土地征收法律中的公眾參與機制研究

陳 雪，呂少德

（1. 中國地質(zhì)大學（北京）經(jīng)濟管理學院，北京 100083；2. 陸軍軍醫(yī)大學基礎醫(yī)學院，重慶 400038）

長期以來我國土地征收從程序到實體幾乎都是向公權(quán)力傾斜[1]，“土地征收決策機制呈現(xiàn)出封閉性的特征，只需要政府內(nèi)部審批，少受甚至不受其他主體，包括被征收人和社會公眾的影響”[2]。2019年《土地管理法》修正之后，以及2021年《土地管理法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）修訂后設置了諸多土地征收前期程序，在其中加強了公眾參與，但仍存在不足，目前公眾參與機制在我國土地征收過程中尚未能充分發(fā)揮作用，這不利于作出科學合理的征收決策，利害關(guān)系人缺少機會充分維護自身利益，其他公眾也缺少合適的途徑提出意見和建議。本文將以公眾參與理論為基礎，立足我國土地征收的實際情況，參考國外相關(guān)經(jīng)驗，研究目前我國土地征收法律中公眾參與機制的不足之處以及完善措施，為進一步完善我國土地征收法律制度提供參考。

1 土地征收中的公眾參與

1.1 公眾參與土地征收的必要性

“公眾參與是指公共權(quán)力在作出立法、制定公共政策、決定公共事務或進行公共治理時，由公共權(quán)力機構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為”[3]。公眾參與社會決策是社會民主的重要表現(xiàn)，當代參與民主理論的首創(chuàng)者卡羅爾·佩特曼認為“只有當個人有機會直接參與和自己生活相關(guān)的決策時他才能真正控制自己日常生活的過程”[4]。公眾參與社會決策也是我國法治建設的內(nèi)在要求，我國《憲法》規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務”，中共在重要會議和重要文件中也多次強調(diào)公眾參與社會決策的重要作用①中共十九屆五中全會提出了到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠景目標，強調(diào)要基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要充分保障人民平等參與的權(quán)利。中共中央印發(fā)的《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》強調(diào)要“充分調(diào)動全社會各方力量采取多種形式參與法治社會建設，進一步發(fā)揮公民、企事業(yè)單位、人民團體、社會組織等在推進法治社會建設中的積極作用，形成法治社會建設最大合力。”。土地征收作為一種重要的社會決策，不僅對社會發(fā)展有重要意義，而且對被征收群體以及其他公眾的利益與生活形成重要影響，因此公眾有參與土地征收決策的訴求，正如馬克思曾精辟地指出“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)”[5]。公眾參與有利于提高社會決策的科學合理性，公眾參與土地征收決策不僅可以集思廣益、提供專業(yè)知識，公眾從表達自身利益訴求出發(fā)提出的建議也正是土地征收決策科學性的重要來源。參與決策過程還可以促進公眾，尤其是利害關(guān)系人對決策結(jié)果的認可和接受，促進決策結(jié)果在實踐中得到順利實施，公眾合理參與土地征收決策有利于解決土地征收中容易出現(xiàn)“釘子戶”和暴力征收的問題。

1.2 公眾參與資格與參與程度

參與資格是參與社會事務治理的身份性權(quán)利[6]。美國公眾參與協(xié)會認為公眾參與是受影響的公眾參與決策的過程[7]。其實不僅受影響的公眾可以參與社會決策，在涉及普遍性公共利益的社會決策中，其他公眾也可以具有參與資格，以促進社會決策更加科學合理。對于受影響的利害關(guān)系人，政府有義務通知、接納這類特定對象進入相關(guān)程序，此外政府應向全社會公告并通過一定程序聽取其他社會公眾的意見、建議[8]。土地征收作為一種涉及普遍性公眾利益的重大社會決策，其決策過程不僅要保證利害關(guān)系人參與，還要充分吸納其他公眾參與。

