2021年土地科學研究重點進展評述及2022年展望
——土地管理分報告

朱道林，代亞婷，戚 淵，程 建，付書雅

（1.中國農業大學土地科學與技術學院，北京 100193；2.中國土地政策與法律研究中心，北京 100193）

1 引言

在土地基本屬性與經濟規律約束下，研究土地管理規則構建、實踐運行機制及其運行狀況對于保護和合理利用土地資源十分重要。2021年國內外學者針對土地管理問題展開大量的研究，并取得一定的進展。本文采用文獻研究法，基于中國知網（CNKI）、萬方、Elsevier、Springer、ScienceDirect 等全文電子期刊數據庫，梳理并比較了2021年國內外土地管理領域研究進展與研究重點，展望2022年土地管理研究方向和重點問題。以“土地管理”（land management）、“土地管理體制”（land management system）、“土地制度”（land institutions）、“土地政策”（land policy）、“土地法律”（land laws）、“土地權利”（land rights）等為關鍵詞進行文獻檢索，針對文獻研究的關鍵問題和創新性，共篩選獲得87篇文獻，其中中文文獻55篇，主要發表于《中國土地科學》《管理世界》《自然資源學報》等期刊；英文文獻32篇，主要發表于Land Use Policy、Journal of Environmental Management、Sustainable Cities and Society等期刊。遴選文獻分布情況詳見表1。

表1 2021年土地管理領域國內外研究文獻分布情況Tab.1 Domestic and international literature on land management in 2021

2 2021年國內外土地管理領域重點問題研究進展

2.1 國內重點研究進展

2.1.1 土地管理基本理論

（1）國家治理視域下國土空間內涵。國家治理現代化要求單要素土地管理向國土空間綜合治理轉變，促使國土空間概念內涵進一步擴展為國家主權與主權權利管轄下的地域空間，即“權域+地域”空間[1]。國土空間的本質是國家主權與主權權利要素分異在空間投射的結果，具有規制整合其他各類空間的通約性，有利于空間治理重心從生產空間向“三生”空間轉變[2]。類似的，有學者提出國土空間兼具領地空間與關系空間的雙重屬性，其中關系空間具有消除層級分割與多主體協商治理的特征，有利于優化國土空間治理[3]。基于對國土空間及其治理的認識，有學者提出應樹立協同治理理念，協調各主體之間的“責—權—利”關系結構，建立多元共建共治共享的國土空間治理體系，在空間資源分配過程中起到約束、限制、引導和激勵的作用[4]。

（2）中國共產黨百年土地制度史。恰逢建黨百年，黨領導的土地制度變遷歷程、邏輯與經驗總結備受關注。這些研究多角度系統總結了百年土地制度變遷規律。總體而言，中國共產黨領導的土地制度變革始終堅持以人民為中心，經歷了“以革命為主線”、“以公平為目標”、“以效率為優先”以及“以全面深化改革為戰略”的變遷過程[5-6]。土地產權制度變遷體現了“價值決定利益，利益需要產權”的邏輯主線，始終堅持在土地公有制的前提下，以人民利益為中心，不斷優化土地資源配置效率[7-9]；建黨百年的土地要素配置經驗表明，中國特色社會主義市場經濟體系的構建內含了在市場經濟中應更好地發揮政府的引導、規制和監督作用，發揮市場機制的同時有為政府必不可少[10]；百年來，中國共產黨圍繞土地增值收益分配循序漸進推進改革，土地增值收益全民共享的改革框架應兼顧效率與公平，既要按照增值形成機理及理論歸屬進行初次分配，也要以二次分配保障代內與代際公平[11]。在中國共產黨的百年征程中，土地制度與政策不斷地變革發展，土地利用實踐也不斷向前邁進，為實現第二個百年奮斗目標，促進高質量發展和全體人民共同富裕的經濟社會發展目標提供了寶貴的經驗與思路。

