“數治”管窺《“十四五”全國檔案事業發展規劃》

徐冬 朱佳煊 張洋

摘 要：以《“十四五”全國檔案事業發展規劃》出臺后檔案資源數據化建設如火如荼、檔案管理電子化發展勢不可當、檔案工作數字環境日新月異等“數治”背景為基礎，深耕《“十四五”全國檔案事業發展規劃》涉及的數字檔案管理理念、數字檔案管理體制機制、數字檔案管理實操性、數字檔案資源開放利用等內容，提出數字檔案創新管理的新進路：“法治化”指導數字檔案管理更加規范；“科技化”指導數字檔案管理更加整合；“信息化”指導數字檔案管理更加共享；“智能化”指導數字檔案服務更加精準。

關鍵詞：《“十四五”全國檔案事業發展規劃》，數字治理，數字檔案管理

分類號：G270.7

On the 14th Five-Year Plan for the Development of National Archives from the Perspective of "Digital Governance"

Xu Dong， Zhu Jiaxuan， Zhang Yang

（Archives of Xinjiang Military Region， Urumqi， Xinjiang 830000）

Abstract： Based on the "digital governance" background of the 14th five year plan for the development of national archives， such as the vigorous construction of archives resources， the unstoppable development of electronic archives management and the ever-changing digital environment of archives work， this paper deeply cultivates the concept， mechanism and practicality of digital archives management involved in the 14th five year plan， alongside with the opening and utilization of digital archives resources. This paper proposes the new way of innovative management of digital archives： "legalization" helps digital archives management to be more standardized； "Science and technology" helps digital archives management to be more integrated； "Informatization" helps digital archives management to be more shared； "Intelligence" helps digital archives service to be more accurate.

Keywords： The 14th Five Year Plan for the Development of National Archives； Digital Governance； Digital Archives Management

2021年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱“《規劃》”）。目前，學術界圍繞《規劃》的頒布已展開了大量討論，如檔案工作的發展趨勢分析[1]、規劃文本內容的質性分析[2]、《規劃》與檔案事業高質量發展的耦合關系[3-4]研究。然而，《規劃》在強烈要求“全面推進檔案治理體系建設，提升檔案治理效能”的同時，也提出“建立數字檔案治理模式”。為加速檔案數字化、信息化、智能化建設，通過數字賦能實現與社會治理的邏輯共振，有必要“數治”管窺《規劃》內容，為檔案治理向共治智治的“數治”階段邁進提供有益指導。

1 《規劃》“數治”背景研判

隨著檔案治理體系和治理能力現代化建設的不斷推進，檔案數字治理已逐步成為普遍共識。為了更好地融入“數字中國”與“數字政府”建設，全國各級檔案部門開展了廣泛的檔案數字治理實踐。

1.1 檔案資源數據化建設如火如荼

隨著檔案事業進入高質量發展階段，檔案工作與數字技術有機融合，檔案資源由數字化向數據化轉型升級。《規劃》提出要“推動檔案全面融入國家大數據戰略”，表明“數治”背景下檔案資源數據化建設如火如荼。檔案數據化是檔案數字化的拓展與升級，2018年底，我國館藏檔案數字化副本量已達1556.4萬GB，[5] 這些海量檔案數字化成果構成了龐大的檔案數據庫，將不斷通過數據賦能，推動檔案服務優化升級。

1.2 檔案管理電子化發展勢不可當

近年來，信息技術在檔案領域的應用越發深入，檔案管理電子化已成為現實。主要表現在：首先，電子化歸檔工作初顯成效。根據國家“增量檔案電子化”的要求，各地區積極落實電子化歸檔工作。如浙江麗水為推進“一鍵歸檔、一站式共享利用”，在全市850家單位推行“1+10+N”檔案管理協同系統，效果顯著。[6]其次，電子檔案管理法治成果顯著。2016年8月頒布的《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》取消了雙套制歸檔的要求；2018年10月頒布的《機關檔案管理規定》對不具有保存價值以及無法轉換的電子文件，規定可以僅以電子形式保存歸檔；[7]2020年6月新修訂的《中華人民共和國檔案法》正式明確了電子檔案的法律效力。再次，電子檔案單套制歸檔效果良好。檔案治理效能的提升要求推進電子檔案單軌制歸檔管理，要求重新構建數字思維模式下的電子檔案管理環節。例如新冠疫情期間，國家電網集團便為優化電子檔案管理程序，對辦公系統電子公文與經濟法律系統電子合同實行了協同在線歸檔制度，暢通了電子檔案單軌制歸檔渠道。