雖然利害關(guān)系人和其他公眾都可以參與土地征收決策，但參與程度不應相同。根據(jù)參與的深度和水平可以將公眾參與分為不同等級，有學者將公眾參與從低到高分為操縱、引導、告知、咨詢、安撫、合作、授權(quán)和公眾控制8個層次，并歸為無參與、象征性參與、公眾控制3個階梯[9]。美國公眾參與協(xié)會從表面到深層將公眾參與分為通知、咨詢、加入、合作、授權(quán)5個等級，這種分級也為許多國家所接受[7]。不同的公眾參與等級在實踐中表現(xiàn)為不同的公眾參與制度，目前我國土地征收中的公眾參與制度按照參與程度從表面到深層可以分為征收預公告、聽取公眾意見、專家論證、聽證和協(xié)商，其中征收預公告對應了“通知”，聽取公眾意見對應了“咨詢”，專家論證和聽證對應了“加入”“合作”，協(xié)商則對應了“授權(quán)”。有學者通過實證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當公眾的參與熱情遭有限參與途徑的擠壓時，參與可能造成對社會的負面效果[10]，因此，我國適合堅持目前的多種參與制度相結(jié)合方式，但利害關(guān)系人和其他公眾的參與程度應有所差別，對于利害關(guān)系人以外的公眾，可以吸納其廣泛參與，但限制其深度參與，以避免對利害關(guān)系人形成干擾，喧賓奪主[11]。

2 我國土地征收法律中的公眾參與制度與不足

2.1 我國土地征收法律中的公眾參與制度

2019年修正后的《土地管理法》加強了土地征收中的公眾參與：增加了擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風險評估制度；把原來的“批后公告”改為“批前公告”，賦予利害關(guān)系人就土地征收和補償安置標準提出意見的權(quán)利；設立“批前聽證”，規(guī)定多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認為征地補償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，應組織聽證會；設立“批前登記”，擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人在土地征收報批前辦理補償?shù)怯洠粚嵭小芭昂炗唴f(xié)議”，征地部門與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補償、安置等簽訂協(xié)議，個別確實難以達成協(xié)議的，需要在申請征收土地時如實說明。并特別規(guī)定“相關(guān)前期工作完成后，縣級以上地方人民政府方可申請征收土地。”這些修正是在法律層面對國務院2004年發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（以下簡稱“《決定》”）中有關(guān)土地征收公眾參與制度的確認與進一步發(fā)展。《實施條例》對征收土地預公告、社會穩(wěn)定風險評估、征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和征地補償安置方案作出了進一步規(guī)定。

《土地管理法》修正后增加了成片土地征收①為方便區(qū)分，本文中將我國的土地征收分為“一般土地征收”和“成片土地征收”，“成片土地征收”指成片開發(fā)建設需要用地的土地征收，“一般土地征收”指“成片土地征收”以外的其他征收。這種新型的土地征收類別。根據(jù)自然資源部2020年發(fā)布的《土地征收成片開發(fā)標準（試行）》，成片土地征收除了適用一般土地征收中的公眾參與制度，還增加了三個制度亮點：一是土地征收成片開發(fā)方案在編制時要充分聽取人大代表、政協(xié)委員、社會公眾和有關(guān)專家學者的意見；二是省級人民政府要組織人大代表、政協(xié)委員和土地、規(guī)劃、經(jīng)濟、法律、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等方面的專家組成專家委員會對土地征收成片開發(fā)方案進行論證，論證結(jié)論作為批準土地征收成片開發(fā)方案的重要依據(jù)；三是引入了協(xié)商方式，要求土地征收成片開發(fā)方案需要經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。

2.2 我國土地征收法律中公眾參與制度的不足

目前我國土地征收法律中公眾參與制度的不足主要體現(xiàn)在以下方面：未能充分聽取公眾意見和進行專家論證，聽證方式適用范圍狹窄、具體規(guī)定不明確；新增加的成片土地征收中建立了利害關(guān)系人協(xié)商征收制度，但目前協(xié)商內(nèi)容存在局限；社會穩(wěn)定風險評估是《土地管理法》修正后增加的重要制度，但目前法律法規(guī)對其中如何保障公眾參與并未作出明確規(guī)定。

