務；公眾以貢獻實物資源、信息資源、智力資源與“投工投勞”形式參與綜合整治。在合作生產中，雙方通過社區議事協商平臺達成共識，實現社區公共價值最大化。合作生產存在“合作破壞”的風險，需第三方組織的引導[19]。

創造公共價值是政府終極管理目標。基于對傳統公共行政的批判與反思，馬克·穆爾在《創造公共價值：政府戰略管理》中提出政府戰略三角模型，用來分析政府戰略管理模式。該模型認為創造公共價值是政府戰略管理的核心目標，政府通過使命管理、政治管理與運營管理三位一體的整合措施，實現公共價值最大化[20]。合作生產是一種社會價值建構，生產公共價值是各方合作的關鍵。在公共服務邏輯主導下，合作生產中的多元參與主體通過跨界合作建立合作生產網絡，共同解決“棘手問題”[21]。社區公共服務供給中的參與主體之間存在成本-收益分擔、目標沖突與價值失序等問題[22]。這些問題導致多元主體間的多樣化張力，制約社區公共服務合作生產網絡的形成。戰略三角模型管理策略對緩解這些張力，重塑多元參與主體公共價值使命，走向合作生產具有理論與實踐意義。

使命管理指確定組織愿景目標，將愿景目標傳遞給利益相關者的行為過程。使命管理可提升利益相關者對愿景目標的認知水平，實現愿景目標趨同，同時界定組織生產公共產品的屬性與范疇。綜合整治中的使命管理聚焦于兩個方面。一是街居及其授權的第三方組織管理人員，通過對公眾偏好的吸納與正確表達，明晰社區公共價值范疇并依此確定愿景目標。二是通過整合街居、第三方組織與多元產權單位等異質性參與主體的價值訴求，凝聚公共價值合力以實現綜合整治愿景目標的趨同，初步形成社區合作生產網絡[21]。

政治管理指組織管理者為實現組織愿景目標所需的政治、法律與社會資源支持而采取的措施。政治管理可識別影響組織愿景目標實現的各種因素并形成行動計劃。綜合整治中的政治管理主要包括基層民主參與和協商、社區內外資源支持以及基層政府公信力建設等。街居一方面應以最大包容性、互動性與代表性實現社區民主參與和協商，最大程度上贏得社區內居民的認同與支持。同時，采取積極措施以獲得社區外多元產權單位的資源支持。另一方面，街居通過提升服務便利性與響應性，不斷進行自身公信力建設。服務單位通過多樣化宣傳工作提升公眾認知度與認可度。

運營管理指通過有效資源整合實現組織愿景目標的過程。運營管理通過完善公共價值共創制度與機制獲得組織發展所需資源支撐，這包括組織動員機制、存量資源整合機制與利益補償機制。對利益主體的組織動員可獲得社區內、外資源支持，為綜合整治提供動態化資源支持。存量資源整合機制能有效提升閑置空間資源利用效率，吸引社會資本投資并為其長期運營提供資金支持。利益補償機制，一方面可實現對居民的心理安慰，彌補居住環境變遷帶來的損失，另一方面，財政支持、稅費減免、政府債券與政策性貸款等政策扶持與投融資模式，可緩解服務單位資金壓力。

戰略三角模型三個維度三位一體的整合措施可實現公共價值最大化。怎樣超越行政、市場與社會力量分屬的社會系統，實現三方合作生產創造最大化公共價值，成為綜合整治的重要議題。中國共產黨具有表達、整合公眾利益訴求，形成廣泛政治社會化影響力的功能[23]。借助組織優勢、意識形態資源和思想資源，黨組織可實現對異質性參與主體的價值引領，有效避免合作生產“合作破壞”的缺點。結合黨建全面引領基層治理的實踐及理論視角對黨建引領機制的研究，本文認為黨建引領下的綜合整治是“一核多元”[24]型合作生產模式（圖2）。

