山東自貿試驗區貿易便利化制度創新思路

摘 要：自由貿易試驗區以制度創新為核心任務，是新時期深化改革和擴大開放的“試驗田”。由于自貿試驗區的“貿易屬性”，貿易便利化又是制度創新的重要內容。山東自貿試驗區經過兩年的建設，貿易便利化制度創新成效顯著，但是與國內外的自貿園區相比，在貿易便利化程度、監管方式、管理體制等方面存在差距。因此客觀梳理和總結國內外自貿園區在貿易便利化方面的成功經驗，將為山東自貿試驗區的貿易便利化改革提供正確的方向并賦予新的內容，為最大限度發揮便利化制度創新紅利，推動山東對外貿易高質量發展提供支撐。

關鍵詞：自由貿易試驗區;貿易便利化;制度創新

在全球經濟治理體系深度調整和中國經濟發展進入新常態的國際、國內環境下，中國提出建設自由貿易試驗區的重大舉措。通過制度創新構建開放型經濟新體制，推動突破性改革，培育國際經濟合作新優勢。由于自貿試驗區的“貿易屬性”，貿易便利化又是制度創新的重要內容。貿易便利化改革通過創新海關與商檢監管模式，提高通關效率與降低通關成本，能夠培育新型貿易業態并促進自由貿易的發展。截至2019年，國務院發函復制推廣的自貿試驗區改革經驗106項，其中關于貿易便利化的制度創新高達52項，使自貿試驗區通關效率平均提高40%。

作為國家第五批自由貿易試驗區成員，中國（山東）自由貿易試驗區積極探索符合國際高標準貿易便利化規則的貿易監管制度創新，并取得初步成效，但是許多問題不容忽視。因此，客觀梳理和總結國內外自貿園區在貿易便利化方面的成功經驗，將為山東自貿試驗區的貿易便利化改革提供正確的方向并賦予新的內容，為最大限度發揮便利化制度創新紅利，推動山東對外貿易高質量發展提供支撐。

一、山東自貿試驗區貿易便利化制度創新實踐

中國（山東）自由貿易試驗區掛牌兩周年來，按照大膽試、大膽闖、自主改的指導思想，源源不斷地輸出一系列可復制、可推廣的創新成果，服務國家開放戰略。在貿易便利化制度創新領域，煙臺、濟南、青島三個片區既完成了一些共性的認領任務，又不斷進行制度創新探索，貿易便利化制度創新特色鮮明、亮點不斷。

（一）煙臺片區貿易便利化制度創新實踐

煙臺片區以制度創新為核心，以可復制可推廣為基本要求，取得一系列制度創新成果，獲得國家有關部委認可。截止2021年9月，對標《中國（山東）自由貿易試驗區總體方案》確立了100項試點任務，累計形成147項制度創新成果。其中8項被評為全國典型案例，12個首創型案例獲選山東首批“最佳實踐案例”并復制推廣。

在這100項認領的試點任務中有關貿易便利化的制度創新任務為31項，且已全部達到無政策障礙實施條件。除了試點任務之外，煙臺片區貿易便利化方面的自主制度創新10余項，其中測試車輛監管創新助力汽車研發案例在全國復制推廣。這些貿易便利化制度創新為煙臺片區的對外貿易注入強大發展動力，兩年來，煙臺片區累計入駐企業3萬家，世界500強企業125家。高標準建設國際貿易中心，已入駐外貿總部企業300多家，新增進出口200多億元。

從具體措施看，煙臺片區在簡化通關流程方面的制度創新主要是通關證件的減少、通關流程再造的便利化措施;在貿易新業務的培育方面重點打造了保稅混兌原油和保稅混兌鐵礦業務。為促進跨境電商的發展，提高跨境電商的便利化程度，煙臺片區首創跨境貿易綜合服務平臺+保稅展銷OTO中心+孵化直播基地+保稅智慧物流管理系統的“四個一”體系。此外為促進海洋經濟的發展，煙臺也推出了以國際海洋種質資源進出口檢驗檢疫流程再造為代表的眾多便利化措施。

（二）濟南片區貿易便利化制度創新實踐

濟南片區以建設“制度創新引領區、新興產業先導區、現代金融集聚區和對外開放新高地”為目標，銳意改革，大膽嘗試，制定并形成480項改革創新措施，形成150余個創新案例和成果，5項全國首創式改革經驗獲國家部委認可。《總體方案》中涉及濟南的85項試點任務實施率達到96.5%，除涉及中央事權正在協調爭取的3項之外均已實施。

