國防工程建設EPC模式的實踐與思考

王業剛，趙啟陽

（安置住房保障中心，北京 100080）

1 引言

隨著軍隊營房專業力量的壓減，國防工程設計、采購、施工3 段分離式的自建直管建設模式已與現實情況不相適應，因此，亟須一個集成化程度較高的組織管理方法和項目實施路徑，既要滿足建設任務重、力量弱的現狀實際，又要符合涉及領域廣、制約因素多的客觀實際，以提升國防工程建設項目管理質量效益。

2 國防工程EPC一體化建設的必要性

2.1 深化國防和軍隊改革的政治需要

國防工程DBB 三段“增量模式”下的自建直管方式占用了軍隊的大量精力,采用EPC 工程總承包模式，優化了工程建設管理體制，減少了工作量，讓軍隊專司主營，研究備戰打仗、研究政策法規、研究規劃建設，既提高了國防工程投資管理效益，又滿足了軍隊力量員額向作戰部隊傾斜的政治需要。

2.2 提高建設效益的現實需要

國防工程建設是一個系統工程，但目前的管理水平與項目建設需求不匹配，營建辦公室直管模式的質量取決于管理團隊的專業化水平，項目的一次性與機構的臨時性往往使得管理團隊的專業化能力不足，整體業務素質偏弱。因此，探索建立高效的項目建管模式是提高管理效益水平的必然需求。

2.3 提高組織管理能力的創新需要

職能式的機構設置、傳統的治理理念已與新的力量編成和工程項目的復雜性不相適應，必須探索由項目建設向組織管理轉變，由依托自身到借助外力轉變，由自建自用向工程代建、建用分離轉變，推進國防工程建設組織模式、運行機制和實施方法創新。

2.4 適應復雜性和動態性的發展需要

軍事變革使得國防工程的深度廣度、地緣范圍、科技含量不斷提升擴展，項目規劃建設周期長、軍民融合深、復雜動態性強，特別是地質條件和技術特別復雜，動態設計和伴隨施工的項目，需要創新靈活運用EPC 組合建管方式，以提高工程建設科學化水平，滿足現代后勤保障機動高效的要求。

3 國防工程建設EPC模式的難點

3.1 基礎設計

國防工程涵蓋領域廣，種類繁多、地域分散。對軍隊來說，既有建管力量不足的現狀，又有質量高、工期緊、投資嚴的客觀要求；對企業來說，亦有部分企業存在為追求利潤而在設計施工中損害業主權益的傾向。因此，在企業利益和軍隊需求之間取得平衡，實現合作共贏，需要進行基礎設計，而選擇恰當的評價方式是EPC 模式應用的關鍵。

3.2 風險管理

3.2.1 資金風險

國防工程嚴格的保密要求容易造成投標人在項目資料收集不完善的基礎上，以EPC 固定總價方式中標，而我國《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》以及FIDIC銀皮書（2017 版）EPC/T 合同文本，將絕大多數風險都推給了承包人，因此，承包人面臨著巨大的資金風險[1]。

3.2.2 工期風險

國防工程強調軍事時效性，關乎戰略需要，對工期要求嚴格，但常常面臨地理位置、自然環境、氣候條件等環境風險，也面臨物價上漲、物資缺乏、勞動力等影響工期的市場風險，易存在趕工及由此帶來的作業不均衡，因此，管控貽誤工期的能力十分重要。

3.2.3 保密風險

由于總承包單位掌握了位置、結構、設備部署等全部資料，面臨安全保密風險，因此，要制定科學嚴謹的工作流程和工作制度，使核心機密文件安全流轉傳遞，謹防泄密。

雖然對于此類“交鑰匙”項目，軍方愿意支付更多的費用以獲得最大確定性條件下的固定總價和工期，但由于投資額大，建設周期長，面臨很多不確定性因素，即使將大部分風險轉移給了總承包方，但由于責任重大，軍方亦難承受風險后果，因此，軍方的風險管理依然不可或缺，建立風險識別、評估、應對工作機制，形成風險管理預警體系，對關鍵環節進行風險管控，也是軍方的職責所系，使命所在。

3.3 造價控制

當前，軍隊EPC 工程項目主要以項目批復投資估算為上限，在只有設計任務書，缺少技術方案、施工圖紙和工程量清單的情況下，采用定額下浮（費率招標）的方式作為商務競價指標不能體現設計方案和重點環節競標的要素。由于軍事工程大多結構復雜、環境特別、工藝獨特，地方定額不足以涵蓋的專業項目多、材料設備信息價缺項多，會出現大量材料設備認質核價工作，結算耗費時間長、爭議多，很多復雜的項目最終會發展為實際意義上的據實結算，優惠下浮率并不能實質等同于降低結算造價，未能充分體現市場競爭，背離招投標的初衷，合同固定總價無法真正體現“充分競爭”并“合理確定”[2]。