圖2 表明綜合整治“一核多元”型合作生產模式邏輯路徑。基層黨組織的政治引領、組織動員、資源整合與服務鏈接功能[25]，可有效整合戰略三角模型三個層面上的張力，匯聚行政、市場與社會力量合力，實現社區公共價值最大化。在社區公共價值“愿景塑造、共識達成、主體規范、關系協調與監督約束”作用下[26]，綜合整治場域內形成緊密型合作生產網絡。黨建引領下的合作生產網絡會進一步匯聚戰略三角模型每個層面的合力，可持續生產公共價值，逐漸實現公共價值最大化。這進一步約束、規范多元異質性參與主體的行為，進一步鞏固合作生產網絡。在此邏輯下，公共價值與合作生產網絡形成良性互促關系。多元參與主體通過合作生產中產生的社會資本與包容型制度空間，逐步走向社區治理共同體。

圖2 “一核多元”型老舊小區合作生產模式邏輯路徑圖

三、“一核多元”型綜合整治合作生產模式的實踐

J 社區屬典型老舊小區，位于北京市中央商務區附近，社區分8 個區，其中1～2 區最先進行綜合整治。兩個區內共有4 199 戶9 494 名常住居民，其中老齡人口占39.6%，租房青年占37%。本文之所以選擇J 社區作為案例，主要基于街居、產權單位、社區居民與服務單位間合作生產形成社區長效管理機制的實踐經驗。

2018 年綜合整治前，J 社區內存在諸多典型老舊小區治理問題。從合作生產理論視角看，社區居委會、業委會與物業公司等多元異質性參與主體缺少共同利益交匯點，缺乏有效統一組織，導致社區內諸多治理問題。2018 年以前，這些問題主要集中在硬件設備設施老化產生的高額維修費用問題，公共空間不足與環境衛生“臟亂差”產生的居民紛爭問題，公眾物業繳費意識淡薄導致的社區物業服務惡性循環問題，以及由此產生的“物鬧”問題等。這些問題在一些輿論的夸張宣傳下，進一步惡化了居民與物業之間的矛盾，直接造成居民信訪投訴案件的劇增。在這些問題“倒逼”下J 社區開始綜合整治。

（一）使命管理：形成社區合作生產網絡

首先，街道黨工委搭建的五方聯動工作平臺奠定綜合整治愿景目標共塑的組織基礎。健全街道黨工委—居委會黨委—樓門黨小組—個體黨員縱向組織結構，實現黨對社區公眾的嵌入。通過在服務單位內建立臨時黨支部，實現黨對企業的組織覆蓋與工作覆蓋。利用北京市“吹哨報到”機制，撬動多元產權單位和相關職能部門參與綜合整治①。搭建區級部門、街道辦事處、J 社區兩委、社區居民與服務單位五方聯動工作平臺，形成黨建治理共同體。

其次，以黨建+五方聯動工作平臺對社區公眾進行政治引領。由于居民對綜合整治認知程度有限，社區黨委、服務單位臨時黨支部、居民黨支部及房管所黨支部組成黨員宣講隊，通過“黨員+社工”形式一對一入戶宣講綜合整治政策、流程與費用等，消除政府與居民間信息不對稱，引導居民對綜合整治的正確認知方向。以家園理念為導向宣傳綜合整治對提升社區宜居性與社區韌性的作用，不斷強化居民社區歸屬感，引導居民共識向“美好環境與幸福生活共同締造”的轉變。黨的政治引領使J 社區居民對綜合整治愿景目標的認知逐漸趨同。

再次，發揮黨建+五方聯動工作平臺的溝通交流作用，吸納公眾偏好，界定綜合整治愿景目標范疇。J 社區老中青居民訴求多元且差異性較大，為精準把握居民訴求，社區黨委、樓門黨小組、個體黨員與服務單位工作人員等，以調研問卷、入戶調研、小區走訪、深度訪談、參與式觀察等方式，采集公眾需求，吸納公眾偏好。通過多元化溝通交流渠道，工作人員精細化研判居民訴求偏好。基于對線上線下2 380 人的問卷調研，一方面工作人員梳理出居民亟須的服務項目，如：綠化、環境與衛生（43%）、基礎設施設備老化（40%）及停車位缺乏（29%）等。另一方面，工作人員明晰有待提升的社區服務項目，如：菜市場（45%）、社區食堂（40%）與餐館（38%）等。對于問卷調查沒有涵蓋的問題，工作人員全方位沉浸式地研究居民訴求與偏好。

