英國將啟動實施《國家安全與投資法案》

高榮偉

英國不久將正式啟動實施《國家安全與投資法案》，法案針對外國投資新設了范圍廣泛的審查制度。專業人士指出，相較現有的《企業法》，英國新的《國家安全與投資法案》將取代《企業法》，其立法目的是就外商投資涉及的國家安全問題進行實質性變革， 以加強政府在調查和干預可能威脅國家安全的收購及其他交易方面的權力。

英國政府認為，針對可能對國家安全造成風險的外國收購方購買英國企業、資產和技術的活動，現有立法無法提供充分保護。2021年4月29日，英國議會正式通過了《國家安全與投資法案》。

英國政府在 2021年3月發布的政策文件《競爭時代的全球英國》中解釋稱，該法案促進對內投資，同時盡可能減少對英國國家安全造成的潛在風險，并通過審查制度來加強英國的國防和安全。該法案要求企業對覆蓋資產收購、知識產權出售的一切潛在交易都得到政府批準，行業涉及國防、能源、運輸、人工智能和加密等領域。具體來看，《法案》確定了敏感領域，包括先進材料、先進機器人、人工智能、民用核能、通信、計算硬件、政府關鍵供應商、密碼認證、數據基礎設施、國防、能源、軍民兩用、量子技術、衛星和空間技術、應急服務供應商、合成生物學以及運輸等領域，涉及國家安全風險的核心領域為國家基礎設施行業、先進技術、軍民兩用技術，以及政府和緊急服務部門的直接供應商。

《法案》規定，上述重點行業依法應申報的收購活動須遵守強制申報要求，并須經過英國政府相關國務大臣的批準。《法案》將賦予英國政府的相關國務大臣新的權力，可審查并干預“惡意”的外國投資。他們可以對任何行業的投資進行審查，評估投資所涉及的國家安全風險，向可能對國家安全造成不可接受風險的交易施加先決條件乃至阻止這類交易，從而化解長期以來人們對某些交易可能會危及國家安全和重要基礎設施的擔憂。

《法案》將為投資者提供更有效的收購審查流程，明確政府可以審查的交易類型，并提高審查流程的透明度，同時也意味著為企業制定了新的規則。

一旦《法案》開始實施，政府將能夠對任何人（包括企業和投資者）進行可能危害國家安全的某些收購行為進行審查和干預，但這項權力將具有針對性和適應性。《法案》規定了三種審查方式：自愿申報、強制申報及主動調查。其中，針對特定行業的交易引入強制申報制度，對其他所有行業引入自愿申報制度，從而大幅改進了此前只能事后主動調查的模式。

自愿申報：對于不適用強制申報的交易，立法鼓勵交易方就可能涉及國家安全的交易進行自愿申報。強制申報：規定要求股權或投票權的收購者在對一些經濟敏感行業的公司或其他實體完成收購前，須尋求授權并獲得國務大臣的批準。《法案》規定，未經批準完成依法應申報的收購活動不具備法律效力。國務大臣在行使“召見”權時必須考慮：標的風險——標的之性質和活動;觸發事件風險——所收購的控制權類型和程度及其使用方式;收購方風險——收購方引發國家安全憂慮的程度。需要說明的是，資產收購不適用強制申報制度，但可能會被“召見”。

國務大臣的主動調查：當合理懷疑某一交易可能存在國家安全風險時，國務大臣有權主動調查。當可獲得控制權的資產收購屬于以下幾類時，可能會被納入審查范疇：土地、有形動產（例如，用于制作國防裝備部件的機器），或具備工業、商業或其他經濟價值的方案、信息或技術（例如，設計、源代碼或軟件）。相關資產的范圍包括：位于英國境內，或者資產使用方式與在英國開展的活動相關，或者向英國境內人員供應商品或服務。調查通知可在交易中或交易完成后的任何時間發出，或在交易完成后5年內、國務大臣獲悉交易完成后的6個月內發出通知。

