綠色政績考核對城市土地配置的影響研究
——基于改進政績考核的準自然實驗

何 芳，胡意翕，范 華，2

（1.同濟大學經濟與管理學院，上海200092；2.上海市地質調查研究院，上海200072）

1 引言

土地是社會經濟發展的基本要素，其配置效果對現階段我國經濟增長質量和結構轉型具有重要影響。長期以來，區域經濟發展速度被視為地方政府及其官員考核的重要指標，為了追求最大政績，地方政府通過低價征收和高價出讓土地的方式實現了轄區經濟的快速增長[1]。然而地方政府這種“以地謀發展”的模式，在創造經濟增長奇跡的同時，也造成了國民經濟運行、財富增長與分配對土地的過度依賴，以及土地資源在不同行業和用途間錯配等問題[2-3]。中共十八大以后中國經濟發展進入“新常態”，經濟發展方式和發展動力發生轉變的同時，政府行動目標和地方官員考核標準也隨之出現調整[4]。2013年12月，中央組織部發布《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》（以下簡稱《通知》），明確提出官員考核不再簡單以GDP論英雄，須深入貫徹落實科學發展觀，樹立經濟發展與環境保護并舉的“綠色政績考核”新導向。在中央集權制的政治運行體系中，上級政府制定的政績考核標準往往直接決定了下級政府的行動目標及行動框架[5]，所以當中央調整政績考核導向后，勢必會影響到地方政府的土地配置策略。因此，在當前高質量發展日益迫切和資源錯配不斷加劇的背景下，探究綠色政績考核能否通過影響地方政府土地配置策略，來改善城市土地資源錯配局面，是亟需回答的現實問題。

學界關于地方政府的土地配置行為研究較為豐富，且主要圍繞“財政激勵”和“晉升激勵”兩個假說展開。“財政激勵”假說認為，地方政府傾向于通過土地配置獲取土地出讓金和財稅收入，以減輕分稅制對地方財政的壓力[6-7]。而更多支持“晉升激勵”假說的研究則認為，在中國干部政績考核體制下，地方政府更傾向于通過土地配置進行招商引資，拉動經濟增長和財稅收入，進而創造官員的政績和升遷資本[8-11]。已有不少研究證實，地方政府在晉升激勵下對發展地區經濟和增加財稅收入富有巨大熱情，一邊擴大工業用地規模，壓低工業用地價格吸引企業落戶，擴大稅基并拉動地區經濟增長；另一邊壓縮商服用地比例，提高商服用地價格增加土地出讓收入，維持財政穩定并提升區域土地預期價值[11-12]，逐漸形成了大規模低價供應工業用地、限量高價供應商服用地的“兩手”供地策略[9,13]。

另外，隨著中央對地方環境績效考核標準的逐步提高，陸續有學者開始關注綠色政績考核對政府行為與地方發展的影響。林婷等[14]研究發現，綠色政績考核會促使地方政府實行更嚴格的環境規制，并加大對清潔生產型行業的扶持力度。CHEN等[15]發現，中央將污染減排目標納入官員考核體系能夠顯著降低城市的二氧化硫排放量，但同時也降低了GDP增長率。但目前關于綠色政績考核的影響效應研究還相對較少，且多集中在綠色考核如何影響地區環境治理這一基本層面。

既有研究已較為完善地揭示了晉升激勵下地方政府的土地配置邏輯，并初步論證了綠色政績考核確實會影響地方政府行為策略，但目前鮮有學者關注綠色政績考核與城市土地配置之間的影響關系。此外，現有城市土地配置相關研究還存在兩點不足：第一，多數文獻僅關注土地出讓規模或出讓價格，鮮有從規模和價格兩方面展開的關聯研究；第二，雖然已有相關研究使用土地市場網或中國指數研究院的地塊出讓數據，但多將其處理為城市層面的量價數據，尚未深入到產業及行業層面。

