新時代中西部戰略性新興產業政策創新研究

范建民，馮弼曦

（1.鄭州輕工業大學 經濟與管理學院，河南 鄭州 450001；2.河南省核工業地質局，河南 鄭州 450044）

新時代我國面臨國內諸如老齡化及少子化、環境污染、能源安全、債務等問題以及國外軍事挑戰需要加強國防建設等問題，同時還將面臨經濟全球化所引起的各種挑戰問題，高新技術產品質量檔次不高等問題。因此，我國現有的經濟政策尤其是戰略性新興產業政策是需要針對新時代的要求及時進行創新調整，向高質量發展方向邁進。盡管許多省份已在經濟新常態理論指導下對該類政策作了一些調整，但與新時代的要求還存在較大的差距。一些學者針對地方戰略性新興產業政策創新問題展開研究，但鮮有針對新時代背景下中西部地區戰略性新興產業政策創新的研究成果。本文從中西部有代表性的省級政府現有戰略性新興產業政策現狀入手，結合新時代要求，分析該類政策的不足，提出該類政策創新的目標、著力點以及創新路徑與對策。

一、研究的理論基礎

（一）文獻綜述

目前有關戰略性新興產業政策的研究成果很多，但研究區域戰略性產業政策問題的研究成果并不多。有限的成果側重于以下三方面：（1）區域戰略性新興產業政策績效相關研究。Therivel 等（1992）[1]運用戰略環境評價（SEA）法，較全面地評價了政府相關政策或規劃的實施后對當地生態環境產生的影響；Wollmann（2007）[2]提出基于因果關系的區域經典政策評價方法；王海和許冠南（2017）[3]以戰略性新興產業政策（2011—2013 年間發布）文本為研究對象，實證分析表明總體政策并未給戰略性新興產業創新帶來正向激勵。（2）區域戰略性新興產業政策工具問題研究。董曉宇（2012）[4]對地方戰略性新興產業政策問題與創新問題展開研究，并提出政策改進方向；朱艷鑫等（2016）[5]借助于文本量化研究方法對全國各地戰略性新興產業政策問題進行了分析，并提出改進措施。（3）區域戰略性新興產業政策模型研究。王昶等（2020）[6]運用扎根理論對貴陽市大數據和汨羅市再生資源產業進行實證研究，歸納出地方政策工具組合優化模型；余淑秀等（2020）[7]以漢江生態經濟帶沿線17 市為實證檢驗構建跨省區域政策模型。但這些研究是站在中央政府角度探討區域戰略性新興產業政策問題，或者是構建區域政策創新模型或政策績效評價模型。目前缺乏新時代背景下中西部地區該類政策創新問題的研究成果。

（二）新時代地方戰略性新興產業政策創新的必要性

新時代有關產業發展的內容既要體現經濟新常態要求，還應體現生態環境、國防建設和質量強國等戰略的要求。

1.經濟進入新常態運行的需要。經過多年來的快速發展，該產業幾近飽和狀態，國內空白的領域幾乎沒有，必須依照新常態的要求發展，需要從追求高速度、擴充規模向中速、高質量發展轉變，從資源驅動向創新驅動轉變，從數量擴充向結構創新轉變，為此，這些均需要對現有政策進行調整。

2.美麗中國建設目標實現的需要。要實現美麗富強的中國夢，既要解決經濟發展中的不均衡不充分問題，還需要解決生態環境問題。近幾年來，我國不少地區已受困于大氣污染造成的霧霾天氣，需要嚴格控制；此外，西部落后地區不能以犧牲環境為代價承接東部對生態環境造成負面影響的產業轉移項目。這些均需要在政策中予以體現。

3.構建軍民融合深度發展格局的需要。強軍是新時代國家建設的保障，習近平總書記在黨的十九大進一步提出了軍民融合深度發展的重要性；而戰略性新興產業是軍民兩用技術最為集中的領域，美日等國戰略性新興產業已在軍民融合政策作用下開發出很多軍民兩用高技術，因此需要將軍民融合列入該類政策中，以達到富國強軍之需。