4 國防工程建設EPC模式的創新實踐

在軍民融合背景下，在法規制度健全的基礎上，國防工程建設應積極探索應用科學的組織管理理論，采用EPC 等工程總承包方式加快國防工程建設的步伐，將項目管理重點從技術層面轉移到制度與體系層面，構建秩序良好的組織架構。“十三五”國防工程建設項目在發包方式和組織管理模式、管理績效后評價、監管方式和技術手段創新等方面的策略和實踐初見成效。

4.1 發包方式和組織管理模式

一個好的項目發包方式和建設組織管理模式能使工程利潤增加10%～20%。

從組織管理角度來說，項目的管理模式和承包方式決定了項目管理的總體框架、參與各方的風險責任與義務，也決定了項目質量、安全、工期與造價的實現方式和保證體系。

從成本控制角度來說，建設內容明確、技術方案成熟的項目，一般采用EPC 工程總承包模式，涉密軍事核心、技術特別復雜、規模不大、集成管理效益不顯著的項目，尤其是對項目造價控制目標不確定，缺乏足夠時間或資料對項目的建設內容、風險、責任進行核查和評估的國防工程等，一般采用PC 總承包或其他組織管理方式[3]。

從項目特點來說，項目的功能、規模、標準、工期和技術目標比較明確的項目，比較適合EPC 模式；對于建筑的形體、立面效果、裝修風格等較為主觀或地質、環境、技術條件極為復雜的項目，前期不確定性占項目完成評價的比重相當大，工程總承包的固定總價方式不具備實施條件，也失去了工程總承包模式有效控制成本這一最大優勢，則不適合直接采用EPC 模式。

國防工程性質特殊，審批流程復雜，建設標準高。一方面，依托國資背景下央企、國企強大的建設實力和國字底色，利用建筑市場的信譽機制和競爭方式，擇優選擇合作方；另一方面，根據項目特點、目標要求、外部環境和業主能力等指標，在軍隊代建、企業代建或政府代建的基礎上，選擇EPC、PC、BOT等合適的工程發包方式和組織管理模式。

4.2 國防工程建設EPC模式績效評價

要保證建設項目的效益性，必須在籌劃階段做好調研決策和前期準備，在實施階段選擇好項目發包方式和管理模式，在后期進行項目績效評價，以量化、指標化的方式反映項目組織管理模式和發包方式的科學性，在實踐的基礎上，逐步形成了一套績效綜合評價多級指標體系，見表1。

表1 國防工程EPC發包項目管理績效評價表

運用綜合評價法對項目管理模式進行績效評價，從實踐看，能夠客觀真實地反映項目的管理成效，可以科學判斷一項國防工程建設是否適合采用EPC 模式。

4.3 EPC模式下監管方式

隨著法規制度的不斷完善，軍方應在組織管理和項目監管上發力，加強內外部管理和項目環境治理，運用先進的信息技術手段進行全過程、全方位的監督控制。

首先，不斷加強監管模式創新。把監管模式創新作為提升建設管理效益和化解監管力量不足矛盾的關鍵一招，創新運行機制，運用科技手段、深化融合發展。一是展開央企合作。依托央企建強區域管理隊伍和保障力量。二是引入專業力量。借助社會第三方力量、開展規劃論證、設計審查、工程巡檢、結算審核等工作，提升專業化管理水平。三是提高管理服務能力。按照“渠道拓展、手段創新、服務升級”思路，整合信息資源，建立以設計和全過程造價控制為核心的項目全過程任務清單及任務操作細則，設立綜合管理服務平臺，實施精準管理和全程服務。

其次，提供基于BIM 云平臺的信息技術服務。為提高各參建方的信息技術協同和組織集成管理能力，由業主方牽頭實施BIM 云平臺搭設，利用普適計算、物聯網和區塊鏈技術，既可從BIM 模型中獲取實體的幾何物理信息，實現精準協同設計與施工，也可利用BIM 云平臺進行虛擬建造、工作流程審批、建造成本管控等。通過對項目建設全方位數據的采集、處理和展示，實現精細化施工和有效信息的無層級高效流通，提高項目組織整體工作效率，形成全壽命周期視角協同共贏的工作機制[4]。

5 結語

國防工程建設呈現多元化、復雜化、信息化趨勢，參建單位不斷增多，軍民融合越來越深入，國防工程建設自成體系的方式已與時代發展不相適應。因此，融合社會力量資源、采用EPC 等工程總承包模式、運用智慧建造技術，有利于提高國防工程建設的整體效益，有利于推動國防工程建設管理水平的提高，有利于深化國防工程建設領域制度改革。