西藏地區公路搶險保通協同機制研究

江舟

摘要 文章通過對西藏自治區公路搶險保通現狀的研究，結合理論研究和借鑒，發現了存在的問題和問題原因，結合國內外公路搶險保通的豐富經驗的總結和研究，提出了協同聯動機制。協同聯動機制可有效地組織交通行業內部單位和橫向相關政府部門之間，政府與社會組織之間的溝通與互補，可有效提升自治區搶險保通工作開展的效率和成效，保障自治區路網安全、平穩、高效地運行，推動自治區交通運輸行業高質量發展。

關鍵詞 西藏;公路搶險保通;協同機制

中圖分類號 U492.8 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2022）05-0190-03

0 引言

“十三五”以來，西藏公路建設取得突破性進展，公路里程不斷增長，公路技術狀況水平穩步提升，預防性養護、路網結構改造等諸方面也取得顯著成績。然而西藏地區地理條件復雜，且存在大量無人區，隨著公路里程的增長，公路搶險保通尤其是惡劣天氣下無人區公路的搶險保通工作也面臨諸多問題。國家大力倡導“大平臺、大數據、大系統”的“數字交通”的發展，西藏自治區以“十四五”交通行業信息化建設為契機，開展公路搶險保通協同聯動機制及資源整合機制研究，加快打造公路搶險保通信息共享機制，有效整合西藏地區道路應急保通力量資源，提升西藏地區公路應急處置能力。

1 當前西藏自治區公路搶險保通存在的問題分析

應急體系的建設主要目標就是解決人、財、物及協調機制相關的問題[1]。其中“人”的問題主要是搶險救災期間機械操作人員短缺，通過自治區公路管理部門的努力，每年安排人員到內地進行機械操作培訓，目前基本能夠滿足建設應急隊伍的要求;其余三項按照現在的應急體系都存在一些問題，具體如下：

1.1 經費投入不足，應急資源保障水平有待提高

預防機制包括完善的應急預案和充足的應急資源保障。應急資源包括人力、物力和財力三方面的資源，自治區各地自身地理、資源、發展條件不一樣，在應急資源儲備上也不相同，經費投入不足使得有些地市不能做到因地制宜，應急物資儲備與應急處置需求相比存在區域性物資短缺的現象。各地、特別是在偏遠地區尚無專門的應急搶險保通隊伍和裝備。難以保證為公路突發事件應急管理各環節保質保量地提供應急資源。

1.2 預警監測與響應系統有待完善，預警作用難以發揮

公路突發事件預警機制應包括以下兩個方面;建立綜合預警監測系統、建立預警與響應分級標準。目前，自治區綜合預警監測系統還不夠完善，公路交通部門同氣象、水文、地質等相關專業部門之間未建立信息共享機制，影響預警監測信息收集的及時性。

在建立預警與響應分級標準上，自治區根據交通運輸部《公路交通突發事件應急預案》中預警分級標準劃分，初步建立自治區公路交通突發事件預警分級。但是對公眾在收到預警信息后如何反應這一問題研究較少，即使預警信息準確發布出去，公眾反應速度慢或者不知如何避險，也達不到預警的效果。

1.3 應急聯動機制尚不健全，影響公路應急管理效率

自治區國省干線公路的管理模式現狀如下：一條路有兩個管理主體，公安交警負責交通秩序的維護、交通事故的處理;交通部門負責道路的規劃、設計、修建、養護和收費;在交通部門中還分設有公路養護部門和路政部門;交警和交通部門之間，交通部門下設部門之間由于條塊分割的原因，往往存在職能交叉、職責不清的現狀，影響行政效率。

當前公路應急管理仍然是由無隸屬關系的相關部門按照各自職責參與，仍未建立起完善的應急分析研判、指揮調度、應急聯動和信息報送等應急工作機制，缺少權威部門（如各級政府）對各部門進行統一指揮協調和督辦，在應急處置過程中不可避免地會出現決策指揮運轉不靈，各部門響應不及時，應急處置合作程度不高，搶險救援協作不融洽，應急搶險效率低下的現象。只要有一個部門不能做到快速反應，所形成的“短板效應”就會對應急管理效率造成影響。