鑒于此，本文沿襲“晉升激勵”假說的思路，從二三產業和細分行業兩個層面，以及規模和價格兩個維度，探究綠色政績考核對城市土地配置的影響效果及其異質性。本文旨在為理解城市土地配置提供一個新視角，從更一般意義上強調政績考核這種行政手段作為資源配置方式的經濟學意義，有助于更好地理解中國經濟增長和結構轉變軌跡背后的制度誘因，為未來晉升激勵體制完善和土地合理配置提供理論與實證參考。

2 理論分析與研究假設

2013年中央組織部發布《通知》，要求強化約束性指標考核，加大資源消耗、環境保護等指標的權重，實質確定了環境績效指標的重要性，樹立了綠色政績考核新導向，使得中國地方官員政績考核標準發生根本性轉變[16]。隨后，2016年國家發展改革委印發了《綠色發展指標體系》和《生態文明建設考核目標體系》兩個配套指標體系。從這兩套考核指標的分值及權重設定來看，增長質量、資源利用和生態環境是地方政府綠色政績考核的核心①《生態文明建設考核目標體系》重點強調對資源利用(子目標分值30）和生態環境保護（子目標分值40）方面的考核，而《綠色發展指標體系》明確提出了考核指標及其權重，具體包括資源利用（權數 = 29.3%）、環境治理（權數 = 16.5%）、環境質量（權數 = 19.3%）、生態保護（權數 = 16.5%）、增長質量（權數 =9.2%）和綠色生活（權數 = 9.2%）。。

晉升激勵下，地方政府為滿足以上三個方面的考核要求而改變土地配置策略，最終影響到城市土地規模與價格（圖1）。為促進增長質量提升，地方政府逐漸將“招商引資”的重心從勞動、資源密集型產業轉移至資金、技術密集型產業，增加商服行業用地供應量，以吸引更多服務型企業進入當地市場，以推進產業結構轉型升級[17]。城市商服用地供應比例逐漸提高，使其供應價格相應下降。為加強資源集約利用，地方政府發揮“選擇效應”，通過提高工業用地價格增加企業用地成本，篩選地價支付能力更強的高效企業進駐[18]。伴隨工業用地價格提高，出讓規模將逐步下降。在強化生態環境保護背景下，地方政府加強環境規制，通過提高排污與能耗等行業準入標準，限制或淘汰污染密集型企業，提高清潔生產型企業進駐優勢，促使污染密集型行業用地規模逐漸減少，清潔生產型行業用地規模相對增加。同時，地方政府還將直接收緊對污染密集型行業的土地供應，造成污染密集型行業用地價格提升。而清潔生產型行業用地價格可能會隨著其用地規模的增加而下降，也可能順應工業供地價格整體趨勢而上升。

圖1 綠色政績考核對城市土地配置的影響邏輯圖Fig.1 The logic of the impact of green performance evaluation on urban land allocation

由此，提出假設1：綠色政績考核下，城市商服用地出讓規模提高，出讓價格下降；工業用地出讓規模下降，出讓價格提升；污染密集型行業用地出讓規模下降，價格提升，清潔生產型行業用地出讓規模提高，價格升降不確定。整體來看，綠色政績考核新導向有助于緩解城市土地錯配問題，縮小土地在工業和服務業之間配置的規模和價格差異。

受經濟發展水平與產業梯度轉移規律影響，綠色政績考核對城市土地配置的影響會因城市行政級別、產業結構及所屬區域的不同而存在差異。從行政級別來看，高行政級別城市在政府補貼、人才與融資、稅收優惠等方面更具優勢，有利于降低企業成本提高企業全要素生產率[19]，城市土地配置相對集約。加之高行政級別城市地方官員的高質量發展理念和綠色領導①綠色領導是低碳經濟的引導力，其本質內涵在于，以領導者的綠色素質引導社會的綠色生態，進而憑借社會的綠色生態恢復自然界的綠色生態，從而為人類贏得可持續生存與發展的和諧狀態。意識通常較強，轄區內經濟發展質量和生態環保水平也相對越高。在現有優勢的基礎上，高行政級別城市的地方官員面對政績考核標準綠色化轉變時壓力相對較小[20]，故綠色政績考核對其城市土地配置影響明顯弱于低行政級別城市。從產業結構來看，服務業占比高的城市其產業發展相對高級[21]，土地要素利用率和土地資源利用狀況相對更優。并且服務業比重越高，意味著城市經濟發展質量越高，產業能耗和污染排放水平越低。因此，服務業主導型城市的地方官員的綠色政績考核壓力要小于工業主導型城市，其城市土地配置受綠色政績考核的影響會明顯小于工業主導型城市。從所屬區域來看，相比于中、西部地區，中國東部地區經濟發達、科技領先、要素市場活躍，且土地市場化供給程度較高，故其經濟高質量發展和土地資源集約利用基礎更好[22]。加之東部地區環境規制力度較為嚴格，環境保護監管機制更為健全[23]，使得東部城市生態環保治理水平也較高。因此，綠色政績考核下，東部城市的地方政府壓力相對中、西部城市的要小，東部城市土地配置所受影響亦會小于中、西部城市。

