2021年土地科學研究重點進展評述及2022年展望
——土地經濟分報告

張清勇，杜 輝，吳欣怡，阿英·葉爾里克，仲濟香，豐 雷

（1.中國人民大學農業與農村發展學院，北京 100872；2. 中國國土勘測規劃院，北京 100035；3.中國人民大學公共管理學院，北京 100872）

1 引言

2021年，國內外學者針對土地經濟問題展開了大量研究，取得了不少進展。本文采用文獻回顧法，基于中國知網、萬方、Elsevier、Springer、ProQuest和ScienceDirect等電子期刊數據庫，梳理并比較了2021年國內外土地經濟領域的研究進展和研究重點，展望2022年土地經濟研究的科技需求、重點問題和重點關注方向。在選擇文獻時，以“土地利用”（land use/utilization）、“土地價格”（land price）、“土地市場”（land market）、“土地流轉”（land transfer）、“土地制度”（land institutions/system）、“土地所有權”（land ownership）、“土地征收 /征用”（land expropriation/requisition）、“土地改革”（land reform）等作為關鍵詞進行檢索。共篩選獲得80篇文獻，其中中文文獻53篇，主要發表于《中國社會科學》 《中國土地科學》 《經濟研究》 《管理世界》 《經濟學（季刊）》 《中國農村經濟》等刊物；外文文獻27篇，主要發表于Land Economics、Land Use Policy、Journal of Development Economics、Economic Journal、World Development和Urban Studies等期刊；內容涵蓋土地經濟領域的各個方面，遴選文獻分布情況見表1。

表1 2021年土地經濟領域國內外研究文獻分布情況Tab.1 Domestic and international literature on land economy in 2021

2 2021年國內外重點問題研究進展

2.1 國內重點領域研究進展

2.1.1 土地經營

（1）城市土地經營。地方政府的城市土地經營行為是中國特色，得到了研究的持續關注。隨著外部環境的復雜化，政府通過降低工業用地價格來招商引資的供地策略的效用在下降[1]。地方政府干預土地出讓造成土地要素價格的負向扭曲，導致工業企業生產率下降[2]。土地在工業領域的偏向性配置，制約了生產性服務業集聚對經濟高質量發展的正向作用[3]。地理稟賦優勢的城市會更積極地應對工業用地的市場化改革，而地理稟賦劣勢的城市會更積極地執行商住用地的市場化改革，以緩解地方財政壓力[4]。城市建設用地審批權的下放總體上促進了城市發展質量的提高，具體表現為土地配置效率的提高和基礎設施水平的提升[5]。

（2）農地流轉和規模經營。如何建立健全土地流轉交易機制、促進土地流轉市場發育、實現規模經營，是政府和學界的關注重點。應該推動城鄉聯動式改革，降低農業轉移人口市民化與土地流轉的制度成本[6]，引導村集體參與土地流轉的服務與管理[7]。土地經營權抵押顯著抑制農戶土地轉出[8]，而以互聯網為代表的信息技術則顯著促進了農地流轉[9]。此外，受資金條件和土地流轉成本所限，低收入農戶難以通過土地流轉優化家庭資源配置來實現收益最大化，使得土地流轉僅能在平均意義上提升農戶人均收入水平，而農民內部的收入差距卻有擴大的趨勢[10]。因地制宜制定規?；洜I政策有利于提高耕地資源配置效率和全要素生產率[11]，農地流轉市場發育會對農地規模經營程度產生正向影響[12]，而農民視土地為社會保障的觀念限制了規模經營[13]。可以根據農業規模經營方式發展的不同階段，采取對應的信息傳遞方式、健全運行機制和監督機制等方法激發農戶參與農業規模經營的積極性[14]。此外，可以通過發展合作社、合作農場來達到效果[15]。