2 國內外研究現狀

2.1 國內外經驗做法

日本應急管理機制是自上而下三級負責，從橫向來看，日本都道府縣和市町村之間聯系緊密。在阪神大地震之后，為了保證應急救援物資的供應，日本的42個都道府縣與2 000多個市町村簽訂了72 h互助協議，醫療運輸保障隊伍、應急消防隊、都道府縣之間的應急救援小組等形成了跨區域的地方共同抗災聯動機制。

在應急管理體制機制建設上，四川省建立健全了統一高效的應急工作領導與指揮體系，地方政府對本行政區域內應急管理工作負總責，實行黨委領導下的行政領導責任制。在國省干線公路突發事件的應急處置上，四川省按照以人為本、屬地負責、預防為主、快速反應的工作原則進行處置，對國省干線公路突發事件進行分類分級。明確組織機構及職責，廳公路局應急領導小組負責四川省地方公路突發事件的行業指導和協調，日常事務由領導小組下設的應急辦負責[2]。近幾年，云南省公路局在公路突發事件應急管理方面不斷完善和加強，使得云南省國省干線應急管理工作取得了一些成效。災情發生后，云南省公路局運行分級管理機制，根據突發事件的規模和危害程度進行分級處理，立即啟動國省干線公路應急預案，協調有關部門成立應急工作領導小組，調集應急隊伍、機械設備、應急物資開展突發事件的應急處置工作，在較短時間內搶修恢復道路，確保了干線公路的全線暢通，保證了人民群眾的生命財產安全。在應急處置中，注重利用網絡和新聞媒體，及時通報搶險保通情況[3]。

2.2 國內外經驗總結

（1）建立公路應急管理組織體系。自然災害的頻繁發生及高效的應急管理機制在自然災害應對中的重要性，使得公路自然災害應急管理機制必須依靠一套有效的組織機構來實現。

（2）完善國省干線公路防災減災機制。對災害有足夠的準備能增強對災害的應對能力，降低災害可能帶來的損失。應急管理的重心在于如何通過制度化的舉措為救害提前做好準備。

（3）建立完善的應急處置體系。公路突發事件應急管理是通過建立完善的應急管理體系來實現的，應利用先進的設施技術、統一的信息平臺和較完善的部門協調配合機制，減少事故的檢測識別時間、組織反應時間和應急響應現場處置時間，并向公路使用者提供準確、及時的路況信息，從而實現公路事件處理的快速性和有效性[4]。

（4）建立跨部門、跨區域的指揮協調機制。在公路突發事件應急管理工作中，應建立完善統一協調、有序高效的應急管理機制。注重各部門之間的溝通協調和配合，有利于部門協調和政府資源的合理有效使用。

綜上所述，西藏地區公路搶險保通研究應從搭建良好的監測預警與啟動機制以及政府部門協同機制兩方面入手，探索適合于西藏地區的搶險保通協同機制。

3 監測預警與啟動機制搭建思路

公路搶險保通協同聯動機制的開端就是監測預警與啟動機制，它決定了公路搶險保通工作是否運行，設置的好壞對公路協同聯動機制運轉產生很大的影響。當公路出現突發事件時，當所監測事件的發展達到或超過預先設置的啟動標準時，啟動公路搶險保通應急預案，采取應急處置，主要包括風險源的識別與評估、預警信號的發布、分級建立啟動閥值、啟動條件的判斷。如圖1所示。

4 搶險保通協同機制搭建思路

4.1 建立綜合性應急物資儲備協同管理機制

目前，在西藏自治區設立了2個國家區域性公路交通應急裝備物資儲備中心，3個一級公路交通應急裝備物資儲備中心，27個二級公路交通應急裝備物資儲備中心，但對應急物資儲備的管理尚未形成統一的科學管理體制。為保證協調監督部門、網絡信息化分析部門、動態預警監測部門等多部門之間的協調聯動，需要建立一個綜合性的應急物資儲備管理的協調機構，協調西藏自治區內各個儲備區的物資儲備，并進行必要的監督和管理。該機構的職責主要如下：