由此，提出假設2：綠色政績考核對城市土地配置的影響具有異質性。在行政級別上，高行政級別城市土地配置所受影響小于低行政級別城市；在產業結構上，服務業主導型城市土地配置所受影響小于工業主導型城市；在所屬區域上，東部城市土地配置所受影響小于中、西部城市。

3 研究設計

3.1 計量模型與變量選擇

《通知》雖是一項覆蓋全國范圍的政績評價改革，但其具有分地區逐步推進的特點，且不同地區制定的綠色政績考核具體標準不同，使得各城市考核壓力存在較大差異。這就為本文以改進政績考核的《通知》為“自然實驗”、運用雙重差分模型來估計中央綠色政績考核對城市土地配置的影響提供了基礎，本文模型設定如下：

式（1）中：α為常數項；β和ω為待估參數；Yit為被解釋變量，即第i個城市t期的土地配置情況；Post為政策沖擊變量；Treat為處理變量，參考文獻［24］的做法，不將處理變量設定為0～1虛擬變量，而采用地方政府環境治理壓力指數這一連續變量來表示（具體測算方法見下文），這樣的處理方式和傳統的雙重差分方法類似，區別僅在于不以虛擬變量明確區分實驗組和對照組，而是考慮政策的連續變化，且避免人為分組可能帶來的誤設偏差；Xit為控制變量；μi和γt分別表示個體固定效應和時間固定效應，用于控制不隨時間變化的城市固有特征和不隨城市變化的時變宏觀環境；εit為誤差項。

充分參考既有文獻[1,24-25]，本文對回歸分析所涉及的變量做如下界定（表1）。（1）選取多個變量作為核心解釋變量。三次產業層面，采用土地配置價格差異指數和土地配置規模差異指數，來表示城市土地在工業與服務業間配置的價格與規模差異；細分行業層面，直接采用各類型行業用地出讓均價和面積數據。（2）處理變量采用事前地方政府環境治理壓力指數來表示，具體度量方式為2007—2013年地方政府環境治理壓力指數均值。基于國家發展改革委印發的《綠色發展指標體系》和數據的可得性，選取二氧化硫排放減少量、污水集中處理率、固體綜合廢物利用率及生活垃圾無害化處理率4項指標綜合考察地方政府的環境治理壓力。將以上指標與城市所在省份均值進行比較以構建地方政府環境治理壓力指數①具體構建方法為：首先，將樣本城市分為普通地級城市、副省級城市和直轄市三類；其次，對于普通地級城市，將以上4項指標分別與所在省份城市的平均數進行比較，副省級城市與15個副省級城市的平均數相比，直轄市則與4個直轄市的平均數相比，各項指標小于當年均值賦值為1，否則為0；最后，將4項得分相加得到地方政府環境治理壓力指數。，該指數取值范圍為［0，4］，且數值越大地方政府的環境治理壓力越大。這樣處理的核心邏輯在于：環境治理壓力越大的城市，其地方官員的土地配置策略受綠色政績考核的影響越強，考核標準改革的作用效果亦越明顯。同時，為了避免內生性的影響，本文將4項指標都滯后了一期，構建的壓力指數也自然滯后一階，這也正符合官員考評的一般規則。（3）沖擊變量采用虛擬變量來表示。（4）選取代表性城市特征變量作為控制變量。