4.實施質量強國戰略的需要。由于缺乏核心技術、關鍵工藝設備等原因，我國許多高新產品質量不及發達國家，自己的產品賣不出去，卻需要進口國外核心技術產品；一些假冒偽劣產品充斥市場，擾亂市場秩序，一直困擾經濟發展。黨的十九大進一步強調質量第一和質量強國的奮斗目標，因此需要在該政策中加入此類條款，提升其品牌和質量。

二、新時代中西部地區戰略性新興產業政策現狀與問題分析

鑒于中西部省級政府較多，現以西部和中部五個有代表性的省級政府新興產業政策建設狀況作為代表進行列表分析。具體情況如表1 所示。目前這些省級地方政府戰略性新興產業政策建設方面呈現出各自的特點，也存在如下的共同點：地方均重視政策建設，均制定專門的《戰略新興產業十四五發展規劃》或將該產業的發展納入《地方政府十四五規劃》中，在財稅政策方面均設立專門或其他形式的重點扶持資金和優惠政策；投資政策方面也有具體的目標和重點工程；或多或少地體現了新時代的一些具體的要求。但存在一些問題，無法完全滿足上述四項要求。

表1 新時代下中西部五個代表省份戰略性新興產業政策比較

總之，上述產業政策問題顯示中西部省份產業發展不能滿足新時代的要求，必須依照新時代的要求進行創新優化。

三、新時代中西部戰略性新興產業政策創新方向及其實施路徑

（一）新時代中西部政府戰略性新興產業政策創新的方向與著力點

1.政策創新的方向。結合地方戰略性新興產業政策問題以及新時代背景下國內經濟、科技、國防、生態與質量強國的要求，即本著高質量發展的根本要求，對中西部各省戰略性新興產業政策進行調整優化，具體應從發展目標、模式、路徑、內外動力等方面來創新優化，如表2 所示。

表2 新時代中西部戰略性新興產業政策調整的需求與方向

2.政策創新的著力點。新時代中西部戰略性新興產業調整，政策應當是圍繞產業競爭力、生態可持續、軍民融合、質量強國戰略等國家戰略意志來調整，具體應從其政策目標、政府角色定位、政策作用力、政策工具和政策的制定與完善等方面著力點進行調整，如表3 所示。確保政策由非平衡、非持久向平衡持久效力方向轉變。

表3 新時代中西部戰略性新興產業政策調整創新的著力點

（二）新時代中西部省份戰略性新興產業政策創新的制約因素

新時代我國社會的基本矛盾在中西部地區表現得更為突出，區位劣勢導致經濟基礎薄弱、觀念陳舊以及產業發展相對落后，這給該產業政策的創新調整增加了難度。

1.中西部地方政府缺乏該產業政策調整創新的動力。首先，利益沖突降低了地方政府政策調整的積極性。依照新時代背景下對該產業政策有的標準進行創新，勢必將減少地方和企業的近期收益。比如優惠政策門檻提升或取消，項目許可標準的提升，均會增加在營或在建項目的經營成本；限制經營行為可導致沉淀成本無法收回，也會減少地方所得稅。誰來承擔政策調整的成本？無論是政府或企業買單都將是一筆不菲的開支，強行調整將面臨政府與企業誰來承擔“斷腕之痛”的問題。其次，政策創新調整所需的財力支撐不足。中西部總財政收入基數低，因而經濟與社會發展所需的資金缺口更大，不容易將更多的資金用于該產業政策調整的補貼上。因此，由于缺乏財力支撐實施該產業的政策調整將十分困難。因此，在缺乏中央優惠政策扶持或者沒有嚴格要求下，地方政府不會去接這塊“燙手的山芋”。

