工程總承包（EPC）模式下園林工程項目的問題與對策

歐陽高奇 李景

摘要：工程總承包（EPC）作為政府積極推廣的一種工程建設模式，其本身具備諸多優點，但在現階段和實際操作過程中還存在多方面的問題。通過對沁河二期生態綜合治理項目的梳理，指出了甲方、施工方及設計方在工程實施過程中存在的不同問題及其產生的根源。最后從不同角度提出了問題的解決途徑，特別是作為設計方，除了在項目前期加強與甲方的溝通和選擇合適的聯合體伙伴外，重點是需要建立合適的EPC項目設計模式和利益分配模式。

關鍵詞：風景園林;EPC模式;問題;對策

中圖分類號：TU986

文獻標志碼：A

文章編號：1671-2641（2022）01-0084-04

收稿日期：2021-06-23

修回日期：2021-07-28

Abstract： As a project construction mode actively promoted by the government， Engineering Procurement Construction（EPC） mode has some advantages， but there are still many problems in actual operation process. By sorting out the second phase of Qinhe River ecological comprehensive treatment project， this paper points out the different problems existing in the project implementation process of owner unit， construction unit and design unit， traces the causes of these problems， and finally puts forward the solutions from different angles. Especially as the design unit， in addition to strengthening the communication with owner unit in the early stage of the project and selecting appropriate consortium partners， the key point is to establish an appropriate EPC project design mode and benefit distribution mode.

Key words： Landscape architecture; Engineering Procurement Construction（EPC） mode; Problems; Countermeasures

1 EPC模式的興起

從2013年中央政府提出了“政府和社會資本合作”（PPP）模式后，各地方政府掀起PPP項目的建設熱潮。特別是在市政工程和生態建設（環境保護類項目）領域內，PPP項目作為主力軍得到了極大的發展，從而也催生了一批以園林生態、環境修復等業務為發展方向的上市公司。但在實踐中出現了部分地方泛化濫用PPP、項目超出財政承受能力甚至借PPP名義變相舉債等一些突出問題，增加了地方政府隱性債務風險隱患[1]。到了2018年，中央堅決執行“去扛桿”的金融政策，將“錢袋子”收緊，才使“瘋狂”的PPP項目得到理性控制。

工程總承包模式雖然不是新鮮事物，但自此逐步走向前臺。從2014年住房城鄉建設部印發的《關于推進建筑業發展和改革的若干意見》中要求加大工程總承包推行力度，到2020年3月1日《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》正式實施，幾年內國家和地方政府相繼出臺了100多個推進工程總承包發展的文件[2]。在此基礎上，有的地方政府已經開始積極落實相關政策，提出了具體指標，如江蘇省住房城鄉建設廳與發展和改革委員會于2020年8月發文，要求政府投資項目、國有資金占控股或者主導地位的項目率先推行工程總承包方式，各地每年要明確不少于20%的國有資金投資占主導的項目實施工程總承包模式。依據住房和城鄉建設部《2019年全國工程勘察設計統計公報》，2019年工程總承包新簽合同額合計46 071.3億元，與上年相比增加10.8%。

在這樣的背景下，風景園林行業傳統的承包制已經很難跟上時代的發展節奏，推行新的風景園林工程總承包（EPC）模式成為大勢所趨。EPC模式具有以下優點：

1）簡化項目管理。從業主單位角度，只要和總承包單位一家簽訂合同，而不用和設計、施工、采購等多家單位分別洽談簽合同，大大減少多頭合同管理的負擔。

2）加快項目進度。傳統的工程項目一般是完成施工圖后才進行施工及采購招標，而EPC模式則可以在項目建議書或者初步設計完成后進行招投標，從而大為縮短建設項目的周期。

3）有效控制項目投資。傳統的工程項目經常出現施工單位以低價中標，然后在施工過程中不斷發生設計變更、工程簽證的情況，導致業主很難控制住造價，而且會不勝其煩。EPC模式通常采用總價包干合同，業主無需擔心實施過程中的調整，從而能有效控制總投資造價。

4）提高項目質量。傳統的工程項目一般是設計院提供施工圖后進行技術交底，便算是基本完成了設計工作，在施工過程中可能會在重要節點、難點部分派設計師到施工現場配合解決相關問題。這種情況下設計和施工基本上是脫節的，項目實施出來難以保證效果。在EPC模式下，設計師要全程駐場參與到施工過程中，施工方可以隨時和設計師溝通并解決遇到的問題;設計師也可以結合現場情況不斷進行設計優化，從而能較好地控制項目的整體效果[3]。