2.1.2 土地市場

（1）土地價格。對地價的理論和實證研究是土地經濟學的核心內容。土地的價格最終來源于土地產出品價格，土地的本質屬性決定了土地價格變化的特殊性[16]。政府干預對住宅區土地價格具有空間外部性，購房限制政策會導致周邊未實施該政策的城市住宅地價格上漲[17]。高鐵對土地價格有正向影響，政府應實施土地綜合開發政策，將高鐵對土地市場的外部性內部化[18]。房地產建筑業部門的擴大和土地融資造成了中國房地產價格的快速上漲，農業土地管制助推了土地相對價格的提高，取消土地市場管制能夠迅速降低土地相對價格，有助于緩解房價上漲過快的問題[19]。宏觀地域尺度和微觀村域尺度上宅基地的功能價值空間分異明顯，不同地域、區位會對宅基地功能價值構成產生影響，且隨著城鎮化和工業化的快速推進，這種空間分異會更加明顯[20]。

（2）土地供給和需求。外部沖擊導致以“招商引資”為基礎的“土地財政”模式難以持續，地方政府逐步轉向以“基建投資”為依托的“土地金融”模式[21]。土地供給規模與地方研發投入和研發績效密切相關，其機制是隨著國家土地督查等制度的確立，地方政府的供地行為受到越來越緊的監督，不能再自由供地；地方政府轉而將更多的財政支出用于公共研發支持項目，而企業獲得政府研發補貼的可能性和額度也有所增加，從而提高了當地的創新能力、創新績效以及用于研發的財政支出的效率[22]。

（3）土地市場化進程。土地要素市場化問題得到較多關注。改革開放以來，市場在土地資源配置中的作用逐漸加強，土地要素市場化的經濟學本質是土地轉讓權的賦予[23]。關于農地退出，應建立政府和市場雙重支持體系下的承包權退出補償機制，建立整合土地和完善交易平臺基礎上的承包權退出利用機制，建立多措并舉的承包權退出風險防范機制[24]。針對農地要素市場化改革中農地過度資本化問題，政府應有效介入，正確引導和監管市場機制，提高農業補貼政策效率，完善用途管制制度[25]。

（4）土地財政。對中國特色土地財政的研究仍是一個熱點。土地財政不僅維持著地方政府的基本功能運轉，還催生出大規模的土地金融[26]。在財力緊縮的壓力下，地方政府容易形成對土地融資的路徑依賴，尤其是實行土地儲備制度的地區[27]。在中國面臨短期資本外流的壓力下，政策當局面臨提高利率穩匯率與維持利率水平保房價的政策抉擇：提高利率會導致投資、房價和地價下降，降低土地財政收入，減少基建支出，致GDP 下降；維持利率水平讓匯率貶值能促進出口，但在企業存在外幣債務的情形下，會使債務負擔上升和企業凈值下降，影響投資和產出。兩者相比，由于土地財政的存在，穩匯率、加息的負面效果會被土地財政進一步放大，負面影響更大，因此保房價的政策選擇相對優于穩匯率[28]。此外，地方政府通過大量廉價供應工業用地、少量高價供應商服用地直接推高商服用地價格，或以土地為抵押進行融資，在獲得收入的同時卻影響了創新能力的提升[29]。

2.1.3 土地制度

（1）土地產權制度。完備的集體土地產權體系是農戶權益的根本保障，亦是土地可持續利用、社會長治久安的基本制度保障[30]。農地確權可以提升地權的穩定性、安全性和完整性，強化了農戶層面的耕地生態保護，使得農藥、化肥的施用量有所減少[31]。農地確權對耕地生態保護的激勵作用受農民是否有土地調整經歷的影響[32]。隨著農民個人權利意識的增強，必須明確農村承包經營戶內成員共有權的結構和功能[33]?！叭龣喾种谩眴栴}得到較多關注?！叭龣喾种谩痹谒袡唷⒔洜I權分離的基礎上，通過土地要素有償、有序、有度流動，達到合理配置、釋放價值的效果[34]；其基本方向是在保留農戶承包權的同時，推動經營權有序流轉，推動多種形式適度規模經營和構建新型農業經營體系[35]；農地制度創新必須在“三權分置”的架構下持續開展制度創新[36]。“三權分置”后，在“地方政府—村社集體—農戶”階梯型農地合約結構下，若相關利益主體圍繞集體共有農地資源利用達成一致協定并能實現共同獲益，集體共有產權下的農地合約即可提高制度績效[37]。