1.3 檔案工作數字環境日新月異

當前，檔案工作以信息化和“互聯網+”助推國家治理現代化建設，服務政府數字化轉型。如杭州市以數字賦能為依托，利用“浙政釘·掌上執法系統”實現了檔案“互聯網+監管”，夯實了城市數字治理的檔案工作基礎。[8]為全面深化改革，優化檔案數字利用服務環境，檔案工作將“互聯網+”納入改革清單，進一步厘清數字檔案管理權責，對內做到“一鍵歸檔”，對外做到“一網通辦”。如長沙縣打造“區塊鏈+政務協同辦公平臺”對內積極探索一鍵歸檔模式，對外推出檔案服務APP和檔案自助查詢機，確保查檔群眾隨到隨查。同時，檔案數字服務模式逐步拓展。 “互聯網+”迎來了加速普及的進程，以線上服務為主的“宅服務”迅速發展，尤其是新冠疫情發生以來，“線上+線下”“館內+館外”“本地+異地”融合服務成為當前重要的檔案數字服務新模式。如貴州省檔案局便聚焦脫貧攻堅和疫情防控重點工作，靈活采取線上線下相結合的方式開展疫情防控檔案指導服務。

2 《規劃》“數治”內容剖析

2.1 高瞻遠矚——強調數字檔案管理理念

《規劃》要求新時代檔案工作堅持改革創新，不斷推動檔案工作與新技術融合，積極探索人工智能、知識管理、邊緣計算、數字人文等新技術的應用與推廣，利用科技創新為檔案事業發展增添助益。同時，力爭數字檔案管理在法治化軌道上運行，要求利用“互聯網+監管”手段，全流程在線監管檔案各項業務服務，引導檔案在線服務健康有序發展。

2.2 統籌全局——健全數字檔案管理體制及機制

《規劃》強調黨對檔案工作的領導，要求壓實各級黨委、各級政府、各級檔案主管部門的職責，完善管理體制與機制，落實監管考核，增強統籌規劃能力。此外，《規劃》完善了檔案信息化保障機制。將檔案信息化全面融入“數字中國”建設，融入數字經濟、數字政府、數字社會，并要求地方黨和政府、機關、團體、企事業單位和其他組織將檔案信息化納入各部門發展規劃，啟動檔案信息化強基工程。同時，《規劃》也健全了數字檔案資源安全防護機制。一方面要求提高檔案行業網絡安全預測和應急處置能力；另一方面提出完善檔案數字資源異地異質備份制度，探索新的備份途徑，切實提升檔案數字資源安全防護效能。

2.3 明細條款——提升數字檔案管理實操性

首先，《規劃》將數字檔案資源體系構成具體化。針對數字檔案體系的構成給出具體的范疇，主要包括：第一，建立以數字檔案資源為主導的檔案資源體系；第二，大力推進電子文件與電子檔案應歸盡歸，應收盡收，擴大電子檔案在檔案資源體系中的占比量；第三，積極推動檔案館與博物館、圖書館、紀念館等單位檔案文獻資源共建共享。數字檔案資源體系構成具體化，為數字檔案的收管存用提供了實際操作性，豐富了檔案資源體系。其次，《規劃》將數字檔案保護措施具體化。提出了建立省域檔案保護中心，強調對不同地區檔案信息化“軟硬”基建項目的扶持與驗收，引導檔案信息化建設實現充分與平衡發展。再次，《規劃》將電子文件歸檔與電子檔案移交接收規范化。電子文件“單套制”“雙套制”歸檔以及電子檔案移交接收是一項極具專業性與審慎性的工作?！兑巹潯芬竺鞔_電子文件歸檔、電子檔案移交接收相關制度，實施電子文件單軌制歸檔，強化一體化政務數據歸檔，推進電子發票歸檔，避免工作的隨意性。

2.4 提升質量——推動數字檔案資源開放利用

推動數字檔案資源開放利用是提升檔案數字治理效能的重要表現?！兑巹潯飞罡麛底謾n案資源，要求深入挖掘紅色檔案資源，建立專題檔案數據庫，傳承紅色基因；要求推進脫貧攻堅、抗疫檔案數字化展示。同時，《規劃》也強調主動向用戶提供數字檔案服務。致力于推動開展移動終端、APP等一鍵查檔利用服務，完善“一網通辦”檔案服務體系，將檔案服務拓展到村、社區等基層單位，提升數字檔案資源服務均等化水平。此外，《規劃》更要求建設檔案信息資源共享平臺，實現區域內檔案信息共建共通共享，推動檔案信息資源在區域內實現跨層級跨部門共享，要求針對國家—省—市—縣—鄉鎮單位檔案信息資源共享平臺的一體化發展，構建完備的檔案信息資源共享聯動新機制。