表1 變量定義Tab.1 Variable definitions

3.2 數據來源與典型事實分析

本文選取2007—2019年中國285個地級及以上城市作為研究樣本②需要說明的是，樣本仍包括原地級市萊蕪市（2019年1月正式撤銷），但不包括巢湖市、拉薩市、山南市、銅仁市、畢節市、海東市、吐魯番市和哈密市等相關經濟數據嚴重缺失的城市。。為了準確描述出讓土地的實際用途，精準刻畫不同類型行業間的用地配置，本文參考相關學者[26]整理的行業分類標準，基于中國土地市場網270余萬條供地結果信息，結合出讓地塊的用途和受讓方行業分類等信息整理出本文所需土地配置數據。其他數據的主要來源為歷年《中國城市統計年鑒》和《中國環境統計年鑒》。

為證實地方政府環境治理壓力指數作為處理變量的合理性，本文依據事前地方政府環境治理壓力指數，將中位數以上的城市歸類為實驗組，中位數及以下城市歸類為對照組（下文實證中并不做此區分）。圖2描繪了分組城市環境治理壓力的逐年變化趨勢。容易看出，兩組城市的政府環境治理壓力指數呈現出明顯的收斂態勢，具體表現為：對照組城市在《通知》出臺前后無明顯變化，而實驗組城市在出臺后具有明顯的下降趨勢。這一典型事實充分說明，地方政府環境治理壓力越大，城市受綠色政績考核的影響就越強，處理變量選取是合理的。

圖2 地方政府環境治理壓力指數的分組時變趨勢Fig.2 Time-varying trend of the pressure index of local government environmental governance

表2匯報了本文主要變量的描述性統計結果①為避免異常值對估計結果可能造成的干擾，對所有連續變量進行前后各1%水平的縮尾（Winsorize）處理。。可以發現，相對于地方政府環境治理壓力指數低的城市（對照組），地方政府環境治理壓力指數高的城市（實驗組）具有更小的城市土地配置價格差異及規模差異，同時人均GDP、財政自給率、金融深化程度、實際利用外資、人均道路擁有面積和實際固定資產投資普遍更低，而GDP增速、二產比重、財政干預度和人口密度則更高。且所有變量的組間均值差異或中位數差異都為顯著，表明實驗組城市和對照組城市的城市土地配置數據和大部分城市特征變量均存在顯著差異，說明研究在計量模型中納入這些變量加以控制是必要的。

表2 主要變量描述性統計Tab.2 Descriptive statistics

圖3刻畫了兩組城市土地配置價格差異指數和規模差異指數的變化趨勢。不難發現，2007—2013年，無論是土地配置價格差異指數，還是配置規模差異指數，實驗組和對照組間的差距隨時間推移產生的變化并不明顯。這就表明，兩組城市的土地配置價格和規模差異指數在《通知》出臺之前呈現出共同變動趨勢。據此可以推測，假定《通知》在2013年底未出臺并實施，兩組城市的土地配置規模和價格在2014年之后理應繼續保持平行趨勢。但實際上2014年以后，實驗組城市的土地配置價格差異指數和規模差異指數均較對照組城市有明顯下降，尤其是在土地出讓規模差異方面。至此，圖3不僅證實了兩組城市的土地配置價格和規模差異指數滿足平行趨勢假定，符合雙重差分方法的應用前提，而且為本文理論推斷提供了初步的經驗證據。

圖3 土地配置價格及規模差異指數的分組時變趨勢Fig.3 Time-varying trend of land allocation price and scale difference index

4 實證結果分析

4.1 基準回歸結果

（1）三次產業層面。表3匯報了綠色政績考核對城市土地在工業和服務業之間配置的價格和規模差異的影響。為說明估計結果具有良好的穩健性，本文將控制變量逐步納入計量模型。可以發現，交互項的估計系數在所有回歸方程均顯著為負，這說明《通知》文件的出臺的確能縮小城市土地在工業和服務業之間配置的規模和價格差異。并且，事前地方政府環境治理壓力指數越高，城市土地配置價格和規模差異指數在《通知》出臺之后越小，這表明城市環境治理壓力越大，其地方政府的綠色政績考核壓力也越大，考核標準改革的作用效果越明顯。