2.1.2 土地管理政策與制度

（1）自然資源資產產權制度改革。健全自然資源資產產權體系是自然資源管理體制改革的核心內容。通過構建自然資源資產所有權與使用權分離與行政分級委托行使的“雙分”管理體制，實現自然資源資產的“統一所有，分級管理”。在權能分解方面，明確自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，不斷創新和解構自然資源資產產權權能，構建全民所有自然資源資產所有權、代理權、使用權“三權分置”的產權體系[12-14]。進一步，在代理分級設計方面，對于全民自然資源資產需要明確中央、省和地方政府的權限與職責，且要明晰全民自然資源所有權與集體自然資源所有權二者之間的權屬邊界，對于集體自然資源資產則要進一步落實集體經濟組織特別法人資格，完善和強化各類用益物權。隨著市場交易制度和有償使用制度的不斷推進，自然資源資產產權制度改革應當匯聚“有為政府”與“有效市場”合力，推動中央權力下放與央地關系轉型，形成社會參與的多元治理格局[15]。

（2）土地要素市場化改革。持續深化土地要素市場化改革仍是新時代土地制度變革的主線，在建設用地市場化配置方面，地方實踐推動了有關產權基礎、流轉路徑與收益分配的進一步理論探討[16]。在“分權的土地經濟管理和集權的土地行政約束”的治理結構下，土地要素市場化進程不斷完善，地方實踐上涌現了“彈性年期”“先租后讓”“標準地”等建設用地一級市場供應的創新，以及“城市更新”“減量化”“存量再開發”等二級市場的創新[17]。不合理的土地開發會造成資源和資本的占用與浪費，深化土地要素市場化改革需要注意發揮好土地的生產要素功能，遵循“土地價格決定于土地產出品價格”的基本規律[18]。同時發揮有為政府的作用，把握分權與集權之間的度，降低央地之間委托代理關系的信息成本和制度成本，探索土地經濟新模式以完善城鄉土地利益重新分配[19-21]。

（3）土地發展權配置。在空間規劃體系重構的背景下，控制性詳細規劃實施為產權要素流動設置了阻礙，土地發展權配置亟待改革。在國土空間規劃體系下，土地發展權改革需要構建以公共利益最大化為核心的“規模指標+空間分區+屬性管控”初始配置框架體系，并且在市場二次配置方面搭建“存量提效指標”與“新增流轉指標”雙軌制交易平臺[22-23]。隨著部分地區率先開展規劃指標交易實踐，土地發展權配置逐漸被納入城鄉建設用地增減掛鉤、增值收益分配、價值評估與交易體系構建等研究中[22]。有學者提出，地方層面的土地發展權改革，需要依托主體功能區劃完善跨縣域增減掛鉤發展權轉移機制，并且結合國土空間規劃三條控制線重構城鄉土地發展權格局，推動城鄉統籌發展[24]。未來土地發展權配置改革重點應注重剛性與彈性并濟，政府與市場互動，公平與效率平衡。

2.1.3 土地管理法律

（1）集體經營性建設用地使用權。2019年《土地管理法》仍未從立法上解決集體建設用地使用權權能缺失的問題，法學界展開了廣泛討論[25]。主流觀點主張政府需要轉變管制理念，通過制定行政法規對權利規范內容予以補充和細化，在體系上形成法律—行政法規的二層次制度結構，進一步拓展集體建設用地使用權的權利規范空間[26]。然而，為根本解決集體建設用地使用權受到過度抑制問題，有學者主張需要專門的法制變革，包括承認城市土地可以屬于集體所有、建立民主的“兩規”制定機制以及城鎮集體經濟組織成員有序退出機制[27]。進一步需要提供農民權益受損的救濟途徑，從法律上突破農民權益的救濟瓶頸，填補現有法律保障性條款的不足[28]。

（2）農地經營權性質?！掇r村土地承包法》修訂與土地經營權進入《民法典》并未終結土地經營權性質的爭議，土地經營權“物權說”“債權說”和“二元論”依然是農村土地“三權分置”立法表達研究的核心議題[29]?！拔餀嗾f”主要基于經濟理由，從土地經營權人財產穩定、融資擔保與長期投資等角度，認為土地經營權物權化是實現“三權分置”的內在要求[30-31]?！皞鶛嗾f”主要基于土地經營權的派生邏輯、“一物一權”的物權法原理以及“物權說”無法合理解釋已經大量存在的債權性租賃流轉等方面，認為將土地經營權定性為債權在解釋論上最為順暢[32]?；诂F實存在的法律瓶頸，可制定相應的行政法規、地方性法規和部門規章，對民法典和農村土地承包法建立的土地經營權進行細化，以落實“土地承包關系穩定并長久不變”的制度[30]。