2.新時代背景下中西部地方政府調整創新該類政策實施難度大。首先，領導難以改變路徑依賴的思維定式。粗放型發展的路徑依賴是地方經濟發展的通病，但欲擺脫卻有很大的困難，一方面需要傳統產業提供地方經濟支撐；另一方面用先進的新興產業替代傳統產業需要資金技術人才支撐，而且見效慢。對于地方決策者，找出兩全其美的發展路徑將是一種挑戰。其次，難以突破帶有地方部門主義色彩的政策思維模式。部門利益最大化是中央和地方政府機關難以割舍的情結，往往導致政策中出現不一致乃至相互矛盾，降低政策的效力。而超脫部門色彩的政策需要具有權威的領導親自去協調，但這卻往往被領導所忽視。

（三）新時代中西部地方政府戰略性新興產業政策創新的路徑

鑒于中西部區位劣勢導致經濟基礎薄弱、觀念陳舊以及產業發展相對落后，這給該產業政策的創新調整增加了難度，導致地方政府也缺乏政策調整的動力。因此，在政策創新上采用多方利益兼顧下分階段有步驟遞推到位的政策創新路徑也即“三步走”政策創新，該路徑可分為三個階段，即常態化過渡、補充完善和優化提升三階段，由于每個階段政策創新的方向不同，其難點不同，每階段的政策建設工作重點也各不相同。每個階段按照1～2 年時間分配任務，按照循序漸進的方法推進，5 年時間完成政策創新任務。這既是中國特色社會主義建設的必然要求，也是世界發達國家政策建設中逐步升級到位的經驗總結[16]。如圖1 所示。

圖1 新時代中西部省級政府戰略性新興產業政策創新路徑

四、新時代中西部戰略性新興產業政策創新的對策

（一）要依照經濟新時代要求有序地調整創新戰略性新興產業政策目標

1.要切實抓好地方領導發展觀念的轉變。要通過黨校、行政學院、社會主義學院集中短期培訓等形式，讓地方領導充分認識到急功近利、物質資源驅動觀以及不尊重創新規律的危害性。要切實做到：轉變產業發展的急躁心理，樹立穩態發展觀，克服急功近利思想；要摒棄物質驅動觀，樹立技術創新驅動觀，從創新來尋找出路；還要樹立科學的創新觀，能夠容忍創新失敗，持續支持科技人員創新創業，形成一種尊重科學探索精神和鼓勵創新的持續氛圍，為政策創新清除思想障礙。

2.要明確政策創新的總體目標。（1）總體目標應由“做大”向“做強”轉變。要從急功近利和大干快上的追求產值目標向追求產業運行質量轉變，要注重核心能力提升和培育全球核心技術產品或知名品牌企業。（2）長遠目標應由追求經濟和科技雙重溢出效應向實現經濟、科技、生態、國防等多元溢出效應政策目標調整。要充分利用戰略性新興產業外部正效應強的特點，借鑒世界發達國家政策目標設置多元化溢出要求的經驗，將生態、國防、質量戰略要求納入到該產業政策中，激發其多元溢出效應，取得更多的社會效益。

3.要依照“三步走”思路分階段設置一套科學合理的目標體系。在常態化過渡階段，應將轉變觀念、拓展產業發展渠道、精準項目扶持和政策制定科學化作為其創新的重要目標，為政策進一步創新清除障礙。在補充完善階段，應將理順政策關系、激發創新活力、擴大產業需求、增加智力資本作為其創新目標，為政策水平和績效提升提供支撐。在創新提升階段，應將培育世界冠軍、提高創新能力、激發多元效應、穩定資源投入作為其創新目標，為該政策全面落實和取得實效提供持續的動力。“三步走”策略可以在試點區內率先實施，完成各階段目標后，再經完善推廣到各地區。

（二）要按照新時代要求修改完善戰略性新興產業促進政策的內容

1.完善供給性政策內容。（1）改革政府扶持方式。強化對項目評審、下達、驗收等過程的管理和社會監督，及時糾正項目扶持中的違規和不作為行為；重點項目分期考核下撥，以稅收優惠和后期重獎等方式鼓勵基層單位墊付資金，提高資金使用效率。（2）扶持對象要精準無誤。要重點扶持軍民兩用核心技術、環境友好型技術、質量創優技術等開發項目；實行“抓大不放小”，要勇于將資源向該產業中小企業和普通類高校、科研機構傾斜，將創新的“星星之火”點燃每一個角落。（3）激勵風險投資基金介入。通過相應的激勵政策，發揮地方政府風險投資資金的引導作用，讓更多的風險投資企業支持有潛力的技術開發、產業開發和原始創新活動，增加產業發展的后勁。