2.2.1 聽取公眾意見和專家論證制度的不足

根據(jù)《土地管理法》和《實施條例》，在一般土地征收中征地補償安置方案需要聽取公眾意見，但聽取對象限于“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關(guān)系人”；《土地征收成片開發(fā)標準（試行）》還規(guī)定土地征收成片開發(fā)方案在編制時要充分聽取人大代表、政協(xié)委員、社會公眾和有關(guān)專家學者的意見，但土地征收成片開發(fā)方案限于征收決定①我國土地征收前期工作中需要解決的問題可以分為兩個方面：一方面包括是否進行土地征收以及征收位置、范圍等（在本文中簡稱為“征收決定”）事項；另一方面是如何補償與安置相關(guān)權(quán)利人（在本文中簡稱為“補償安置”）的事項，主要包括土地現(xiàn)狀和地上權(quán)利、補償安置標準以及補償安置具體方案。相關(guān)內(nèi)容，這也意味著利害關(guān)系人之外其他公眾僅限于針對征收決定事項提出意見，不能針對補償安置事項提出意見，這樣的規(guī)定未免偏頗。

根據(jù)我國當前的法律法規(guī)，專家論證方式在土地征收中只適用于成片土地征收的征收決定事項。新增加的社會穩(wěn)定風險評估制度中也沒有明確規(guī)定應用專家論證方式。征收決定事項體現(xiàn)了行政法中的比例原則，這一原則在法律中的應用最早可以追溯到德國19世紀建立的行政法院系統(tǒng)，作為行政行為司法審查的重要標準[12]；比例原則包含層層遞進關(guān)系的四個子原則：目的正當性原則、適當性原則、必要性（最小侵害）原則、均衡原則（即對基本權(quán)利所施加的負擔不得超過實現(xiàn)政府目的的重要性）[13]；事實上，專家論證不僅有利于保障征收目的正當、征收方式必要、征收范圍合理，也可以促進補償安置方案更加合理；相較于聽取意見，雖然專家論證在參與程度上更加深入，但仍屬于較低層次的參與，專家對征收決定事項和補償安置事項的論證并不會對利害關(guān)系人形成干擾。此外，《土地征收成片開發(fā)標準（試行）》中對專家論證只作了簡單規(guī)定，缺乏對專家組成員專業(yè)構(gòu)成、人數(shù)組成、論證程序等具體制度的詳細規(guī)定，缺少明確制度的專家論證在實踐中容易流于形式。

2.2.2 聽證制度的不足

《土地管理法》此次修正增加了聽證制度，這是對之前《決定》中規(guī)定的聽證制度在法律層面的確認與細化，但仍有不完善之處。首先，提起聽證的對象限于“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”，忽略了被征收土地的其他利害關(guān)系人，在農(nóng)村土地三權(quán)分置之下更加不合理。其次，聽證程序啟動的條件不明確。《決定》中規(guī)定聽證程序啟動的條件是政府認為“確有必要的”，而根據(jù)修正后的《土地管理法》，聽證程序啟動的條件是“多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認為征地補償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定”。雖然進一步細化了聽證程序的啟動條件，但與“確有必要”相似，“多數(shù)”這一規(guī)定仍然模糊，實踐中各地方政府對“多數(shù)”的解釋可能不一致，甚至部分地方政府可能為了規(guī)避聽證程序而對“多數(shù)”嚴格解釋。最后，對可以提起聽證事項的規(guī)定不一致。《土地管理法》規(guī)定可以對“征地補償安置方案”組織召開聽證會；《實施條例》修訂后規(guī)定“征地補償安置方案應當包括征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補償方式和標準、安置對象、安置方式、社會保障等內(nèi)容”，但《自然資源聽證規(guī)定》將土地征收中依申請聽證的范圍限定為“擬定擬征地項目的補償標準和安置方案”；那么對于征地補償安置方案中的征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的這些內(nèi)容是否可以提起聽證，目前仍不明確。此外，《實施條例》第二十六條規(guī)定“社會穩(wěn)定風險評估應當有被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關(guān)系人參加”，是否包含聽證這種參加方式也不明確。