雖然EPC模式具備諸多優點，但在當下確實也存在一些問題，主要表現有：

1）相關的法律法規和標準規范嚴重不足。目前除了由住房城鄉建設部與發展和改革委員會聯合頒發的自2020年3月1日起施行的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（以下簡稱“12號文”）以及《建設項目工程總承包管理規范》（GB/T 50358-2017）外，很少有專門針對EPC項目的相關法規和規范。

2）EPC單位資質問題。12號文規定“工程總承包單位應當同時具有與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質，或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體”，但目前真正同時擁有設計和施工資質的單位很少，因此不利于充分競爭。而如果采用聯合體的形式，則在項目實施過程中總會存在設計單位和施工單位利益不統一的矛盾，這使得EPC模式本身的優勢大打折扣。

3）業主單位對EPC模式不熟悉帶來的問題。很多業主因對EPC模式不甚了解而一開始就拒絕接受;或者有的業主了解了其優勢后很樂意接受，但因缺乏深入、系統性的了解，在操作過程中容易堅持原有的工程操作思維模式，而給雙方工作帶來阻礙。

筆者在實踐工作中深刻體會到EPC項目的諸多問題，下文將結合筆者參與的一個EPC項目進行闡述，從甲方、施工方和設計方的不同角度找出問題，然后分析其緣由，提出解決問題的方法。

2 項目簡介

2.1 項目背景

“邯鄲市復興區沁河二期生態綜合治理”項目是對外公開招標的一個EPC項目，筆者單位作為設計單位，與某施工單位組成的聯合體中標。

本項目作為2020年9月在邯鄲召開的“河北省第四屆園林博覽會”及“邯鄲市第五屆旅游產業發展大會”的重要配套工程，受到省市區各級領導的高度重視，項目的設計理念、施工質量、時間進度等都面臨著較高要求。

古都邯鄲具有8 000多年文明史和3 100多年建城史，積淀形成了磁山文化、戰國趙文化、曹魏建安文化、成語典故文化等文化脈系，內涵博大精深，風格豐富多彩。項目所在的復興區位于邯鄲市西部，其鋼鐵、煤炭、建材等產業及配套產業規模大、占比高，過度的工業排放使其成為邯鄲市最大的污染源，更是制約了復興區的綠色轉型、高質量發展。近年來，復興區深入貫徹習近平總書記生態文明思想，執行邯鄲市建設“邯西生態區”重大部署，把“生態興區”作為發展主調，持續開展“綠美復興”建設，并在建設省園林博覽園的同時，重點打造與之相連的總長約12 km的沁河郊野公園。公園分2個階段完成，一期工程已經于2019年底完成，本項目是其二期工程（圖1）。

2.2 項目概況

沁河二期項目位于沁河上游段，總規劃設計紅線面積約135 hm2，其中水體面積約41 hm2，河道全長約6.5 km。項目規劃設計強調空間與地域文化的互融，力圖創造一個人文與環境和諧共生的城郊生態景觀走廊。結合現狀情況，設計方案形成“一帶四片多節點”的空間結構體系，即以河為帶，串聯“碧波疊秋”“河塘漁樂”“坐石臨流”和“湖影泛舟”四大各具景觀特色的片區，眾多景觀節點有機分布于項目用地之內（圖2）。

具體實施以沿沁河兩岸的綜合整治為基礎，主要包括河道清淤、河岸整理、水庫調蓄功能建設、景觀跌水壩建設、橋涵改造與新建、車行道路的提升改造、步行系統及場地建設、綠化種植及景觀建（構）筑物等相關服務配套設施的建設。

3項目實施

2020年3月項目開工，設計團隊和施工方一起進駐現場。本項目是以可行性研究報告成果作為招標內容，中標后方案設計時間較短，在很多方面設計不細致，并且施工現場情況復雜多變，所以方案調整及現場變更較多。如果是在設計和施工分開的傳統方式下，設計方往往不能及時提供調整方案和圖紙，導致時間成本增加;或者施工方自行變更導致費用增加或質量降低。但本項目中，數名設計師常駐現場，能及時了解現場問題并在第一時間提供解決方案，對于不能及時提供變更圖紙的部分，設計師便在現場指導施工人員，避免影響施工進度;同時，業主在巡視現場的時候如有新的想法，也能夠隨時與現場設計師溝通，很快確定是否需要調整。這些都體現了EPC模式的優勢。在各方的共同努力之下，9月中旬項目主體完工，且達到了不錯的效果（圖3～4），順利迎接了兩場大會的召開。