在這85項認領的試點任務中，有關貿易便利化的任務22項，其中20項達到無政策障礙實施條件。濟南片區由于地處內陸，所以通關便利化措施相對較少。但是在培育新的貿易業態、促進貿易轉型升級方面的便利化創新制度較多，代表性成果就是建立章丘綜合保稅區，推出“鏈上自貿”，大大促進了進口保稅展銷業務的發展。

截止2021年9月，濟南片區累計新注冊企業2.65萬家，新設外資企業202家，實際利用外資20億美元以上，以不到全市0.4%的土地，貢獻了全市40%的外貿進出口額和37%的利用外資額。

（三）青島片區貿易便利化制度創新實踐

青島片區為實現高水平對外開放，充分運用國際國內兩個市場、兩種資源，對標高標準國際經貿規則，積極推動制度創新，承擔了106項改革創新試點任務，占山東自貿試驗區全部試點任務的95%，目前這106項試點任務，已形成143個制度創新成果。其中1項創新舉措在全國復制推廣，13項獲評山東首批“最佳實踐案例”并全省復制推廣。

在這106項認領的試點任務中有關貿易便利化的制度創新任務為32項，且已全部達到無政策障礙實施條件。除了試點任務之外，青島片區大膽探索貿易便利化自主制度創新，其中進口原油先放后檢監管模式在全國海關復制推廣。青島片區貨物貿易的便利化措施主要集中在通關監管方式以及提高口岸信息化程度的便利化措施。青島片區還非常注重各部門之間的協同合作，共同打造“區關港”、“區稅銀”、“政區法”等聯合創新實驗室。此外青島片區的貿易便利化有非常明顯的產業培育特征，許多便利化措施都助力青島成為國際物流航運中心、大宗商品進口基地。

青島片區掛牌兩年來，累計新增市場主體19877個，是成立前該區域市場主體總量的106.3%;累計新引進納稅主體9901個，是成立前該區域納稅主體總量的72.6%;新引進世界500強投資項目23個，累計達到115個。2021年1-7月份，完成外貿進出口總額預計882.1億元，同比增長59.3%;實際利用外資5.38億美元，同比增長127%，跨境電商進出口連續兩年以3倍增速增長，制度創新紅利得到充分發揮。

山東自貿試驗區的三個片區功能定位不同，制度創新各有側重，在貿易便利化制度創新方面也呈現出差異化特征。煙臺、濟南、青島三個片區在簡化出口退稅流程、減少出口退稅時間方面的便利化制度創新都取得了很好成效;在打通通關通道、促進海陸聯運以及中歐班列的通關便利化方面打出了一系列制度創新的組合拳，特別是疫情防控期間，為貨物貿易及跨境電商的發展提供了重要通道。然而，三個片區貿易便利化制度創新也存在不足，如涉及貿易融資類的便利化措施較少，在支付便利化方面的創新不多;促進中日韓區域經濟深度合作是總方案賦予山東自由貿易試驗區的重要任務，然而促進中日韓貿易便利化方面的制度創新推進成效并不顯著。

二、國內外自貿園區貿易便利化制度創新經驗

（一）國外自貿園區貿易便利化制度創新經驗

從全球范圍看，目前有3500個自由貿易園區分布在130多個國家。梳理這些自由貿易園區在貿易便利化方面的做法，可以得到以下幾點共性啟示：一是優質的基礎設施建設是自由貿易園（港）區實現貿易便利化的基本條件。這些基礎設施不僅僅是港口業務相關的硬件設施，更重要的是信息技術的應用以及涉及進出口各部門的綜合貿易平臺的構建和完善;二是先行立法、高效的園區管理模式是實現貿易便利化的制度保障。高效的企業化管理和運作，為貿易便利化提供良好的營商環境;三是通過進出口程序的簡化、海關監管模式的改進、信息化系統的應用降低交易成本;四是通過免稅優惠和低成本優勢，促進了高端要素的集聚，形成臨港產業集群;五是發達的集疏運系統是促進貿易便利化的重要舉措。如德國的漢堡港通過海、陸、空多種運輸方式的高效連接，大大提高了貿易的便利性。