（2）土地征收制度。扶貧開發基礎上的鄉村旅游征地在創新安置補償方式、推動失地農戶生計轉型、完善基礎設施與公共服務等方面發揮了積極作用，未對失地農戶的多維福祉造成沖擊，減少了征地的不利影響[38]。征地制度改革關注點逐漸從注重貨幣補償等經濟領域過渡到注重住房、社保安置及程序公正等社會領域[39]。在征地過程中必須確保農戶能事前知情、事中協商，單純地提高征地補償水平而忽視程序公正性問題，不一定能顯著改善農民的征地滿意度[40]。

（3）土地制度演變。土地不僅是生產資料，也是經濟制度和國家治理的重要基石，更是關乎全局的一個大歷史觀問題[41]。在邁向第二個百年奮斗目標的過程中，要解決好如何轉變小規模且分散的土地經營模式促進農業現代化進程，如何改革土地財政化傾向實現經濟的高質量發展，如何形成城鄉統一的土地市場體系實現城鄉融合，如何轉變土地管理方式提高國家的治理效能等問題[42]。

（4）宅基地制度改革。如何激活農村宅基地是學界關注的熱點。農村宅基地制度經歷了由權利開放到趨向封閉的變遷，使得制度的公平與效率都受到極大損失[43]。關于如何深化宅基地制度改革，一方面必須正確認識宅基地的生產資料屬性[44]，另一方面可以通過厘清村莊內部人地關系，建立外來農民有償使用宅基地制度，優化宅基地資源配置[45]；要激活宅基地退出的內在動力，通過尊重農戶意愿、推進土地資源要素的優化配置、發揮村民自治激活體制效能和分類制定差異化的宅基地退出策略優化宅基地退出路徑[46]；根據自然資源稟賦和產業發展情況，實施差異化的盤活宅基地的政策[47]；要在堅持不重新分配宅基地、不大面積調整宅基地、不新增宅基地面積、不造成農村新的不穩定原則基礎上，按照尊重歷史、承認現實、確權登記、鎖死總量、盤活存量、鼓勵復墾、民主決策的思路推進宅基地制度改革[48]；建立健全宅基地市場、規范完善宅基地市場規則，強化相關配套制度等有利于激發鄉村內生動力，暢通城鄉經濟循環[49]。

（5）土地收益分配制度。收益如何分配取決于具體模式選擇和資金來源，同時受到基礎制度的影響。城市規劃區內集體經營性建設用地入市打破了農民對農業、農村的依存關系，導致農民集體的群體性特質改變[50]。在土地入市過程中，政府占有過高的收益會使得農民選擇不參與土地入市過程，應當減少政府的收益分配比例，提高集體和農民的參與度以及總體收益，進而保證入市活動穩定順利進行[51]。

（6）自然資源資產產權制度改革。自然資源資產產權制度的市場化效應、資源配置效應、資本化效應和生態化效應日益顯現，深化我國自然資源資產產權制度改革必須解決“巴澤爾困境”，建立公有制下的“雙分”自然資源產權制度體系[52]。未來自然資源資產產權制度改革應從建構二維產權制度體系、建立新型委托代理關系、推動管制賦權、優化市場與政府關系，以及促進自然資源利用可持續轉型5個方面推進[53]。

2.2 國外重點領域研究進展

2.2.1 土地市場

（1）土地價格。出行條件的改善能夠顯著提高道路周圍的土地和房地產價格[54]。在波蘭，具有明確產權界定的土地往往被賦予較高的價格，而缺乏發展前景、土地權屬并未界定的土地則被賦予較低的價格[55]?；诘聡r地數據，研究發現農地交易市場對農地價格的變化并不敏感，在多數情況下，即使農地價格很高，農戶為了擴大經營規模也會接受高昂的價格[56]。在城市方面，在德國經濟持續增長和利率大幅下降的背景下，地價和建筑材料價格同時上漲，導致房價快速上漲，而住宅投資下降；在美國，從2012—2019年數百萬份數據可以分析發現，大城市地區地價的上漲速度快于房價，提高了房價中的地價占比，而在較小城市，地價占比則呈現下降趨勢[57]；在日本偶發自然災害城市，土地價格和房屋價格波動不明顯，不影響民眾購房決策，而在頻繁發生自然災害的地區，土地價格和房屋價格波動較為激烈，會顯著影響民眾的購房決策[58]。