（3）宅基地資格權內涵。準確界定宅基地資格權的內涵，對于深入理解和科學構建宅基地“三權分置”制度至關重要，但學術界和實務界至今未達成共識[33]。由于對宅基地使用權與資格權關系認識的不一致，宅基地資格權的內涵可歸納為“取得資格”“剩余權”“最先受讓權＋優先受讓權”“取得資格兼剩余權利”“取得資格＋實體財產權利”這5類觀點[34-35]?？梢钥闯觯刭Y格權的法律內涵逐漸注入了財產權利與身份權利兩方面的屬性，能夠充分體現宅基地實現財產權能與維護農村地區住房保障的雙重任務[36]。隨著新一輪農村宅基地制度改革試點工作的啟動實施，學者建議應當統一宅基地資格權內涵，建立宅基地資格權退出、保留與繼承制度，以兼顧農戶宅基地權益的保障和土地利用效率的提升[37]。

2.1.4 土地管理實踐

（1）耕地保護治理轉型。近年來，耕地“非農化”、“非糧化”、“細碎化”以及土壤污染形勢日趨嚴峻，亟需構建耕地保護長效機制[38-42]。政府、市場和社會發揮作用的程度和方式及其相互嵌入性關系決定著耕地保護治理模式和方式的多樣性及其后果，耕地的多功能性要求新時期耕地保護治理從傳統的單一管制轉向供給、管制、賦能等多手段融合的治理[43]。在耕地剛性管制與彈性調控框架下，對現狀耕地實施分區分級管控，并正確引導和監管市場機制，以實現耕地生產能力流量有序釋放，同時實施耕地保護黨政同責、健全耕地生態健康網絡監測體系以實現耕地“三位一體”保護[44-47]。此外，應將耕地保護的立法層級由行政法規提升為專項法律，通過科學劃定最低底線標準、健全行政和刑事法律責任、明確權利各方的權利和義務等，推進永久基本農田與黑土地保護的立法[48]。

（2）存量低效用地再開發。伴隨城市發展進入到存量時代，低效用地的再開發愈發重要。在國土空間規劃體系下，存量低效用地調整的著眼點在于空間權屬重構與資源價值提升[49]。因此，存量低效用地更新機制關鍵在于通過調整規劃建設指標及土地管理辦法來產生增量收益，實現空間權屬的再分配與資源價值的再提升[50]。此外，應在“法定管理+空間引導”的宏觀規劃管理中推動存量空間調整，而在實施層面應形成“分層編審、動態管控”剛彈結合的管理機制，重視存量調整中的政策機制支撐與保障，以協同的思路盤活用地效率、推進城鄉空間高質量發展[49,51-52]。

（3）自然資源資產離任審計。領導干部自然資源資產離任審計結合了環境審計與經濟責任審計，是對政府審計的新拓展。囿于目前已有的各式自然資源統計表無法提供領導干部離任審計所需的信息，有學者提出建立自然資源統計報表體系與會計報表體系有機銜接的離任審計評價指標體系[53]。從試點實施情況來看，作為對地方政府受托責任進行監督審核的一種縱向監督機制，自然資源離任審計制度將土地資源生態環境保護納入黨政領導考核體系，能有效遏制地方政府通過土地財政和土地融資進行地方競爭而造成的土地資源低效率開發和浪費行為[54]。此外，實施領導干部自然資源資產離任審計可以顯著提高地方的環境信息披露水平，促進企業履行環境責任與綠色轉型[55]。