2.完善產業發展平臺政策內容。（1）完善專家智囊的決策支持政策。目前，專家決策已成為地方政策決策支持的重要組成部分，但人選集中于少數社會名流、官員、學術性拔尖人才，基層實用型、復合型人才不多，政策決策水平有限，應多吸納基層專家介入論證，以提高政策平臺決策質量。（2）創新人才、技術專利等智力資本優化配置政策。要廢除省政府一些職能部門在人才扶持或評優上的45 歲、50歲、55 歲以下等門檻限制，打破不公平的人才傾斜政策；簡化科研工作者個人經費支出報銷程序；增加專家為企業服務貢獻的激勵性措施，讓有志者獲得放飛的機會。

3.逐步擴大產業需求性政策內容。（1）要設立本地高新產品采購扶持政策。應在一些特色、優勢產業中設置政府公共產品采購優先、產品補貼政策；并對開拓國際市場的企業進行出口補貼，扶持其向世界冠軍企業目標努力。（2）增加企業人才引進的扶持政策。諸多戰略性新興產業企業處于創業期，難以承擔對高級人才聘用的費用，政府可針對前景較好的企業進行人才引入的經費補貼，擴大高級人才需求。（3）增加協同創新聯盟開發新產品的扶持政策。比如設立產學研聯合開發產品創新成果獎，增加對協同創新項目扶持，以擴大該產業技術創新之需求。

（三）政府部門要做好政策推進中的配套管理與服務工作

1.積極推動區域軍民科技資源共享服務。政府在進一步推動完善本地區科技資源共享服務的基礎上，積極推行本地區軍民科技資源的有償共享服務，以提高資金使用效率。比如，采用政府、企業和其他受益者共同出資購買專家服務，為民用和軍工企業服務，并通過跟蹤績效評價獎懲形式提升專家服務質量；在研發平臺、公用設施等實施軍民共享型低價有償服務，政府給予補貼，以減少不必要的高昂設備購置，更快地獲得收益或創新成果；在協同創新知識產權與其他利益保障方面，政府有關部門應建立利益爭執仲裁制度，保護好軍民兩方參與者及重要貢獻者的合法權益。

2.創新政府產業管理職能。（1）要加速政府職能轉變。政府部門應從建平臺、造動力和抓大項目等職能轉向產業發展的引導者、市場機制的培育者和服務者轉變，比如在政策創新示范區的認定與服務方面通過委托專家來完成，以避免官員瞎指揮。（2）改革政府產業管理模式。要實行政策協調與市場機制“相機抉擇”，只有在市場無法解決時政府參與，比如項目開發商與民眾出現矛盾時，政府可通過政策補償標準以及談判方式予以協調。（3）要做好產業發展的長期規劃。按照新時代特征的要求，并參照國外發展經驗，及時規劃產業未來發展方向，做好長中短期政策規劃的銜接，以防止產業發展的短期盲目化發展。

3.做好該產業促進的主體政策與其他配套政策的有效銜接。（1）主體政策應做到上級與下級銜接。省、地市級政府政策要基本對應，地市與縣、區也應做好政策基本對應，可以依實情適當地微調。但政策確立后，主管部門既不能隨意變通約束性政策，搞“擦邊球”，放寬必要的管制；也不能怕擔責任，扣押優惠或獎勵性政策，降低政策的激勵效應；更不能同一政策采用不同的執行標準，喪失政策的公正性。（2）該產業政策要和其他類橫向政策做好協調銜接。省市主管領導需要組織協調產業主管部門政策與人事、財政、金融、科技主管等部門的政策相適應，還應當注重與環保廳（局）、國防科技局和質量監督局政策協調，確保政策合理對接，以防止“各吹各的號，各唱各的調”。