治理大國的法家方案

任健峰

商鞅變法是中國歷史上富國強兵運動的典范。經(jīng)過商鞅變法的洗禮，秦國從一個區(qū)域性強國迅速發(fā)展為天下頭號強國，并最終統(tǒng)一六國，開啟了中國歷史的新篇章。然而，國家富強根本上取決于良好的制度設(shè)計和高效的治理能力，國富兵強只是其表，內(nèi)里的國家制度和治理能力建設(shè)才是根本。面對列國兼并和由分轉(zhuǎn)合的天下大勢，如何有效地治理大國是各國面臨的歷史考驗，這決定了國家能否實現(xiàn)兼并擴張，并長久維持一個大型的政治共同體。先秦諸子對此進行了長久的探索和爭論，其中《商君書》就提供了一個治理大國的法家方案。

毋庸置言，不同的國家應(yīng)當(dāng)選用不同的治國之道，治大國就應(yīng)當(dāng)選擇治大國之道。因此，國家的規(guī)模與治道之間的關(guān)系就是首先需要思考的問題。《商君書》明確提出了“大國小治”的治理理念。《商君書·去強》篇有云：“治大，國小；治小，國大。”意思是說，如果治道繁瑣，國家的治理能力就弱，如果治道精簡則國家的治理能力就強，因而治理大國必須選擇精簡的治道，即“小治”。大國事務(wù)極為龐大和繁雜，如果不能施行簡約的治國之道，必定耗損嚴重、內(nèi)政疲敝，更不可能支撐政治體系的生長和擴張。因此，尋求一種大國的“小治”之道就是《商君書》治國思想的核心內(nèi)容。

其實，對于“小治”之道的探索也是先秦諸子共同的問題意識。早在春秋末期，老子就提出“治大國若烹小鮮”（《道德經(jīng)·六十章》）的思想。老子認為，烹小鮮之道是一種執(zhí)簡馭繁、舉重若輕的簡約之道，治理大國應(yīng)當(dāng)像烹小鮮一樣清靜無為、不動不擾。孔子有言：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之。”（《論語·為政》）孔子則主張通過“為政以德”而實現(xiàn)天下歸附、眾星拱月的效果，這其實也是一種順人心、不折騰的“小治”之道。所以，無論是老子的清靜無為，還是儒家的以德服人，都是在尋求一種“小”的治國之道。

但是，“小治”要以“必治”為前提，否則便是無效的，而要實現(xiàn)“必治”，就必須以對“必然”“必要”之事的把握為前提。《商君書·畫策》就說：“圣人知必然之理，必為之時勢；故為必治之政，戰(zhàn)必勇之民，行必聽之令。”只有在有效的基礎(chǔ)上施行的簡約之道才是真正的“小治”之道，所以“大國小治”就必須去發(fā)現(xiàn)和把握“必然之理”“必為之勢”，做到“必”與“簡”的統(tǒng)一。也正是在對“必”和“簡”的不同理解與把握上，《商君書》開創(chuàng)一條與儒、道不同的“小治”之道。

人是社會的動物。人必然要以組織的方式存在，這是人區(qū)別并優(yōu)于其他動物的主要方面。而以組織的方式存在就必然需要建立相應(yīng)的內(nèi)部規(guī)則，對物質(zhì)利益進行明確的分配，即“定名立分”。《商君書·定分》篇有言：

一兔走，百人逐之，非以兔也。夫賣者滿市，而盜不敢取，由名分已定也。故名分未定，堯舜禹湯且皆如騖焉而逐之；名分已定，貪盜不取。

若名分不定，就算一只兔子也會引來眾人的爭搶，若名分已定，即便貨物堆滿市集，盜賊也不能貪取。所謂“名分”就是秩序，是任何組織首要的“必需品”。

有秩序就有強制。只要組織秩序存在，則必然存在支配與被支配的關(guān)系，這對政治共同體尤為重要。《商君書·開塞》篇就說：

分定而無制，不可，故立禁。禁立而莫之司，不可，故立官。官設(shè)而莫之一，不可，故立君。

政治解決的是各利益主體之間的沖突和對立問題，要維持政治共同體的存續(xù)和發(fā)展，不僅需要統(tǒng)一的名分秩序，還需要強制性的力量來保證這種秩序的運行。正是這種強制性保障了秩序的有效性，是“立禁”“立君”讓“定分止?fàn)帯背蔀榭赡堋Ｔ凇渡叹龝房磥恚@正是儒家“德治”不足以治天下的原因——“仁者能仁于人，而不能使人仁；義者能愛于人，而不能使人愛”（《畫策》）。因此，大國的有效治理必須依靠更具強制性的名分秩序——“法”。