2.2 國外重點問題研究進展

2.2.1 正式制度與非正式制度的沖突

2021年國外研究側重于對第三世界國家土地制度改革基本經驗的歸納與探索。盡管各國在歷史、社會和政治等方面存在差異，但通過比較揭示了一幅土地制度改革驚人的趨同圖景。為促進公平的土地獲取、權屬安全和有效的土地利用[56]，眾多國家都經歷了征收和土地再分配的連續階段[57]。然而，國家設計的土地改革與地方實踐行為仍存在差距，特別是當這些改革與傳統土地產權制度相互影響時[58]，常常會引發土地沖突，給農業生產造成消極影響[59]。面對正式制度與非正式制度相互沖突這一焦點問題，AKOLGOAZUPOGO主張通過設立實踐社區委員會，將利益相關群體牢固地聯系在一起，繼續讓傳統領導人（部落首領）在土地問題上扮演需要扮演的重要角色，以平衡新舊關系，在農村社區產生一個更公平的結構[60]。

2.2.2 土地市場與政府的協同

2021年國外研究聚焦政府與市場的均衡發展。土地要素市場化配置下，生產要素結構得到優化，同時也進一步豐富了貧困人口的脫貧路徑[61]。HOLDEN基于對撒哈拉以南地區的調研發現，在禁止出售土地的地區限制了青年通過購買土地擺脫貧困的潛力，而建立土地租賃市場的地區幫助許多年輕的土地需求者提供了可持續的以土地為基礎的生計方式[62]。然而，歐洲農田價格的持續飆升反映了政府需要加強農地市場監管的必要性[63]。但由于地方政府控制了土地的分配和使用權，政治階層與土地企業家勾結非法挪用土地收益，土地投機行為十分猖獗[64-65]。政府公權私用這一行為打破了市場中原有的平衡，使得城市建設成本較高且效率低下。未來為避免土地市場成為政府階層的斂財工具，提高土地交易的透明度和約束力度刻不容緩[66]。

2.2.3 土地權利平等

2021年國外關于土地權利平等內涵的研究頗豐，對性別平等的呼吁逐漸擴展到所有主體平等。隨著各國為提高土地生產力而努力爭取土地權能[67-68]，土地權利平等已成為土地政策和發展干預的一個關鍵目標[69]，尤其是已登記的土地所有者和未登記的占用者之間土地權利的平等性對促進經濟、社會甚至環境成果的影響更為重要。NARA[70]聚焦于土地所有權與土地使用權，研究發現，相比于男性定居者，男性土地所有者擁有最強的土地權利和最高的土地使用權安全性；而所有婦女，無論她們是地主還是移民群體，其土地權利和權屬保障都最為薄弱。未來為有效地促進土地權利平等，應推動利益相關者積極參與公共政策設計，探索弱化土地所有權、強調使用權的制度改革。

2.2.4 土地政策目標管理

2021年國外側重土地政策社會經濟目標與生態可持續目標的平衡研究。KUMAR[71]從農戶滿意度與幸福度視角探究了歐洲城市綜合體發展計劃的實施效應，研究發現歐洲政府這一舉措實現了農戶增收與經濟提效的雙贏目標，為其他發展中國家提供了經驗支撐。但是，也有學者指出政府作為土地政策的制定者，不應局限于政治晉升、經濟增長等短期目標[72]，更要注重社會經濟發展與能源安全、氣候緩解等協調共生的可持續發展目標[73]。當前為解決不可持續的土地轉型問題而采取的政策措施微乎其微，各國在這方面的成功有待檢驗[74]。CARAUTA[75]基于對生物經濟模擬和生命周期評估，研究發現由于農業激勵政策不足，巴西聯邦政府采取的一系列與氣候相關的土地利用政策，雖然在打擊非法砍伐方面取得了部分成功，但就農業方面的凈碳平衡而言，遠未達到政策制定的預期目標。

2.2.5 農田保護研究

2021年國外研究側重土地競爭中的農田保護。早期在歐洲快速城市化進程中，農田面積的大量減少反映出農田在與城市土地競爭中的絕對劣勢地位[76]。然而，如今在能源燃料需求不斷增長與生態保護意識提高的背景下[77]，土地所有者更愿意在農田種植能源作物，并且農場管理者愿意采用多年生生物能源作物，農田在土地競爭中的相對弱勢地位進一步凸顯[78-79]。此外，更有研究證明減少農田和增加森林邊緣密度可以改善河流水質[80]，為農田面積的減少進一步提供了合理性。為實現糧食安全與生物經濟的協調發展，面對農田在土地競爭中劣勢地位的這一現象，目前也有部分學者提倡通過利用邊際土地來減緩生物能源和糧食生產之間的土地利用競爭；而歐盟也修訂可再生能源指令，鼓勵使用邊際土地生產生物燃料[81]。