除了這些共性的經驗，一些國家的先進做法也值得借鑒。如迪拜的“1+N”發展模式，為園區的特色化發展、產業布局以及以臨港產業培育為目標的貿易便利化改革提供借鑒。美國的分區制度也為我國一些出口加工區并入沿海港口提供發展思路，將出口加工區作為其加工制造的“分區”，這既擴大了園區規模，又增加了出口加工區的業務范圍，形成一個完整的港區聯動。

（二）國內自由貿易試驗區貿易便利化制度創新經驗

歷經8年，我國目前已設立21個自由貿易試驗區，范圍輻射東部沿海和中部地區，實現京津冀、長三角地區以及沿海省份的全覆蓋。盡管這些自由貿易試驗區肩負著不同的使命和任務，但是以貿易便利化為重點的貿易監管制度創新是各自由貿易試驗區擴大開放、形成可復制推廣經驗的重點制度創新領域。

國內自貿試驗區建設的經驗如下：一是國際貿易單一窗口、智慧口岸、智慧物流等信息化建設取得顯著成效;二是重視各類平臺建設，比如跨境電商綜合服務平臺、國際貿易單一窗口、保稅燃油加注“一口受理”平臺等;三是針對跨境電商進出口業務的各類流程再造和監管模式創新為我國跨境電商的發展提供制度基礎;四是以特色產業培育為目標精準實施貿易便利化制度創新，如針對浙江舟山的油氣全產業鏈培育、天津東疆片區的融租租賃業務發展的貿易便利化制度創新;五是有關區域聯動的便利化措施有助于自貿區實現輻射帶動區域經濟發展的任務。如上海自貿試驗區的長江經濟帶通關一體化改革、天津自貿區的京津冀通關一體化制度創新等。

（三）小結

與其他國家的自由貿易園區相比，我國自由貿易試驗區的貿易便利化制度創新措施多為程序性（簡化程序、縮減時間、降低費用等）和技術性的（網上辦理、提交電子文件），未觸及深層次制度改革，沒有實現真正意義上的“一線放開”;與進出口相關的部門間聯合制度創新較少;與服務貿易相關的便利化制度創新缺乏;國際貿易“單一窗口”建設還有待提高。然而盡管存在種種不足，中國的貿易便利化制度創新仍有許多寶貴經驗，是我國制度創新的試驗田。

三、山東自貿試驗區貿易便利化制度創新的思路

立足山東自貿試驗區貿易便利化制度創新的不足，借鑒國內外自貿園區貿易便利化的先進經驗，山東自由貿易試驗區貿易便利化制度創新的思路可以概括為“七個一”（一個中心、一個目標、一個重點、一類平臺、一個對標、一種手段、一個集成）。

（一）以企業需求為中心

以貿易便利化為重點的貿易監管制度創新，通過深層次體制機制改革，構建開放型經濟新體制，提升貨物通關效率、海關監管效能，打造國際化外貿生態環境，并最終惠及企業的效益。因此，制度創新最終受益者企業的需求應該是一切便利化制度創新的中心和出發點，制度創新要聚焦市場主體關切。此外還要重視便利化制度紅利的落地效果，加強對企業的政策宣傳并組織企業學習，使更多的企業了解政策、使用政策。

（二）以特色產業培育為目標

中國的自由貿易試驗區既是制度創新的“試驗田”也是“特殊經濟功能區”，不但要為國家試制度，還要為地方謀發展。依托自由貿易試驗區內海關特殊監管區域的創新政策，形成強大的功能拓展優勢，培育臨港特色產業，輻射帶動區域協同發展。因此山東自貿試驗區的貿易便利化制度創新要基于經濟功能需求推進制度創新，體現產業培育功能，注重產業制度創新，聚焦產業鏈與供應鏈的整合，而不僅僅是通關流程、監管方式的創新。

（三）以差異化制度創新為重點

每個自由貿易試驗區從設立之初被賦予了差異化制度創新的使命和任務。這種差異化體現在三個層面：一是各自貿區依據地域特色和區位優勢，為服務國家對外開放和區域經濟發展戰略而進行有差別的便利化制度創新探索。比如山東自貿試驗區肩負著促進中日韓區域合作的任務，應圍繞中日韓貿易便利化進行差異化制度創新;二是三個片區應錯位發展，依據自身產業優勢，精準定位，進行差異化制度改革;三是在貿易便利化制度創新層面上，不應僅僅是傳統貨物貿易便利化的制度創新，而要圍繞貿易新業態、新模式，擴大服務業開放以及服務貿易便利化方面進行差異化制度創新。