強制性的秩序必須公平正義。越是正義的秩序，越能獲取民眾的支持，而越是大的共同體就越需要形成規(guī)模正義，也才能滿足體系的持續(xù)生長。衡量社會政治秩序是否正義的一個基本標(biāo)準(zhǔn)，就是看其是否具有平等的屬性，基本制度越平等則共同體內(nèi)各成員享有的發(fā)展機會也就越充分，也就越能吸納更多的成員加入。因此，《商君書》極力反對儒家的“禮治”，力主打破貴族的世襲特權(quán)和政治壟斷，以一種“平等”的“法”取代“差等”的“禮”。《商君書·修權(quán)》就明確提出：“法者，國之權(quán)衡也。”必須將“法”作為治國理政的依據(jù)和準(zhǔn)則，所有人“不別貴賤”，才能最大限度地爭取多數(shù)的支持。

“不別親疏”同樣重要。政治正義是一種整體的、公共的正義，必須打破和超越小共同體的局部正義。“親親”是人的天性，有“親親”便有分別，有分別就有遠近，有遠近就有等差，有等差就有強弱，以“親親”為基礎(chǔ)的政治秩序必定會產(chǎn)生正義的普遍性和有效性危機。大國的治理必須擺脫倫理秩序的束縛，將所有人都當(dāng)作“陌生人”來看待。故《商君書·修權(quán)》有言：“非疏父子而親越人也，明于治亂之道也。”這意味著，大國的治理必須從“陌生人”的角度出發(fā)，將利益作為人與人之間的基本關(guān)系，以“不別親疏”“一視同仁”的“法”來處理國家事務(wù)。這并不是道德上的惡，而是政治發(fā)展和大國善治的必然要求。

“法”是維護國家“公利”最有效的工具。先秦時期，“公利”是以君主為代表的國家利益，而“私利”是與“公利”相對的、不正當(dāng)?shù)木植炕騻€體利益，治國理政必須時刻防備私利對公利的侵蝕。“法”是對社會利益結(jié)構(gòu)最明確的規(guī)定和維護的依據(jù)，能夠在很大程度上減輕個人素質(zhì)、偏好、言說等對公利的侵擾。特別是治理大國，“釋法度而任私議”必然出現(xiàn)言說橫行、魚肉百姓、以私害公等問題，“此國之所以亂也”（《商君書·修權(quán)》）。即便存在“清潔之吏”，也難免“人存政舉，人亡政息”，而“有治人而無治法”正是歷史的積弊。因此，在維護“公利”上“法”比“人”的作用更加重要，“治法”是比“治人”更為有效。

以法治國也是最簡省的方法。大國事務(wù)極為龐雜，而執(zhí)政者的能力又極其有限，不可能事必躬親、親察核驗，更難以應(yīng)付百官的掩飾而事事明辨。圣明的君主清楚這一不足，在獲取政治認識、進行政治判斷時不故作聰明、炫耀才能，而是借助制度的力量——“法”。《商君書·修權(quán)》有言：“不以法論知、能、賢、不肖者，惟堯；而世不盡為堯。”事實上，即使是堯舜也不可能做到，唯一的方法就是通過立法明分、一斷于法來實現(xiàn)垂拱而治。對于普通民眾而言，清楚明晰的“法”也是斷是非、知避就最可行、最簡省的依據(jù)和方法。《商君書》的“大國小治”之道正是要通過“以法治國”來最終實現(xiàn)一種“治不聽君，民不從官”（《商君書·說民》）的理想狀態(tài)。

然而，現(xiàn)實情況卻并沒有那么簡單。以法治國是春秋以來歷史發(fā)展的基本趨勢，列國也競相展開了一系列的變法改革運動，但并未取得大國小治的實際效果。《商君書·畫策》看到：“國之亂也，非其法亂也，非法不用也。國皆有法，而無使法必行之法。”雖然天下各國皆有整齊的法令，但并沒有找到使法令得到必然施行的辦法，不可避免地出現(xiàn)“有法與無法同”的結(jié)果。因此，要通過以法治國來實現(xiàn)大國小治，關(guān)鍵就在于使法必行。在《商君書》看來，這需要通過處理好執(zhí)政者、行政者、民眾與法的關(guān)系，來構(gòu)建一個“讓法律運轉(zhuǎn)起來”的系統(tǒng)工程。