如果違反新法案，受影響方將承擔民事責任、刑事制裁和強制執行（例如暫停、取消交易）。如未依法完成應申報的收購活動，將面臨民事和刑事處罰，包括最長5年有期徒刑、最高1000萬英鎊（或全球營業額的5%，以較高者為準）罰款以及取消董事資格（取消期限可能長達 15 年）。值得注意的是，《國家安全和投資法案》具有溯及力，適用于自《法案》首次公布以來發生的所有交易。這一反規避機制使得英國政府有權自《國家安全和投資法案》生效之日起，對符合條件的交易進行審查。《法案》規定，這些權力不適用于該法案提交議會（2020年11月11日）之前發生的收購。

一旦《法案》開始實施，政府將能夠對任何人（包括企業和投資者）可能危害國家安全的某些收購行為進行審查和干預，但這項權力將具有針對性和適應性。《法案》規定了三種審查方式：自愿申報、強制申報及主動調查。

根據《法案》規定，收購行為將在30個工作日內完成評估。具體說來，商務、能源及產業策略部擁有30個工作日的初始評估期用于審查交易。交易方通常會簽署附條件的收購協議，并等待審查結果。如果存在顧慮，初始期限之后可能會有45個工作日的額外期限，而在收購方同意的情況下，還可能存在更長的自主期限。

此外，英國商業、能源和產業戰略部設置了一個專門部門——投資安全中心，為希望了解該法案并向政府通報交易的企業提供單一聯絡點。該部門將審查交易并協調跨政府活動，以識別、評估和應對外國直接投資帶來的國家安全風險，確保企業不會成為潛在敵對行為者的利用對象。英國商務大臣阿洛克·夏爾馬表示，“敵對勢力在英國沒有后門。這項法案將代表著，英國可以持續歡迎創造就業的投資，同時把可能威脅英國人民安全的投資拒之門外”。

英國對國外企業的貿易控制制度可以追溯到1973年的《公平貿易法》和1975年的《產業法》。其中，《公平貿易法》主要關注消費和競爭，涉及有關壟斷、合并、金字塔式銷售和商品說明等內容，某種程度上近似反壟斷審查。《產業法》首次賦予了國務大臣干預非英國實體收購重要英國制造企業的權力，前提是收購行為將損害英國利益，但迄今為止英國政府從未使用該權力阻止任何對英國企業的收購。

2002年11月7日，英國頒布了《企業法》，規定了新的并購控制制度，該法創設了兩個獨立的執法機構：公平貿易辦公室與競爭上訴法庭，并賦予競爭委員會更多的責任和任務。《企業法》制定了新的外商投資審查規定，該法規定工貿大臣有權以“公共利益”為由干涉外商對重點企業的投資收購。“公共利益”在英國的法律語境下包括以下內容：國家安全（包括公共安全）、媒體所有權和金融穩定。受疫情影響，2021年6月公共衛生突發事件被納入“公共利益”范疇。《企業法》對上述權力的行使規定了較高的門檻：如果兼并目標是英國企業，該企業營業額超過7000萬英鎊，占市場供應份額超過25%，就要接受審查。首先公平貿易辦公室就將以保護市場競爭和消費者的利益為由，指示競爭委員會對該并購案進行“競爭測試”，然后作出否決、批準或有條件準許的決定。

據英國知名律所史密夫·斐爾律師事務所統計，《企業法》頒布以來，英國政府以國家安全為由審查了12樁交易。正是因為《企業法》基于國家安全的介入權很少被適用，2017年10月17日，英國政府發布了《國家安全和基礎設施審查》綠皮書，旨在加大對外資并購英國企業的審查力度。新的提案大幅降低政府介入門檻，使相關部門可以審查在英國營業額超過100萬英鎊企業的兼并，并取消了市場份額的要求。涉及的行業包括軍民兩用、軍工以及先進技術行業。

對此，英國商務、能源與產業戰略大臣格雷格·克拉克指出，每個國家都有針對海外投資的監管制度，英國只是根據現實情況做了一些政策調整，并不是要限制外國投資，更不會拷貝其他國家的模式。2019年12月，現任英國首相鮑里斯·約翰遜明確表示將提出一項新的法案。至2020年11月11日，《國家安全與投資法案》正式以法案形式面世，并將于2022年1月4日正式啟動實施。英國政府表示，其打算繼續建立健全新的國家安全和投資體系，特別是關于法律適用、強制申報形式和所需二級立法的相關指引等。

編輯：薛華? icexue0321@163.com