表3 綠色政績考核對城市土地產業間配置的影響Tab.3 The impact of green performance evaluation on the inter-industry land allocation

在政策評估的研究中，回歸結果除了要滿足統計學意義上的顯著性外，經濟意義上的顯著性更值得關注。結合本文的研究，在控制其他因素的影響后，綠色政績考核標準實施在縮小土地配置的價格差異和規模差異方面，分別起到6.00%（=0.525×0.706/6.174）和11.27%（=0.940×0.706/5.886）的積極效果。可見，政績考核導向調整對縮小城市土地配置價格和規模差異上均具有良好的統計與經濟顯著性，且綠色政績考核在土地規模差異方面的改善效果更為明顯。

（2）細分行業層面。表4匯報了政績考核標準綠色化對各類行業用地配置的影響。第（1）—（4）列為綠色政績考核對商服行業用地和工業行業用地配置規模和價格的影響。第（1）—（2）列結果表明，綠色政績考核并不能顯著降低商服行業用地出讓均價，但卻能明顯增加該類行業用地的出讓面積。工業行業則恰恰相反，由第（3）—（4）列結果可知，綠色政績考核顯著提高了工業行業用地的出讓均價，但對出讓面積的影響并不明顯。這樣的結果說明，政績考核標準的綠色化轉變，的確可以激勵地方政府增加商服行業用地規模、提高工業行業用地的出讓價格水平，但卻不能有效制約商服行業用地出讓價格上漲和工業行業用地出讓規模的進一步擴大，影響具有局限性。原因可能在于，商服行業用地出讓更加市場化，出讓價格大多由市場供求關系決定，所以盡管行業用地供應面積有所提升，但鑒于市場需求的不穩定性，用地價格并沒有受到顯著影響；而工業行業用地市場化程度較低，且地方政府基于擴大財政、解決社會就業等考慮并不會嚴格控制工業行業用地規模，用地出讓面積所受影響不明顯。

表4 綠色政績考核對各類行業用地配置的影響Tab.4 The impact of green performance evaluation on land allocation in various industries

第（5）—（8）列為綠色政績考核對污染密集型行業和清潔生產型行業用地配置規模和價格的影響。第（5）列交互項系數在1%的置信水平上顯著為正，第（6）列的系數不顯著，第（7）—（8）列交互項系數分別在10%和5%的置信水平上顯著為正。以上結果表明，綠色政績考核作用下，污染密集型行業用地價格明顯提高，但用地規模所受影響不大，而清潔生產型行業用地價格和用地規模均顯著提升。這說明，一方面，綠色政績考核下地方政府通過提高工業用地價格發揮“選擇效應”時，同時推升了污染密集型和清潔生產型行業的用地價格。其中，由于污染密集型行業準入門檻更高，其用地價格增幅也相應更大。另一方面，地方政府基于考核壓力提高環境規制強度和行業準入標準，的確促使清潔生產型行業用地規模得到明顯提升，但卻無法有效控制污染密集型行業的用地規模，原因與前文工業行業用地類似。至此，本文的假設1得到基本驗證。

4.2 穩健性檢驗

（1）動態效應分析。滿足平行趨勢假設是應用雙重差分方法的重要前提，除了圖3提供的初步經驗證據之外，還需要提供更加嚴謹的計量檢驗。本文采用事件研究法進行平行趨勢檢驗，并進一步確認《通知》發揮作用的時點。圖4匯報了逐年交互項的估計系數及90%置信區間。容易看出，交互項的估計系數在政策實施前5年均不顯著異于0，但在政策實施后有顯著為負的情況。由此可見，在《通知》出臺之前，實驗組和對照組的城市土地配置價格和規模差異指數均不存在顯著變化，再次證實了平行趨勢假設。且《通知》于發布一年后年才開始真正發揮作用，且對縮小城市土地配置規模差異指數的效果更為明顯和持續，該結果與基準回歸結果一致。