2.2.3 協(xié)商制度的不足

為滿足我國城鎮(zhèn)化發(fā)展用地需求，《土地管理法》修正后增加了成片土地征收，《土地征收成片開發(fā)標準（試行）》在成片土地征收中建立了協(xié)商制度，要求土地征收成片開發(fā)方案需要經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。與其他公眾參與方式相比，協(xié)商作為最深層次的公眾參與方式，更進一步強調(diào)要在參與者多輪商談、反復溝通、相互理解的基礎上作出公共決定[14]。首先，協(xié)商方式可以通過參與者之間充分討論而提升決策的正當性和合理性[15]。但目前成片土地征收中的協(xié)商制度只針對土地征收成片開發(fā)方案，而該方案限于征收決定事項，我國多年的征收實踐表明，被征收群體贊同征收與否在很大程度上取決于補償安置效果，因此，如果被征收群體對于補償安置方案存在顧慮或不滿，就很可能因此否決土地征收成片開發(fā)方案。其次，土地征收成片開發(fā)方案需要經(jīng)被征收土地的所有權(quán)主體——集體經(jīng)濟組織決議通過，這就無形中將成片土地征收限定為以集體經(jīng)濟組織或村為最小單位，實踐中成片土地征收可能涉及到某集體經(jīng)濟組織或某村土地的一部分，這樣的方案將很難通過表決。最后，參與表決只限于集體經(jīng)濟組織成員，沒有考慮到該土地的其他權(quán)利人。

3 國外經(jīng)驗與我國土地征收公眾參與機制的完善

國外土地征收制度中普遍建立了公眾參與機制，本文以加拿大①文中加拿大土地征收法律制度有關(guān)內(nèi)容參見《加拿大聯(lián)邦征收法案》（Canada Consolidation Expropriation Act）。、澳大利亞②文中澳大利亞土地征收法律制度有關(guān)內(nèi)容參見澳大利亞聯(lián)邦《1989年土地征收法案》（Lands Acquisition Act 1989）。、印度③文中印度土地征收法律制度有關(guān)內(nèi)容參見印度聯(lián)邦《土地征收，重建與重新安置中的公平補償與信息透明權(quán)利法案》（The Right To Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition, Rehabilitation and Resettlement Act）（簡稱《新征收法案》）。、日本④文中日本土地征收法律制度有關(guān)內(nèi)容參見日本《土地收用法》（Expropriation of Land Act）。4個國家為例加以分析。借鑒國外經(jīng)驗，并結(jié)合我國實際情況，我國要加強土地征收中的公眾參與，進一步完善土地征收法律中的公眾參與機制。

3.1 充分聽取公眾意見、加強專家論證

完善我國土地征收中的公眾參與機制，首先要廣泛應用聽取意見這種淺層的公眾參與方式，擴大土地征收中聽取意見的對象和內(nèi)容。公眾參與目的主要有兩方面，一方面作為利害關(guān)系人維護自身權(quán)利的途徑，另一方面促進征地補償安置方案公正合理；但其實不僅利害關(guān)系人，聽取專業(yè)人士、其他社會公眾的意見也有助于促進征地補償安置方案更加公正合理；并且聽取意見屬于較低層次的參與，聽取其他公眾的意見并不會對利害關(guān)系人形成干擾。因此在一般土地征收和成片土地征收中，不僅要聽取利害關(guān)系人的意見，還要充分聽取其他社會公眾、人大代表、政協(xié)委員以及專家學者的意見；聽取意見的內(nèi)容要涵蓋征收決定和補償安置事項，以促進相關(guān)方案更加科學合理。

我國在征收決策中還要充分發(fā)揮專家論證的作用。日本土地征收中建立了征收委員會制度，根據(jù)《土地收用法》，日本的土地征收程序可以分為事業(yè)認定程序和征收裁決程序兩個部分。事業(yè)認定程序主要是由建設大臣或者都道府縣知事對征收目的公益性以及征收必要性進行認定，然后用地主體向擬征收土地所屬的都道府縣征收委員會提交裁決申請，由征收委員會作出駁回申請裁決或土地征收裁決。征收委員會在都道府縣知事的管轄之下設立，獨立行使職權(quán)；征收委員會委員為來自法律、經(jīng)濟和行政方面的專業(yè)人士，不能為議員、官員或政府專職職員；委員一般為兼職，也可以專職。