（四）以“外貿綜合服務類平臺”為載體

全球自貿園區貿易便利化的經驗表明，“國際貿易單一窗口”是外貿綜合服務平臺的典型代表，建設“單一窗口”是貿易便利化改革的重要內容。除此之外，跨境電商綜合服務平臺、特色商品全產業鏈綜合服務平臺等也是重要的外貿類綜合服務平臺，這些服務平臺以整合進出口各環節服務為基礎，同時匯集各類業務數據，使企業和政府之間的信息流更加流暢和簡化，不但能夠提高貿易便利化水平而且增強中小外貿企業的競爭力。山東自貿試驗區應以外貿綜合服務類平臺為載體，推動貿易便利化改革。

（五）對標高標準國際經貿規則

國際高標準自由貿易園區實行的是“一線放開、二線管住”的海關特殊監管政策，并通過極其優惠的稅率吸引要素集聚，促進貨物中轉、倉儲、加工等業務發展。中國的自由貿易試驗區并未實現完全的“一線放開”，且稅率水平與高標準自貿園區相比仍然較高。因此自由貿易試驗區貿易便利化改革的最終目標就是要對標國際高標準自貿園區實現“一線完全放開”，同時還要繼續優化“二線高效管住”。

全球經貿規則的重構是國際分工和自由貿易發展的必然要求，貿易規則的一體化有利于提高效率，提升貿易便利化水平。為了實現更廣泛的國際經貿利益，中國已加入RCEP和DEPA，并已正式向CPTPP提出申請。然而現階段中國的開放程度和水平與以上這些區域組織的高標準貿易、投資規則差距較大。中國自由貿易試驗區作為參與全球貿易投資規則重構的試驗田，要跟蹤測試與高標準國際貿易規則相銜接的體制機制。RCEP、CPTPP的規則具有高標準、全覆蓋、寬領域的特點，深入研究高標準貿易規則，為山東自貿試驗區的便利化改革提供參考，并注入新的內容。通過對標、實施高標準國際經貿規則，將推動山東自貿試驗區進入高質量發展階段。

（六）數字化手段賦能貿易便利化

互聯網、信息技術的應用，帶來了國際貿易通關的無紙化、數據元標準化、監管信息化的發展，對貿易便利化改革已經產生深遠影響。商務部印發的《“十四五”對外貿易高質量發展規劃》中強調要加快貿易全鏈條數字化賦能，提升貿易數字化水平。因此，現階段山東貿易便利化制度創新一定要順應數字技術發展的趨勢，利用5G、大數據、人工智能、區塊鏈等最新技術，用數字化手段賦能貿易便利化制度創新，拓展國際貿易“單一窗口”功能，打造智慧口岸、智能通關、加快智慧倉儲物流體系建設，推廣智能機器人審單、推行貿易融資、跨境支付等金融服務線上化場景應用。加快各類數字技術在貿易便利化領域的應用，提升服務和監管效能。

（七）多方聯動促集成化制度創新

山東自貿試驗區便利化制度創新具有碎片化的特征，這也是中國自由貿易試驗區制度創新中存在的普遍問題。如何提高制度創新的集成性，需要多方聯動，共同推動制度創新。這里的多方聯動包括以下含義：一是自貿片區各部門之間聯動的制度供給，如關檢聯合查驗制度創新，推進海關全業務領域一體化;二是各片區之間聯動的制度供給，積極推動全業務領域跨關區協同治理與發展。如青島、濟南、煙臺三個片區海關之間聯合制度創新;三是自貿片區與海關特殊監管區聯動的制度供給，依托海關特殊監管區的倉儲、加工等功能，借助自貿試驗區的制度紅利，促進兩者融合發展的制度創新;四是自貿試驗區與區域經濟發展戰略之間聯動的制度供給，使自貿試驗區的便利化制度創新最大限度輻射地區經濟發展;五是自貿試驗區與其他國家相關部門聯動的制度供給，比如推動山東自貿試驗區與日、韓在AEO、檢驗檢疫、數字貿易等方面互認的便利化制度創新，六是自貿試驗區與國家戰略聯動的制度供給，如自貿試驗區與“一帶一路”戰略的聯動等。

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[基金項目]本文系山東省社科規劃項目“中國（山東）自由貿易試驗區貿易便利化制度創新評價及對策研究”研究成果（項目批準號：20CSTJ07）。

[作者簡介]鄧麗娜（1980—），女，魯東大學商學院講師;研究方向：國際經濟與貿易、自由貿易試驗區。