執(zhí)政者是使法必行的首要因素。《商君書·壹言》有云：“法之不明者，君長亂也。”執(zhí)政者的思想觀念、行為方式、權(quán)力狀況對以法治國最為緊要。觀念指導(dǎo)行為，執(zhí)政者必須牢固樹立以法治國的基本觀念，不可以“須臾忘于法”（《商君書·慎法》）。執(zhí)政者必須在思想觀念上進行徹底革新，克服對歷史的路徑依賴，將以“禮”治、以“德”治、以“人”治的思想通通拋棄，培養(yǎng)以“法”治的思維方式，做到“不淫意于法之外”。執(zhí)政者必須自我約束，養(yǎng)成以法治國的行為習(xí)慣，要“言不中法者，不聽也；行不中法者，不高也；事不中法者，不為也”（《商君書·君臣》）。執(zhí)政者的權(quán)力同樣需要有明確的法令規(guī)定和約束。《商君書·修權(quán)》有言：“凡賞者，文也，刑者，武也，文武者，法之約也。”最高權(quán)力的意志須以“法”的形式彰顯，而一切權(quán)力的行使也都必須遵循法令的規(guī)定，通過“以法行權(quán)”“依法用權(quán)”來實現(xiàn)兩者的統(tǒng)一。

對行政者施加強有力的監(jiān)督，是使法必行的關(guān)鍵部分。行政者作為以法治國的主體，也最容易廢法自利。所謂“奔車之上無仲尼，覆舟之下無伯夷”（《韓非子·安危》），《商君書》并不信賴行政者的道德自律，而主張構(gòu)建一種“使跖不敢為非”的外部約束，即通過強有力的政治監(jiān)督來促使行政者依法行政。《商君書·禁使》篇從監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間“事”與“利”的關(guān)系切入，探討了政治監(jiān)督最有效的形式——“事合而利異”。即只有監(jiān)督者與被監(jiān)督者同處一事之中，且存在利益沖突關(guān)系，才有能力和愿望實行有效的監(jiān)督。也就是說，只有執(zhí)政者和民眾對行政者的監(jiān)督才是有效的，因而必須構(gòu)建執(zhí)政者和民眾能夠直接進行監(jiān)督的制度才能保證行政者依法行政。

通過“明法行教”來構(gòu)筑使法必行的社會基礎(chǔ)。民眾依據(jù)法令來判斷是非的能力決定了以法治國的實踐效果。《商君書·說民》篇提出了“行法由斷”的基本標(biāo)準(zhǔn)——“斷家王，斷官強，斷君弱”。當(dāng)民眾對法令熟稔于心，并能夠自覺運用法令避禍就福，法令才真正具備有效性。因此，要讓法律充分地運轉(zhuǎn)起來，就必須要通過“明法行教”來培育和構(gòu)筑深厚的社會土壤。為此，《商君書》進一步提出了“以法為教，以吏為師”的主張，要求國家的立法必須“明白易知”，所教之法“智愚遍能知之”，行教之人必須權(quán)威可信，“置主法之吏，以為天下師”（《定分》）。當(dāng)民眾具有了“依法行事”的思想習(xí)慣和行為能力，則官吏不敢“以非法遇民”，民眾也不會“犯法以干法官”，以法治國才能行穩(wěn)致遠。

總之，以法治國是兼顧歷史之“必然”“必要”與現(xiàn)實之“簡省”“有效”的“小治”之道，是大國善治必須選用的治理之道。以法治國的關(guān)鍵在于使法必行，在于科學(xué)處理執(zhí)政者、行政者、普通民眾與法令的關(guān)系，構(gòu)筑一套完善的法律制度體系。通過以法治國來提升國家的治理能力是一條成功的歷史經(jīng)驗，這是秦國能夠?qū)崿F(xiàn)高度富強并長久保持的內(nèi)在原因，也是秦國能夠快速崛起并穩(wěn)步擴張的主要條件。當(dāng)然，《商君書》的“大國小治”方案也存在很多問題，但作為一個有意義的學(xué)術(shù)問題和治國理念值得今人繼續(xù)思考。

（作者系中央社會主義學(xué)院中華文化教研部講師。）