在印度聯(lián)邦的土地征收中，社會影響評價研究報告作出之后，還要由一個獨立的多學科專家組進行評估。專家組包含以下成員：（1）兩位非官方的社會科學家；（2）村務委員會，市政當局或者自治團體（視情況而定）的兩位代表；（3）兩位重建領(lǐng)域的專家；（4）與該工程有關(guān)的技術(shù)專家。與日本不同，專家論證結(jié)果在印度土地征收中不具有裁決的作用，而是政府作出征收決定的重要參考。

目前在我國的土地征收中，專家論證制度僅限于成片土地征收的征收決定事項。為加強土地征收決策的合理性和科學性，我國在一般土地征收和成片土地征收之中都要充分吸納專家參與，組織相關(guān)專家對征收目的、征收必要性、征收范圍、土地現(xiàn)狀、地上權(quán)利、補償安置標準以及具體補償安置方案進行論證。由于制度傳統(tǒng)、國家機構(gòu)設置等不同，日本的征收委員會裁決方式并不適合我國，專家論證結(jié)果在我國適合作為政府征收決策的重要依據(jù)。此外，目前我國對專家組的構(gòu)成、論證程序、論證結(jié)論應用的規(guī)定都較為簡單，為增強制度的操作性，在實踐中將制度落到實處，需要明確規(guī)定專家組成員的專業(yè)領(lǐng)域和人數(shù)，制定詳細的專家論證程序，并明確規(guī)定論證結(jié)果的應用方式，切實發(fā)揮專家論證的作用。

3.2 加強聽證方式在土地征收中的作用

聽證是很多國家土地征收中的重要公眾參與方式。例如，在加拿大聯(lián)邦土地征收中，任何擬受償主體對于征收決定事項存在異議，都可以提起聽證，征地部門只要收到異議就必須召開公開聽證會。印度聯(lián)邦在土地征收的多個環(huán)節(jié)中設置了聽證程序，只要收到任何擬受償主體的異議，征地部門就要召開公開聽證會，提起聽證的內(nèi)容包括征收決定事項和補償安置事項。

目前我國將聽證條件限于“多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”提起，這不利于相關(guān)主體權(quán)益的保護。借鑒加拿大和印度經(jīng)驗，對于擬受償主體不僅要充分聽取其意見，還需要給予每位擬受償主體更加正式提出異議的機會來維護自身權(quán)益，聽證是最合適的選擇。行政聽證是參加各方相互之間進行平等的利益協(xié)調(diào)、商量、共同討論和決定行政決策的過程[16]，聽證源于普通法上的自然正義原則，旨在為受不利決定影響之當事人提供申辯機會，聽證既可以針對特定個體的私人利益，也可以是針對公共利益[17]。相較于廣泛地“聽取意見”，聽證作為一種正式的行政程序更有利于保護行政相對人的權(quán)利；提起行政復議或行政訴訟只能針對已經(jīng)作出決定的具體行政行為，而聽證方式可以應用在行政決定作出之前，有利于盡早解決問題、節(jié)約行政資源、提高行政效率；土地征收正式批準之后，如果擬受償主體對征收決定或補償安置仍有異議，可以提起行政復議或行政訴訟。目前我國關(guān)于是否可以針對征收決定事項提起聽證的規(guī)定仍不明確，本文認為聽證的內(nèi)容不應偏廢，擬受償主體對被征收土地情況熟悉，并且是受征收行為影響最大的群體，擬受償主體針對征收決定內(nèi)容提起聽證有利于政府作出更加科學合理的決策。

我國可以規(guī)定每個擬受償主體對征地補償安置方案中的任何內(nèi)容存在異議，都可以提起聽證程序提交異議和證據(jù)；擬受償主體既可以自己提起聽證，也可以選出代表人提起聽證，還可以由集體經(jīng)濟組織或村委會對存在的普遍異議提起聽證；只要有適格主體提起聽證，政府就啟動聽證程序，為每個擬受償主體提供維護自身利益的途徑；非特殊情況下聽證都要公開進行，聽證報告也要公開；聽證過程要避免“司法型”模式，核心是行政機關(guān)與利益主體之間的信息互換與整合，要積極促進參與主體間的理性溝通、達成共識[18]。