2.2.6 土地信息化管理

為推動土地立體化管理，2021年國外研究聚焦土地管理中的信息技術應用。發達城市基礎設施的急劇增加與多層建筑的大量增長挑戰了二維土地管理系統處理空間復雜情況的效率[82]，現有的信息獲取、表達和評價等方法需要向立體化全面升級[83-84]。為提高信息獲取效率，MORALES[85]認為不妨采用革命性的方法，倡議讓土地產權人在土地專業人員的監督和指導下自行收集數據。在信息表達方面，ATAZADEH[86]為給多層物業的權利、限制和責任（RRR）提供一個完整的三維視圖，主張通過土地管理領域模型實現建筑中的三維數字地籍系統。為進一步推動土地立體化能夠與現實世界有機融合，TAN[87]提出了一種稱為適合用途的能力評估框架（FCAF），用于衡量符合適合用途方法的土地管理系統的能力，從而為制定必要的行政干預措施提供了基礎。

3 國內外重點研究問題對比及重點評述

3.1 國內外研究重點問題比較

2021年國內學者從理論到實踐不同層次對土地管理問題進行了探討，重視從中國特殊的產權制度出發研究新情況、新問題，提出了一些有價值的理論觀點；國外土地管理研究則基于實踐需求，側重對現有土地政策制度的評估，探索土地管理效率的提升路徑。盡管各國制度環境、社會經濟發展階段及資源稟賦不同，但是土地制度改革基本經驗的歸納與探索、土地要素市場化配置以及耕地保護等均受到了國內外重點關注（表2）。

表2 國內外土地管理領域研究側重點比較Tab.2 The comparison of the research focuses on land management in China and overseas

3.2 2021年重點進展評述

結合新時期發展需要，2021年土地管理領域研究緊扣理論問題和實踐需求，基本覆蓋了土地管理學研究的各個方面，取得以下進展：（1）國家治理視域下“權域+地域”空間的國土空間內涵的提出，為推進各級各類國土空間規劃編制提供了統籌協調“三生空間”及其他各類層級空間關系的路徑；（2）黨領導的土地制度變遷歷程、邏輯與經驗總結得到廣泛探討，系統總結了百年土地制度變遷規律，為實現第二個一百年奮斗目標，促進高質量發展和全體人民共同富裕提供了寶貴的經驗與思路；（3）構建了自然資源資產所有權與使用權的分離與行政分級委托行使的“雙分”管理體制，有助于推動中央權力下放和央地關系轉型，形成社會參與的多元治理格局；（4）從增強行政法規的制定與完善現有法律條例方面討論了解決集體建設用地使用權權能缺失的辦法，為拓展集體建設用地使用權的權利規范空間，突破農民權益的救濟瓶頸提供了理論支撐；（5）圍繞宅基地資格權內涵的探討，形成了代表性的觀點，對于深入理解和科學構建宅基地“三權分置”制度具有重要意義；（6）耕地保護治理從傳統的單一管制轉向供給、管制、賦能等多政策融合的治理，耕地保護制度框架逐漸多維化、系統化，為解決耕地“非農化”“非糧化”及土壤污染等問題構建了長效保護機制；（7）通過“法定管理+空間引導”的手段推動存量空間調整，形成“分層編審、動態管控”的剛彈結合管理機制，以協同的思路盤活用地效率，可推進城鄉空間高質量發展；（8）結合試點實施情況，構建了領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系，有助于遏制地方政府土地資源低效率開發和浪費行為，可以顯著提高地方的環境信息披露水平；（9）國外研究從實踐問題出發，聚焦土地制度、土地市場乃至土地信息技術在土地管理實踐中的問題與沖突，為提高土地管理效率提供科學支撐。