4存在問題

4.1甲方存在的問題

4.1.1對項目干預過多

在EPC項目管理模式下，甲方理應不直接參與到具體項目的設計和實施中，其管理工作應該相對比較簡單。但在實際中，甲方對如何管理工程總承包項目、工作責任分配等問題并不是很清晰，加上本項目是省園林博覽會的配套工程，受到高度重視，所以甲方領導幾乎每天都親臨施工現場，對設計方案和施工內容進行了過多干預，在一定程度上影響實施效果和工程進展，而且也給設計方和施工方增加了工作量和心理壓力。

4.1.2未完全遵守EPC項目規則

自2019年7月1日起施行的國務院《政府投資條例》中第二十二條明確規定：“政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位。政府投資項目不得由施工單位墊資建設”。但在實際實施過程中，政府并未按時按量支付工程款，作為相對弱勢的施工方往往只能先期墊付，這樣容易導致施工方為節省成本而偷工減料，資金不到位耽誤工期，甚至因拖欠農民工工資而發生群體事件等問題。

4.2施工方存在的問題

4.2.1應急管理混亂

本項目開始時正值2020年春節后的國內新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱“新冠疫情”）肆虐時期，各地防疫管控措施不一。施工方作為項目牽頭人，在前期人員安排上較為混亂，也缺乏有效溝通，導致有的人雖然被安排要到項目現場，卻因疫情管控無法抵達;有的人員到達現場時對項目還不熟悉，整體局面較為混亂。

4.2.2專業素養不夠

施工方原主營業務是路橋建設，對于園林綠化工程缺乏經驗，導致其在項目實施過程中不具備優化設計的能力，而且對設計意圖缺乏深刻理解，在實施中出現諸多問題。

4.2.3分包隊伍素質參差不齊

因為項目分段實施，不同分包隊伍實施的效果也不盡相同。特別是在種植過程中，對于業主要求的全冠喬木，有的分包方沒有按照要求，對喬木進行了截頭處理，導致觀賞效果差，被業主勒令重新種植;有的在保留全冠樹形的條件下枝條疏剪過少，導致樹木成活率不高，進而造成浪費。

4.3設計方存在的問題

4.3.1現場人員配備不全

EPC項目的一個重要優勢是設計和施工的緊密配合、無縫對接，但在實際操作過程中，考慮到成本因素、專業類型以及特殊的新冠疫情等條件，設計方現場配備的人員不夠全面。筆者作為項目設計的總負責人常駐現場，總體協調處理甲方、監理方、施工方的各種問題，同時把控方案調整。但現場缺少工程經驗豐富的人把控和解決一些現場問題，缺少造價師把控各種方案調整帶來的費用問題，且現場設計師的人員配備也不能滿足大量的方案調整工作。設計人員配備不全在一定程度上影響工程進度及工程質量[4]。

4.3.2設計師現場綜合能力不足

設計師在單純的設計項目的施工過程中通常不去或很少去現場。但EPC項目需要有設計師常駐現場，以協調不斷變化的情況和解決產生的新問題。而目前大多數設計師僅具備單一專業能力，缺乏多專業協調能力和現場應變的綜合能力[5]。

5解決之道

5.1加強與甲方的溝通

甲方可能對項目建設管理缺少經驗，不了解專業技術等，如果其在項目實施過程中介入過多、指揮不當，容易導致耽誤工期、增加費用、影響項目實施效果等后果。作為設計方和施工方，應該在項目前期加強與甲方的交流溝通，讓其對項目的整體實施過程和最終效果心中有底，增強其對設計方和施工方的信任;同時要讓甲方明確哪些是需要自己協助解決的問題，引導甲方專注于該做的事情，而盡量減少對項目的過多干預。

5.2選擇合適的聯合體伙伴

組建聯合體共同完成所承包的EPC項目，其實是充分發揮聯合體成員的各自優勢，通過整合資源、優勢互補、分工合作、風險共擔，從而達到提升聯合體核心競爭力的目的[6]。但目前由于取消了綠化施工資質要求，一些其他行業如道路橋梁、水利、建筑等的施工企業也有機會進入園林綠化領域。但因其缺乏園林景觀專業人才團隊，在項目實施過程中會出現諸多問題，如苗木種植和養護技術不到位，園路和廣場鋪裝材料不熟悉等，影響項目整體效果和工期。所以對設計方而言，選擇有較強專業施工能力的伙伴組成聯合體，才能讓優秀的設計方案得以完美呈現。