3.3 進一步探索應用協(xié)商方式

在日本，征收委員會在收到裁決申請后可以隨時主導用地主體、土地所有者和其他利益關(guān)系人達成征收及補償協(xié)議。在加拿大，土地征收正式批準之后，每個擬受償主體都可以獨立通過協(xié)商方式參與確定補償報價。在澳大利亞，如果該土地征收不需經(jīng)過批準程序①在澳大利亞，不需經(jīng)過批準程序的土地征收包括以下幾種情況：即將被征收的土地為聯(lián)邦政府或某聯(lián)邦政府部門所有、或者該土地可從市場獲得、或者該征收屬于緊急情況下的土地征收。，征地部門可以直接啟動協(xié)議征收程序，與相關(guān)利益人達成補償協(xié)議；其他情況下，土地征收正式批準之后征地部門可以與受影響主體就具體補償安置方案達成協(xié)議，或啟動強制征收補償程序。也有國家僅針對征收決定事項建立了協(xié)商制度，例如印度的受影響家庭同意制度，即私人公司為了公共目的征收土地需事先征得80%以上受影響家庭的同意，公私合作項目征收土地需事先征得70%以上受影響家庭的同意，獲得同意的過程與社會影響評價研究同時進行。目前我國土地征收成片開發(fā)方案需要利益相關(guān)主體表決通過，也是征收部門與利益相關(guān)主體就征收決定事項相協(xié)商的制度體現(xiàn)。

我國一般土地征收限于嚴格的公共利益，協(xié)商不成仍要強制征收，因此在征收決定中引入?yún)f(xié)商方式意義不大；在補償安置方面，與澳大利亞、加拿大在土地征收批準后才啟動補償安置程序不同，我國一般土地征收要在補償安置協(xié)議簽訂之后方可申請征收土地，如果在補償安置程序中引入?yún)f(xié)商方式，可能會由于遲遲難以達成協(xié)議而影響征收的開展，一般土地征收幾乎不具有替代方案也可能導致擬受償主體要價過高。印度將協(xié)商方式限于特殊土地征收的做法值得我國借鑒。農(nóng)民更愿意接受目的為嚴格公共利益的征地，成片土地征收的目的突破了嚴格公共利益，因此要強化成片土地征收的程序保障，提高準入門檻，設置更嚴格的程序，給予被征地農(nóng)民更充分的選擇權(quán)，協(xié)商方式可以有效提高農(nóng)民對于成片土地征收的滿意度[19]。此外，成片土地征收是以經(jīng)濟發(fā)展為主要目的，即使被否決也不會影響嚴格的公共利益，因此我國適合堅持目前的做法，將協(xié)商方式（公眾表決制度）限于成片土地征收中。

目前我國成片土地征收中的協(xié)商方式（公眾表決制度）只限于征收決定事項。從國外做法來看，日本、澳大利亞、加拿大土地征收中的協(xié)商方式都側(cè)重于補償安置事項；我國還要吸取印度的教訓，印度受影響家庭同意制度不包括補償安置內(nèi)容，實踐中很多受影響家庭由于對補償安置顧慮或不滿而否決征收。我國可以以目前的土地征收成片開發(fā)方案協(xié)商表決制度為基礎，在成片土地征收中進一步探索應用協(xié)商方式，規(guī)定成片土地征收中征地部門與利益相關(guān)主體需要就征收決定事項和補償安置事項充分協(xié)商，補償安置標準以一般土地征收為基準，并允許通過協(xié)商在一定范圍內(nèi)靈活調(diào)整，最后征收決定事項和補償安置事項都需要經(jīng)一定比例的利益相關(guān)主體表決通過。我國不適合效仿加拿大采用每個擬受償主體單獨協(xié)商補償安置的方式，避免形成巨大的權(quán)力尋租空間。