（2）土地市場。土地市場與農業發展、城市發展的關系得到較多研究。在危地馬拉，土地市場不完善導致糧食實際產量與理論產量之間存在較大差距，土地市場扭曲程度越高，地價離散度越高，租賃市場越不活躍，而扭曲程度與道路可達性、種族和教育程度密切相關[59]；在阿爾巴尼亞，土地交易對土地規?；洜I影響有限，因為以市場為導向的大型農場傾向于通過購買土地來整合農場，但同時整合完成后又面臨勞動力短缺的狀況，只能將土地重新分塊出租，無法實現真正的規?；洜I[60]；在柬埔寨，土地大規模買賣導致鄰近地區的農業勞動力從農業生產轉向非農就業，造成家庭支出的下降[61]。城市發展方面，在德國，以土地為基礎的融資具有隱性政治選擇和不平衡的分配效應，所融資金沒有用于再分配或者生產，政治家對于資金支出方向具有主導性，損害了人民權益[62]；在英國，住房供應的法定規劃、會計程序等在城市發展的早期階段加重了土地投機行為[63]。

（3）土地市場參與主體行為。土地市場參與主體的行為影響土地市場的效率。對烏干達地塊銷售所作的離散選擇實驗（DCE）發現，人們更愿意把土地賣給社會網絡內的熟人，雖然這樣做可能會獲得較低的收益；沒有人傾向于將把容易發生山體滑坡的地塊賣給貧窮家庭，以避免他們遭受更重的損失[64]。在撒哈拉以南非洲地區，土地租賃過程中的交易成本存在動態外部性，大幅度降低交易成本有利于小農戶實現規模經營，提高其未來發展能力[65]。在科西嘉，非當地買家涌入土地市場，由于對土地市場了解不夠，租賃土地時往往出價較高、擠出當地買家[66]。在墨西哥，非正式的城市擴張（如貧民窟）速度超過了正式的城市化，產生了嚴重的社會和環境問題，這主要是地產商以及中介機構操縱非正式土地交易的結果[67]。

2.2.2 土地制度

（1）土地產權制度。越南的土地私有化對當地農村的經濟發展水平具有正向影響，但是影響程度究竟有多高并未被有效計算，原因是當地的土地使用證書隨時可能被國家收回，并且土地交易面臨相對較高的稅收和時間成本[68]。土地確權頒證會增加農場的平均規模，對生產力的提高和現代化都有積極作用[69]，有保障的土地產權能夠激勵家庭接受農業發展干預措施，促進農業發展和可持續的土地和水資源管理[70]。在埃塞俄比亞，土地確權頒證促進了土地租賃并提高了農業生產率，從無租賃到有租賃使地區農業生產率平均提高了43%[71]。對贊比亞的一項研究則發現土地確權雖然改善了人們的認知，但是并不會影響投資，土地使用權的不安全并非阻礙投資的因素[72]。在土地產權對女性福利保障方面，研究發現擁有正式的土地產權可以有效地保護女性免受外部威脅，但由于女性更容易受到來自家庭、社區內部不安全因素的威脅，因此解決婦女家庭內部權利被剝奪的問題至關重要[73]；在印度，婦女出嫁后無法獲得原屬于自己的土地，但婦女喪偶后更有可能繼承配偶的土地[74]。

（2）土地征收制度。城市擴張使得城郊征地范圍擴大，由此產生的土地權屬變化導致周邊農民強烈的農地產權不安全感，影響了預期[75]。在南非，政府準備提出無償征地法案，以解決土地征用補償資金不足的問題。在埃塞俄比亞，政府忽視征收和征地補償的法律程序，對當地農民生活造成了不利影響，使城郊居民面臨糧食安全、社會以及家庭解體等方面問題[76]。在印度，征地后農戶獲得了征地補償，在兒童教育、家庭用品、汽車、休閑和社會活動方面的支出有所增加，生活狀況得到顯著改善，他們的滿意度較高[77]。