3 以《規劃》指導數字檔案創新管理

3.1 “法治化”指導數字檔案管理更加規范

《規劃》強調要推進檔案法治化建設，從檔案立法、立規、立標、執法、普法、監管等方面對“電子檔案管理”“公文電子郵件歸檔”“電子檔案單套制管理”“電子公文歸檔”等提出了規范化要求?？梢?，數字檔案管理要堅持運行高效、權責明確、程序合理、執行有力的現代化發展道路。具體而言，首先要統一全國數字檔案管理相關標準，保障數字檔案管理工作依法依規進行。其次要規范數字檔案管理流程，聚焦數字檔案“收、管、存、用”各流程規范體系建設，用法規體系厘清數字檔案管理各環節、各方面權責，做到職責明確，溯源追責。同時，落實數字檔案監管常態化發展。根據《檔案法》加大檔案執法監督工作，強化數字檔案全過程安全監管。針對數字檔案管理違法行為，堅決依法從嚴處理。

3.2 “科技化”指導數字檔案管理更加整合

《規劃》積極推動新一代信息技術在數字檔案管理中的應用，以前瞻性的思維為數字檔案資源整合提供科技支撐。具體包括：推動人機管理向人技融合管理轉變，利用知識管理、人工智能、數字人文等技術對檔案資源加以數字化開發與整合，形成多種數字檔案專題資源或活動項目。利用數字技術將公眾需求納入數字檔案資源整合體系，開發數字檔案人技融合管理，拓展數字檔案價值。同時，逐步打破自我發展的局限，主動聯合博物館、圖書館、紀念館等單位，利用科學技術，開展共同研究，推動館際之間、多元主體之間數字資源的整合，促進數字編研出版，實現信息孤島向信息通衢的加速轉變。

3.3 “信息化”指導數字檔案管理更加共享

《規劃》明確指出要通過完善檔案信息化發展機制和加快建設檔案信息共享平臺，推動檔案信息化建設再上新臺階，促進數字檔案管理更加共享。第一，要加快構建全國檔案資源共享平臺建設，實現數字檔案資源流通與共享，盡快實現自上而下的跨部門、跨地域、跨時空檔案資源共享，打通數字檔案共享服務“最后一站”。第二，要強化檔案數據庫建設，堅實的數據庫是數字檔案管理更加共享的基礎，也是檔案提供利用服務的重要手段。未來，要根據《規劃》要求將民生類、國防軍工重大專項類、國防領域重大工程類檔案專題數據庫納入數字檔案資源共享工作范疇。第三，要落實數字檔案共享科技應用。加強人工智能、數字人文、邊緣計算等技術在數字檔案資源共享利用階段的應用，堅持科技創新與數字檔案共享建設相融合，力爭突破數字檔案資源共享的科技困境。

3.4 “智能化”指導數字檔案服務更加精準

《規劃》要求提升數字檔案智能化、便捷化服務能力，主動為公眾提供個性、專業、精準的數據查詢利用服務。未來，必須進一步健全數字檔案管理系統，啟動集整理、鑒定、保管、統計、利用等功能于一體的數字檔案管理系統，貫徹落實“讓數據多跑路，讓群眾少跑腿”的服務理念，專設“一網查檔”窗口，提供一站式服務，增強用戶歸屬感和幸福感。及時、主動捕捉用戶的檔案利用需求，形成“用戶畫像”，實現精準推送，為用戶提供智能化的檔案數據利用服務。此外，也要針對數字檔案精細化治理要求，綜合利用網絡雷達等技術進行日常風險隱患的排查，重塑數字檔案管理體系。

注釋與參考文獻

[1]徐擁軍，嘎拉森.“三個走向”：從《“十四五”全國檔案事業發展規劃》看檔案工作發展趨勢[J].圖書情報知識，2021（06）：4-11.

[2]趙彥昌，韓瑞鵬.基于NVivo 12的“十四五”檔案事業發展規劃文本分析[J].檔案與建設，2021（10）：4-9.

[3]蔣冠.走向開放：實現檔案事業高質量發展的必由之路——《“十四五”全國檔案事業發展規劃》解析[J].檔案與建設，2021（09）：8-11.

[4]丁家友，周涵瀟，張照余.數據安全與檔案事業高質量發展——《“十四五”全國檔案事業發展規劃》解讀與思考[J].檔案與建設，2021（09）：12-15+11.

[5]王善柏.建設滿足人民群眾利用需求的數字檔案館[N].中國檔案報，2020-07-23（003）.

[6]中國檔案數字化網.全面實施電子化歸檔積極推進檔案數字化轉型[EB/OL].[2021-07-25].http：//www. vcentury.cn/m/view.php aid=66009.shtml.

[7]機關檔案管理規定[EB/OL].[2018-10-11]. https：//www.saac.gov.cn/daj/xzfgk/202112/6e4f1d909e2443fc851 11b8f82973e37.shtml.

[8]央廣網.浙江引領“互聯網+監管”改革 加快打造 “掌上執法之省”[EB/OL].[2021-07-20].https：//baijiahao. baidu.com/s id=1672730850419371287.shtml.