2021年土地管理領域研究既有基于土地管理實踐的知識體系歸納，也有從理論層面凝練總結。進一步研究可以從以下方面加強：（1）在推進國土空間治理的背景下土地管理的基礎概念有了進一步的研究，但基于中國土地管理實踐經驗與發展需求的基本理論創新需加強；（2）土地管理體制改革從央地關系、政府與市場之間的關系以及各資源類型之間的關系等多重角度進行了一定程度的探討，但針對統籌多對關系形成一個較為完善的土地管理體制框架的研究還比較缺乏；（3）土地管理制度研究缺乏科學問題與內在規律凝練，能切實解決土地管理問題的新理念、新思路和新觀點尚待豐富；（4）在相關法律制度不斷修訂完善的背景下，土地法學研究側重土地立法論，土地解釋論的研究還有待強化?？傮w來看，當前研究從理論上對土地管理活動運行本質規律的系統歸納仍顯不足，實踐中土地管理目標取向與土地管理運行規則的背離阻礙了可持續發展的目標。未來土地管理研究應立足土地公共屬性保障，遵循土地價值規律，強化土地管理基本理論探索。

4 土地管理領域研究展望

4.1 重點研究問題展望

2022年我國將開啟第二個百年奮斗目標新征程。世紀疫情沖擊下，百年變局加速演進，外部環境更趨復雜嚴峻和不確定，我國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力。土地資源的多功能屬性日益突出，土地資源安全問題嚴峻，亟需土地管理理論與方法創新，以科學利用與保護土地資源。為加快構建新發展格局，推動高質量發展，國家從戰略層面作出重大部署，要求推動經營性土地要素市場化配置，正確發揮土地生產要素功能，加強土地節約集約利用，促進國土空間綠色發展，持續推進高標準農田建設與保障糧食安全。基于以上國家需求，未來土地管理研究應關注以下問題：

（1）土地要素市場化改革與法制建設。為推動新型城鎮化與區域協調發展，實現鄉村振興、共同富裕的目標，重點關注農村承包地流轉經營制度完善與產權界定，集體經營性建設用地權能完善，宅基地資格權與繼承權的法律解釋等方面的研究；建立健全城鄉統一建設用地市場，深化產業用地市場化配置改革，盤活存量建設用地；探索土地征收制度完善與增值收益再分配機制，推進國土空間規劃體系重構背景下的土地發展權配置等研究。

（2）自然資源資產產權制度與治理體系。為促進自然資源集約開發利用和生態保護修復，實現資源開發利用與生態保護相結合的目標，重點關注自然資源資產的產權體系構建與權能解構、全民所有自然資源資產所有權委托代理機制以及集體所有自然資源資產權益落實等研究；探究自然資源資產損害賠償機制與損害請求權實現機制，以及生態產品價值實現機制與生態補償機制；進一步研究自然資源資產核算方法與應用、自然資源資產基礎理論以及治理體系構建等。

（3）國土空間用途管制與城鄉空間高質量發展。在推進國家治理體系和治理能力現代化建設背景下，重點關注國土空間基本理論與空間治理范式、面向雙碳目標與生態保護修復的國土空間用途管控研究；探討土地發展權轉移機制與空間開發權益關系、國土空間開發保護動態監測和精準評估方法。

（4）耕地保護立法與保障措施。為加強耕地“三位一體”保護，保障國家糧食安全，重點關注多政策組合與多元主體參與的耕地保護治理體系、耕地“三位一體”保護補償機制與耕地健康監測體系方面的研究；探討耕地保護利用法律體系與耕地保護專項立法、耕地非糧化與撂荒的調控機制以及耕地空間數字化信息化的監督管理體系。

4.2 《中國土地科學》重點關注方向

結合國家經濟社會發展需求，遵循土地管理學科發展規律，2022年《中國土地科學》將重點關注：（1）土地管理學科建設與基礎理論研究；（2）重大公共危機事件等不確定因素沖擊下，土地治理長效機制的理論研究；（3）面向有效市場與有為政府、兼顧公平與效率的土地要素市場化改革；（4）土地管理專項立法與土地法解釋論研究；（5）自然資源資產產權制度改革和治理體系構建；（6）面向雙碳目標與生態保護修復的國土空間規劃與用途管控；（7）立足于區域協調發展與新型城鎮化的城鄉空間高質量發展；（8）面向提高農業質量效益與保障糧食安全的耕地資源長效保護；（9）創新驅動發展背景下，土地信息管理新理論與技術體系建設等。