（3）土地制度改革。研究發現，哈薩克斯坦的土地改革沒有實現向技術較熟練的生產者提供獲得更多土地的目標，沒有提高土地分配的效率[78]；在哥倫比亞，土地改革對當地農村貧困人口產生了消極作用，加劇了貧困狀況[79]。通過比較，研究指出韓國土地改革成功的內在原因是美國為韓國提供了大量的財政支持和行政支持[80]。

3 國內外重點問題對比及重點進展評述

3.1 國內外重點問題對比

土地價格一直是國內外學者關注的話題，國內學者重點關注土地價格的本質、來源及其地域差異和空間差異，國外則集中于土地價格的影響因素分析。土地供給與需求方面，國內重點關注土地供給對產業發展、土地供給的宏觀調控、政府干預對土地市場的影響等方面，國外則少有涉及；關于土地市場化，國內學者開始關注農地退出機制，以及政府如何有效介入、引導和監管，而國外研究注意土地市場中政府、農業合作社、農村集體等主體的行為，重點探討土地市場化與農業發展、城市發展之間的關系。土地財政問題仍是國內學者關注的重點，而國外學者則在市場參與主體的行為方面有更多研究。

在土地產權方面，國內關注“三權分置”背景下如何深化土地產權制度改革，關注土地確權的形式、土地確權對農民決策和農業生態保護的影響。國外研究關注土地產權的安全效應以及土地產權對女性的福利保障作用。國內關注征地對農民福利的影響，探索保障農民的權利在征地過程中不受到侵犯的途徑以及征地對農民未來發展的影響。國外則關注征地引起的農民福利水平下降問題，以及探索緩解負面福利效應的措施。國內持續關注“三權分置”改革在實踐中面臨的問題和探索未來深化宅基地制度改革的方法，國外學者注重研究影響一國土地改革成敗的因素以及土地改革對國家經濟和社會的影響（表2）。

表2 國內外土地經濟領域研究側重點比較Tab.2 The comparison of the research focuses on land economy in China and overseas

3.2 2021年重點進展評述

2021年，伴隨著社會經濟發展和土地資源所面臨的新問題，土地經濟研究的深度和廣度有所拓展，主要在以下幾個方面取得了新進展。（1）基礎理論方面，深入探討了土地價格的本質、來源，為理解城市房價波動和農村土地價格變化提供了理論基礎；明晰了宅基地所有權、使用權、資格權的內涵，分析了宅基地的生產資料屬性，為深化宅基地制度改革、激活宅基地財產權能提供了理論支持；關于土地價格地域差異和空間差異形成原因的探討，可以為探索如何縮小地價空間差異提供參考。（2）實踐探索方面，比較深入地解釋了土地確權對耕地生態保護的影響，為進一步明晰土地產權提供更多證據；關于土地流轉的影響因素以及土地流轉影響農民福利的研究，可以為緩解農民內部收入差距過大、實現共同富裕提供新思路；結合新時期農村工作重點，探討了明晰宅基地產權對農民福利的影響，為進一步保護農民權益、推進宅基地確權、激活宅基地資產價值提供了更多經驗；圍繞提高土地利用效率的途徑與機制、推進土地市場化進程展開的熱烈討論，可以為遏制土地無序擴張、實現城市良性發展提供支持；探討了提高農村土地稟賦效應的方式，為實現農業高質量穩步發展、農民生活水平持續提升、農村面貌進一步改善提供了指引。這一系列研究成果可為進一步深化土地制度改革提供理論和實踐指導。

在取得上述進展的同時，還存在以下不足：土地經濟領域的基礎研究仍較匱乏。關于地價和房價上漲仍主要以土地供給為主要切入點，從需求層面切入的研究相對缺乏；關于土地要素市場化制度建設方面的研究較少，對于如何促進政府和市場機制相互協調、實現土地有效配置的機制，研究還沒有明顯的突破。此外，仍缺乏土地資源資產價格核算的系統研究。關于土地確權，現有研究主要集中在確權對農地投資的影響以及如何完善確權的方式上，有關確權對集體經濟發展、鄉村振興等的影響的研究較少。在土地征收方面，關于失地女性的福利保障問題研究較少，對土地被征收后失地農民的可持續發展問題也關注不足。在宅基地制度改革方面，需要結合改革試點的動態，總結評價改革試點的成效、經驗，為推進改革提供參考?？傮w來看，土地經濟研究需要進一步結合中國國情，著力探索理論創新，為形成有中國特色的土地經濟理論、更好地為新時代土地制度改革服務而努力。