（1）根據災情和救災工作的需要，對應急資源進行需求分析評估、合理配置、動態管理和追蹤。

（2）通過專業人員以及專業算法，對應急物資各個儲備區的物資需求進行模型構建，并給予相應的指導，科學確定物資儲備的需求量，以減少資源的浪費。

（3）定期對全區各個儲備區和儲備點的工作進行監督考核，考核其物資儲備體系的設立是否符合標準，還有物資調配、存儲情況。若不合格，則令其整改。

4.2 建立跨部門協同聯動機制

當西藏公路發生較高等級水毀、泥石流、塌方等突發事件時，需要應急廳、地方政府、武警、交通、消防、氣象等部門協同合作，共同參與。為了迅速整合各部門資源，形成合力，應對危機，需要建立一個統一協調、強有力并且職責明確的跨部門的統一領導機構，并基于此形成部門間無縫隙合作機制。建議由西藏自治區政府或西藏自治區應急管理廳牽頭成立跨部門的應急管理機構，機構組成員包括各個部門相關領導。在發生公路突發事件時協同指揮公路突發事件，防止出現重復混亂或調動不力的情況。

4.3 建立跨區域協同聯動機制

由于我國目前實行的是屬地為主的應急管理體制，即各區域地方僅對本區域范圍內的突發事件進行應急管理，當牽涉到兩個或以上的行政區劃時，對各個地區的職責就很難界定。為了在突發事件發生后，快速有效地整合西藏及周邊地區的資源，聯動救援，迫切需要構建區域合作的應急救援體制。

西藏及周邊行政機構之間通過合作、聯盟等手段進行機構重組，組成一個綜合性的、全面性的應對危機、處置突發事件的管理機構，作為應急救援的指揮系統，在公路搶險保通突發事件波及機構所屬范圍的行政區劃時快速調動區域內的資源和力量，進行指揮、協調、控制，并明確其權責范圍，做到快速聯防聯控。應急管理機構的指揮長由上級領導擔任，其他成員由各區域選調經驗豐富的人員構成。由中央政府統一進行監督管理并定期考核，并制定針對其職責、權限、具體運作程序的規章制度，保證在區域內發生突發事件時，該機構可以迅速行動，集中區域內成員的力量，調動可以調動的資源，進行應急救援，快速應對危機。此外，應配套設立責任追究制度，明確責任追究的范圍和程序。對于不按規定做好應急準備工作的;瞞報、緩報甚至不報相關信息并造成嚴重后果的;未能及時采取措施進行應急救援的;還有推脫責任的都要予以追究。

5 結語

該文通過對西藏地區公路搶險保通的現狀進行研究，以突發事件應急預案為理論指導，在保障最大限度地減小突發事件帶來損失，以及降低各交通基礎設施建設損害的前提條件上，在現有組織架構的基礎上針對性地提出公路搶險保協同機制的搭建思路，以此為基礎，深入探索自治區搶險保通聯動機制，不斷完善健全公路交通安全的戰略部署機制，不斷擴大公路交通信息服務覆蓋面，對健全自治區道路路網運行管理機制具有重要意義。

參考文獻

[1]郭喜平， 劉強， 周倩. 高速公路應急保通搶險保障措施思考[J]. 公路交通科技（應用技術版）， 2015（1）： 279-282.

[2]江瑞. 云南省國省干線公路自然災害應急管理機制研究——以魯甸地震公路應急管理為個案[D].昆明：云南財經大學， 2015.

[3]康云. 四川交通運輸廳“6.24”山體垮塌公路交通應急保障管理的案例分析[D]. 成都：電子科技大學， 2018.

[4]閆彭， 楊露萍， 尹晉. 交通應急保障能力內涵及評價指標體系研究[J]. 運輸管理， 2011（7）： 53-56.