最后，通過黨建引領的社區議事協商平臺確定綜合整治愿景目標。黨建引領街居、服務單位責任規劃師、景觀設計師與管理團隊及居民代表等共同分析研判居民訴求偏好，以定期匯報方式對綜合整治方案進行動態調整與優化。結合《城市總體規劃（2016 年—2035 年）》與區政府《分區規劃（2017—2035）》中有關綜合整治的相關規定，最終制定《街道街區更新規劃》與《街道街區更新項目庫（2019年—2021 年）》，形成J 社區綜合整治愿景目標。

通過政治引領與組織動員機制，基層黨組織緩解了公共價值與個人（或單位）價值間的張力。通過對社區居民偏好的帕累托配置，形成建立在社區公共價值基礎上的愿景目標，社區初步形成合作生產網絡。

（二）政治管理：穩定社區合作生產網絡

政治管理聚焦于實現愿景目標所需的合法性支持。關鍵利益相關者支持不足成為J 社區綜合整治面臨的主要挑戰。街道辦面臨財政負擔重，長效治理機制形成難及項目統籌規劃能力缺乏等問題。多元產權單位由于缺乏經費、專業能力與時間精力，嚴重依賴政府。社區面臨“權小事多”、資金不足及缺乏專業部門與管理團隊支持的挑戰。居民存在物業付費意識差、物業服務訴求多樣化及對綜合整治認知不足等問題①。基層政府采取以下措施進行政治管理。

首先，通過黨建引領的社區議事協商平臺，街居獲得居民對綜合整治的認同與支持。通過線上線下多元化參與渠道，確保公眾意見向上流動的可達性。堅持包容性與代表性原則，給予公眾平等表達服務訴求權。以“溫情化治理”方式幫扶社區弱勢群體，確保弱勢群體的參與權。在保障公眾民主參與的基礎上，通過社區議事協商制度平衡社區居民多元化利益沖突。一方面，通過社區居民議事協商，在居民達成共識后制定社區綜合整治方案，根據居民合理化訴求動態調整整治方案。如：街居響應公眾訴求，將小區內原有水池設計改變為兒童滑梯①。另一方面，平衡加裝電梯過程中的居民多元利益沖突。在加裝電梯過程中，底層居民與高層居民的矛盾沖突主要集中在光線、噪音、廚房窗外燃氣管線安全問題及房屋升值問題等方面。在社區黨委、服務單位黨支部與居委會主持的議事協商平臺下，居民利益訴求沖突問題最終得以解決②。

其次，居民支持有利于提升服務單位服務效率。在臨時黨支部引領下，服務單位通過志愿服務、宣傳咨詢會和“先嘗后買”式物業服務贏得居民認同與支持。參與J 社區改造中的服務單位是私營企業（以下簡稱：企業），居民懷疑其服務資質與服務質量。為改變居民態度，企業主要采取如下措施。第一、進駐J 社區前，企業開展為期一年的志愿服務活動，讓居民以更加具象化方式感受企業形象，了解服務項目，改變對企業的偏見。第二、進駐J 社區后成立臨時黨支部，掛靠在街道黨工委下并接受其監督。共產黨員在社區工作時佩戴黨員徽章亮出身份，強化個體黨員在綜合整治中的溝通紐帶作用。第三、以路演方式宣傳物業服務，以志愿服務小組形式入戶一對一宣傳綜合整治工作流程。第四、提供“先嘗后買”物業服務，以專業化服務驅動居民物業消費意識的轉變。這些措施有效提升了居民滿意度與整治效率。

再次，通過黨建引領街居獲得多元產權單位與區級職能部門資源支持。通過街道“吹哨”，區委快速成立綜合整治工作專班，統籌協調相關職能部門提供綜合整治所需資源支持。“吹哨報到”機制使街道快速整合“條塊”資源，以動態資源池形式實時提供綜合整治所需資源支持。

在黨建組織動員、資源整合與服務鏈接功能下，街居與服務單位獲得了社區居民、產權單位與職能部門的認同與資源支持，這解決了社區合作生產網絡資源不足問題。街居與居民的互動以及溫情化治理方式，可提升公眾參與感、滿意度及基層政府公信力。