4 2022年研究展望

4.1 重點研究問題展望

2021年是“十四五”開局之年，是實現第一個百年目標、開啟第二個百年目標之年；2022年是“十四五”規劃全面推進之年，黨的二十大將于2022年下半年召開。2021年12月，中央經濟工作會議指出，我國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，在世紀疫情沖擊下，百年變局加速演進，外部環境更趨復雜嚴峻和不確定，我國要堅定不移做好自己的事情，以高水平開放促進深層次改革、推動高質量發展。

在此背景下，黨中央做出了一系列關于土地的重要部署。2021年中央一號文件提出完善農村產權制度和要素市場化配置機制，堅持農村土地農民集體所有制不動搖，堅持家庭承包經營基礎性地位不動搖，有序開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點，保持農村土地承包關系穩定并長久不變，健全土地經營權流轉服務體系；積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度；完善盤活農村存量建設用地政策，優先保障鄉村產業發展、鄉村建設用地；嚴格實行土地用途管制，堅守18億畝耕地紅線。2021年10月全國落實土地出讓收入支農政策和做好財政支農支出工作會議要求落實提高土地出讓收入用于農業農村比例政策，為全面推進鄉村振興提供有力資金保障。2021年12月，中央經濟工作會議強調要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，要求加快發展長租房市場，推進保障性住房建設，因城施策促進房地產業良性循環和健康發展，要求持續推進高標準農田建設，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中；國務院辦公廳下發《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，要求支持探索土地管理制度改革、鼓勵優化產業用地供應方式、推動以市場化方式盤活存量用地、建立健全城鄉統一的建設用地市場，創新宅基地收益取得和使用方式，探索讓農民長期分享土地增值收益的有效途徑，合理分配集體經營性建設用地入市增值收益；中央農村工作會議強調明確耕地保護要求，18億畝耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田。這為當前以及今后的土地經濟研究提供了新課題、新思路。

根據國家主要科技需求，對2022年土地經濟的研究重點展望如下。（1）土地市場方面。首先，應加強研究土地要素市場化改革的體制機制建設，注重發揮市場在資源配置中的基礎性作用；同時，針對農地要素市場化改革中的農地過度資本化問題，應研究政府如何有效介入，進一步完善用途管制制度建設。其次，為實現城市土地高效、高質利用，還需要就土地出讓收入收益分配以及新形勢下城市土地市場上的流拍、價格波動及其影響等話題展開重點研究，著重探索城市土地市場的新動態以及觸發土地價格波動的成因。再次，還應加強對政府供地策略與房價關系的理論研究。（2）土地制度方面。在追求實現鄉村振興的背景下，應重點關注盤活農村建設用地的制度設計，深入分析集體建設用地與鄉村產業發展的關系。同時，完善農村土地征收制度和集體經營性建設用地入市制度、土地要素市場化配置與土地利用規劃、耕地保護、土地用途管制等之間的關系值得關注。（3）改革試點方面，重視改革動態跟蹤、成效評價以及經驗總結，重點關注目前正在進行的農村宅基地制度改革試點和第二輪土地承包到期后再延長三十年試點、農村閑置宅基地和閑置農房盤活利用試驗等。

4.2 《中國土地科學》重點關注方向

2022年，《中國土地科學》將重點關注：（1）土地經濟學科建設和基礎理論研究；（2）內外部環境不確定條件下土地市場波動與政策取舍的理論和實證研究；（3）土地要素市場化改革機制設計；（4）宅基地制度改革、征地收益分配改革、集體經營性建設用地入市改革配套制度研究；（5）承包地和宅基地使用權確權登記頒證、自然資源資產產權制度改革和確權登記進展與績效評估；（6）宅基地改革試點、第二輪土地承包到期后再延長三十年改革試點的跟蹤與評價。