圖4 動態效應分析Fig.4 Dynamic effect analysis

（2）排除其他政策影響。在2007—2019年，可能存在某些政策沖擊同樣會影響城市土地配置。2013年11月，國務院印發《全國資源型城市可持續發展規劃（2013—2020年）》，對全國262個資源型城市（其中地級行政區126個）的可持續發展目標及行動做出了具體部署。該規劃很可能會影響資源型城市的土地配置。為了排除這一可能性的解釋，本文剔除樣本中所有資源型城市的觀測值，再次進行回歸。2016年3月，國務院常務會議決定，自2016年5月1日起將建筑業、房地產業、金融業、生活服務業全部納入營改增試點，全面實行“營改增”。由于稅收分成變化會對城市工業用地和商住用地規模配置產生差異化影響[1]，財稅政策對城市土地配置的影響是不容忽視的。為排除這一影響的可能性，本文構建了全面實行“營改增”的虛擬變量Post2015，并將其與處理變量Treat的交互項納入計量模型進行再估計。如表5所示，以上結果與基準回歸均保持一致。

（3）其他穩健性測試。為檢驗處理變量的定義方式是否會影響基準回歸結果，構建了另一處理變量，具體做法為：利用2007—2013年城市地方政府環境治理壓指數均值的中位數將全樣本城市歸類為對照組和實驗組，采用虛擬變量進行刻畫。為檢驗回歸樣本的敏感性，本文調整了研究樣本，僅保留《通知》出臺前后3年即2011—2016年的樣本觀測值。如表5所示，以上結果仍與基準回歸結果一致。

表5 穩健性結果Tab.5 Robustness test results

5 異質性結果分析

（1）行政級別異質性分析。為檢驗綠色政績考核對不同行政級別城市的異質性影響效果，將總樣本劃分為中心城市與非中心城市兩組分樣本進行剖析。其中，中心城市包括省會城市、副省級城市與直轄市等高行政級別城市，其余普通地級市界定為非中心城市。

表6回歸結果顯示，非中心城市的交互項系數均顯著，且系數符號與基準回歸結果一致；而中心城市，僅有土地配置規模差異指數和商住用地出讓面積兩項分別在10%和5%的置信區間顯著，其他交互項系數估計結果均為不顯著。由此表明，政績考核標準綠色化對低行政級別城市的影響是非常顯著的，確實會提高工業行業（尤其是污染密集型行業）用地的出讓價格，提升商服行業用地供應比重，縮小工業和服務業之間的土地配置差異，有效緩解城市土地錯配問題。然而，對于省會、副省級與直轄市等具有較高行政級別的城市而言，綠色政績考核的影響作用十分微弱，且幾乎不能對土地出讓價格產生影響。這就意味著，低行政級別城市的土地配置優化尚可依賴于中央考核標準的進一步深化改革，但在增長質量、資源利用和生態環保等方面已具有良好基礎的高行政級別城市，其土地錯配問題難以單靠行政手段解決，亟待完善要素市場化配置體制機制，充分發揮市場在土地資源配置中的決定作用。

（2）產業結構異質性分析。為檢驗綠色政績考核對不同產業結構城市的異質性影響效果，根據三產比重和二產比重的比值將總樣本劃分為兩組進行比較。其中，比值大于1的視為服務業主導型城市，比值小于等于1的視為工業主導型城市①考慮到前文研究已經發現中心城市土地配置受綠色政績考核影響較小，為了剔除行政級別差異對區域異質性研究的干擾，該處僅采用非中心城市樣本進行回歸，所屬區域異質性分析中也類似處理，下文不再贅述。。