（三）運營管理：發展合作生產網絡

愿景目標的實現需要有效的運營管理。有效的運營管理需有效的制度或機制支持。綜合整治長效治理機制的形成需可持續性資金支持。引進社會資本，保障社會資本的可持續性發展成為J 社區合作生產網絡可持續發展的關鍵議題。

整合社區內低效存量資源吸引社會資本參與。通過整合社區內人防工程空間與配套用房，街道辦將1 600 m2閑置空間資源無償交給企業運營20年。在對這些閑置空間改造后，企業將其打造成不同便民業態以獲取租金收益。存量資源整合機制可滿足居民不同層次服務需求，拓展企業收益空間。企業公益性、半公益性與商業化運營模式，可兼顧溫情化治理理念與市場機制公平性①。

合理利益補償機制助力企業微利化可持續性運行。街道辦將存量資源運營權無償交給企業，以政策扶持形式每年給予企業一定數額的財政轉移支付，這在一定程度上緩解了企業前期資金不足壓力。為保障綜合整治長期效果，促進企業可持續運營，街道辦以擴大企業物業服務區域方式支持企業攤薄物業成本②。企業通過發展增值服務，創新經營模式獲得多元化收益。如：企業收益包含租金收入（46%）、停車費（19%）、物業費（26%）及其他收入（9%）①。

分析綜合整治使命管理、政治管理與運營管理的過程可發現，黨建引領綜合整治的實踐促進了J社區合作生產網絡的形成與發展。使命管理層面的合作生產聚焦愿景目標共塑，政治管理層面的合作生產聚焦組織所需的合法性支持[13]，運營管理層面的合作生產為實現愿景目標進行制度與機制創新。通過這三個層面的協同運作，社區公共價值逐步走向最大化。黨建引領的合作生產，一方面可拓展公眾參與社區治理的包容性空間，漸進式提升公眾自治能力，實現公眾對社區治理影響的制度化。另一方面，促進社區公共價值增量發展，持續發揮公共價值對公眾的監督約束作用。在此邏輯下，社區逐漸走向治理共同體，形成長效治理機制，如圖3 所示。

圖3 “一核多元”型合作生產模式效用機制邏輯關系圖

四、結語

通過對綜合整治治理場域內使命管理、政治管理與運營管理層面的張力分析，厘清了多元參與主體間的利益訴求及其潛在矛盾沖突。借助合作生產、公共價值與戰略三角模型間關系，提出涵蓋行政、社會與市場力量的“一核多元”型老舊小區綜合整治合作生產模式。通過對戰略三角模型每個維度的分析，闡述合作生產網絡形成、穩固與發展的邏輯路徑，以及黨建引領下的合作生產與社區治理共同體建設及社區長效治理機制間的關系。通過對存量資源整合機制和社會資本運營模式創新機制的分析，指出可持續性資金支持與服務支持對社區長效治理效能的重要作用。案例分析表明，本土化合作生產應以黨建引領為中心，這可避免西方合作生產多中心化導致的權力分散與交易成本過高問題，同時彰顯我國制度優勢，踐行善治理念。

黨建引領的綜合整治合作生產模式，以社區公共服務供給模式創新的形式實現對社區治理模式的創新。基層黨組織通過整合“條塊”資源，可提升供給側社區公共服務供給能力。基層黨組織采集公眾服務訴求，對公眾偏好的帕累托配置，可將公眾訴求集中化，表達組織化，提升需求側表達能力與話語權影響力。基層黨組織在合作生產供需兩側的橋梁作用，可有效提升社區公共服務供給匹配度與時效性。基層黨組織領導下的合作生產，可持續性生產社區社會資本與社區公共價值，充分發揮對“原子化”個體的黏合、監督與約束作用，提升社區整體自治能力與效能，逐漸走向社區治理共同體。

注釋：

①訪談記錄：20201204-F-YC-焦點小組（筆者已對相關人名和地名進行學術上的匿名化處理，訪談編碼規則：時間-受訪者-地點-訪談方式）.

② 訪談記錄：20200618-Y-CY-焦點小組.