對于有權(quán)參與協(xié)商以及在協(xié)商中有表決權(quán)的主體范圍，在上述國家的相關(guān)制度中，所有應受政府直接補償?shù)闹黧w都有參與協(xié)商或表決的權(quán)利；從另一個角度看，可以將征地機關(guān)提交表決的土地征收方案和補償安置方案看作類似于一份“要約”，從理論上講需有權(quán)獲得“價款”的主體同意是否接受該“要約”。因此，我國也適合將成片土地征收中的協(xié)商表決主體設定為擬受償主體。

3.4 在社會穩(wěn)定風險評估中充分吸納公眾參與

社會穩(wěn)定風險評估制度是我國《土地管理法》修正之后新增加的土地征收前期制度，與印度聯(lián)邦土地征收中的社會影響評價研究制度有相似之處。印度社會影響評價研究制度目的廣泛，不僅對土地征收的社會影響進行評估，提出相應的社會影響處理計劃，還包括對征收目的正當性、征收必要性、征收范圍進行評估，是政府作出征收決定和確定征收范圍的重要依據(jù)。在印度，當聯(lián)邦政府計劃為公共目的征收土地的時候，首先與相關(guān)的村務委員會、市政當局或者自治團體在村級層面或區(qū)級層面（視情況而定）進行協(xié)商，實施最長期限為6個月的社會影響評價研究，其中必須包括在受影響地區(qū)召開公開聽證會的方式，確保受影響家庭的觀點被充分記錄和包含在社會影響評價研究報告之中。社會影響評價研究報告作出之后，還要由一個獨立的多學科專家組進行評估。政府在綜合考慮土地征收建議書、社會影響評價研究報告、社會影響處理計劃以及專家組的報告之后，作出放棄征收的決定或者提出征收這樣的土地：保證轉(zhuǎn)移最少的人，對基礎設施和生態(tài)環(huán)境造成最小的妨害，并且對受影響個體造成最小的不利影響。如果專家組給出放棄征收的建議，而政府還是決定繼續(xù)征收，那么政府需要書面說明理由。

與之相比，我國《土地管理法》新增加的社會穩(wěn)定風險評估制度目的較為簡單，因此在借鑒印度經(jīng)驗的同時要更加簡潔。我國社會穩(wěn)定風險評估制度可以首先廣泛聽取各界公眾意見，然后以聽證方式確保每個利害關(guān)系人都有正式表達觀點的機會；接下來政府結(jié)合公眾意見和聽證結(jié)果，組織有關(guān)專家進行論證、參與作出社會穩(wěn)定風險評估報告，作為征收土地的重要依據(jù)，要確保利害關(guān)系人的觀點充分包含在社會穩(wěn)定風險評估報告之中。聽證結(jié)果、社會穩(wěn)定風險評估報告都要公開，接受社會監(jiān)督。

4 結(jié)語

我國在今后的土地管理法律制度修訂之中，應進一步加強土地征收中的公眾參與。征地部門有意向征收土地時，首先發(fā)布土地征收啟動公告，之后征地部門隨即開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風險評估，在這兩個環(huán)節(jié)中，征地部門要充分聽取公眾意見，并賦予每位利害關(guān)系人提起聽證的權(quán)利來維護自身利益。隨后政府編制包括征收決定事項和補償安置事項的征地補償安置方案，并針對該方案開展大規(guī)模的公眾參與環(huán)節(jié)，至少包括三個類別的公眾參與：聽取意見、接受聽證、專家論證。

在一般土地征收中，政府綜合考慮擬征收地塊調(diào)查結(jié)果、社會穩(wěn)定風險評估報告、聽證結(jié)果、專家論證報告以及公眾意見，作出不征收土地的決定、或者作出征收土地的決定并完善征地補償安置方案。在成片土地征收中，政府根據(jù)以上結(jié)果、報告和意見完善征地補償安置方案，重新公布并發(fā)送給每個擬受償主體，然后組織與擬受償主體就以上方案進一步協(xié)商并再次修改完善方案，之后由擬受償主體對修改完善后的方案進行表決。最后，對于最終作出征收決定的一般土地征收或成片土地征收，政府根據(jù)完善后或表決通過的征地補償安置方案，與擬受償主體簽訂補償安置協(xié)議。以上前期工作完成之后，征地部門方可進行征地報批。