表6回歸結果顯示，無論是服務業主導型城市還是工業主導型城市，其各列交互項系數均顯著且符號與基準回歸結果一致，這說明綠色政績考核下，無論城市的主導產業是工業還是服務業，其土地配置均會受到顯著影響。并且除第（6）—（7）列外，服務業主導型城市各列回歸系數的絕對值均明顯小于工業主導型城市，土地配置價格差異指數和規模差異指數所受影響程度比工業主導型城市分別小28.0%和9.7%，這說明服務業主導型城市受綠色政績考核的影響較小。因此，想要進一步提高服務業主導型城市的土地配置優化效果，政府干預和市場調節并舉是下一階段工作的關鍵。

（3）所屬區域異質性分析。為檢驗綠色政績考核對不同區域城市的異質性影響效果，按照國家地理區域劃分標準將總樣本分為東部城市和中西部城市。由表6估計結果可知，綠色政績考核對東部和中西部城市影響方向一致而影響程度不同。具體地，東部城市在土地出讓價格方面所受影響要小于中西部地區（見第（1）、（4）、（5）和（6）列），而在土地出讓規模方面受到的影響要大于中西部城市（見第（2）、（3）和（7）列），該結果與前文假設存在部分出入。

原因可能在于，東部城市土地市場化供給程度相對較高，地方政府難以直接對土地出讓價格形成干預，且在市場需求量和地價水平本身相對偏高的情況下，即使調整供地規模也無法對地價產生明顯影響，因此，只能通過積極調節土地在不同產業、行業間的規模配置來實現綠色政績要求。然而，中西部地區土地市場化程度較低，政府干預地價的能力強、效果好，反之，由于地區要素市場活躍度相對較低且土地市場需求量小，地方政府在城市建設用地指標充足的情況下并沒有大幅調整土地供應規模的積極性。至此，本文的假設2也得到了部分驗證。

6 結論與啟示

本文基于2007—2019年中國285個地級及以上城市數據，將《通知》發布視為一項準自然實驗，采用雙重差分模型檢驗了綠色政績考核對城市土地配置的影響。結論如下：綠色政績考核能夠縮小城市土地在工業和服務業之間配置的價格和規模差異，但其影響具有時間上的滯后性，對土地配置規模差異的改善效果更為突出且持續；綠色政績考核可以促使商服行業用地出讓規模增加、工業行業用地的出讓價格提升，但無法降低商服行業的用地價格和工業行業的用地規模；污染密集型行業和清潔生產型行業之間，前者的用地價格所受影響更大，均價明顯提升，而后者用地面積顯著提升。綠色政績考核對城市土地配置的影響具有異質性，其中，高行政級別城市土地配置受影響較小，且價格方面幾乎不受影響；工業主導型和服務業主導型城市均受到影響，但前者影響程度大于后者；各區域城市亦均會受到影響，在土地出讓規模方面，東部城市受影響更大，在出讓價格方面，中西部城市受影響更大。

基于本文的研究結論，筆者認為不斷完善和改進綠色政績考核方法、評價指標和城市土地配置方式，仍是當前及未來制度改革的重心。第一，在綠色政績考核標準設計時，要考慮其對地方政府行為影響。堅持綠色政績考核觀念不動搖，從地方政府土地資源配置的角度出發，因地制宜地調整地區綠色政績考核標準，并加強對科技創新、教育文化、社會保障等方面的考核，激勵地方政府從“以地謀發展”舊模式向人才引領、科技支撐和創新驅動的高質量發展新模式轉型。第二，平衡政府管控和市場機制在土地配置中的作用效果。在不斷推動新舊動能轉換的過程中，中央和地方應結合實際，對產業用地準入標準進行科學設定，確定土地市場配置的基礎和邊界，發揮有為政府的管控作用。同時，加快建設高標準土地市場體系，完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場，在理順供求關系的基礎上，著重利用市場手段解決土地錯配問題，提升土地資源利用效率。

另外，本文雖然在理論部分闡述了綠色政績考核對地方政府土地配置策略的作用邏輯，但并沒有直接檢驗這些作用途徑。并且研究尚未從地方政府博弈的角度，通過分析綠色政績考核下各地方政府供地策略的互動影響關系，探究綠色政績考核土地配置效果的空間溢出效應，這是未來值得繼續研究的兩個方向。