5.3建立EPC項目的利益分配模式

1）調整聯合體各方利益分配方式。在EPC項目模式下，設計方獲得設計費，施工方獲取施工利潤，雙方各得其所。設計方和施工方雖然是以聯合體名義共同實施項目，但設計方在完成設計工作后實際上缺少進一步優化方案的動力，因為EPC項目一般實行的是合同價總包干，施工成本的節省并不對設計方產生利益。但如果設計和施工雙方協商確定，在項目按照原方案實施的工程成本的基礎上，對于能通過優化設計降低工程成本從而獲得的利益，雙方進行合理分配，則設計方將有更大的動力來優化設計方案。

2）調整設計方內部利益分配方式。EPC項目在實施過程中，由于業主、施工可行性、成本等因素，會出現不斷調整方案、更改圖紙的情況，這給設計師增加了大量的工作。在原有的利益分配方式下，設計師沒有或者很少得到反復勞動的相應報酬，導致其后期動力不足。為了鼓勵設計團隊高標準地完成EPC項目的設計工作，需要在設計方內部建立激勵機制，依據項目實施過程中增加的工作量和帶來的效益給設計師相應增加待遇。

5.4建立應對EPC項目的新設計模式

為了應對EPC項目的市場需求，設計方需要結合EPC項目特點進行有針對性的調整：

1）組建多方面人才的項目團隊。除了常規的規劃設計人員外，還要配備園林工程概預算、園林植物種植養護、工程商務等專業人員和現場工程經驗豐富人員，這樣形成的團隊才能應對建設速度快、實施過程變化大、投資基本固定等特點的EPC項目。

2）在項目前期進行多視角介入的多方案比選。設計方案除滿足業主的品質、功能等基本要求外，要融合施工、成本、工期等因素，邀請概預算員、結構工程師、水電工程師以及施工管理經驗豐富的人員參與方案討論，從開始階段就將工程實施及后期的相關內容提前考慮，多角度比較方案的效果、可行性、造價、工期及后期運維等因素，從而形成最優方案[7]。

3）設計師需要轉換思維模式。首先，設計師要跳出局限于設計階段的思維模式，從設計思維轉變為工程思維，從設計階段延伸到材料采購、施工實施、竣工交接等工程建設全過程。其次，設計師要從設計小格調轉變為項目大格局，要有全局概念，從強調設計的使用功能、美學功能，到關注項目社會性、生態性和經濟性。第三，設計師要有讓專業技術轉化成商業價值的思維，除原本需要的專業技術能力外，還要多為甲方和施工方考慮項目的經濟成本及價值回報。第四，設計師要增強服務意識和溝通能力，因為EPC項目需要現場設計師多和甲方及施工方人員交流，實實在在地解決現場問題，應多站在業主和施工方的角度考慮問題[8]。

6 結語

EPC模式已經勢不可擋地成為風景園林行業發展的新方向，在實際實施過程中雖然還存在諸多問題，但只要相關各方積極配合、加強溝通，同時設計方和施工方分別提升各自的專業能力，合理做好利益分配，EPC模式的優勢就能得到發揮。也只有這樣，園林行業相關單位才能跟上行業發展趨勢，在激烈的市場競爭中占據一席之地。

筆者全過程參與本項目，發現的問題有的是在特定對象和特殊時期（新冠疫情爆發）下產生的，但也有很多是EPC模式下甲方、設計方和施工方需要共同面對的難題。筆者對這些問題進行梳理并嘗試提出的解決方案，希望能為EPC模式下的風景園林規劃設計及工程實施提供些許幫助。

注：圖片均為作者自繪自攝

參考文獻：

[1] 呂佳. 反思PPP項目清庫：我國PPP模式發展問題與對策研究[J]. 經濟研究導刊ISTIC，2019（12）：87-90.

[2] 陳鑫范，張澤誠. 我國推行EPC工程總承包模式的困境與對策[J]. 中國勘察設計，2020（11）：71-77.

[3] 冉奎. 景觀生態建設項目EPC模式應用研究——以OL公司成都清水河景觀生態工程為例[D]. 北京：北京交通大學，2015.

[4] 俞燕潔. EPC模式下的園林景觀工程[J]. 中外建筑，2020（2）：156-158.

[5] 譚廣文，葉勁楓，路秉翰，等. 園林工程EPC模式下總承包商的風險與控制——以深圳前海環境和綠化雙提升工程為例[J]. 中國園林，2020，36（9）：59-63.

[6] 何偉球，莊平江，袁曉祺，等. 設計方牽頭EPC項目的實踐與探討[J]. 建筑經濟，2020（9）：5-9.

[7] 蔡小琰. 淺談園林企業EPC總承包的發展之路[J]. 南方農業，2020（2）：131-132.

[8] 顧遠. 以設計單位為核心的EPC聯合體管理研究[D]. 杭州：浙江大學，2020.

作者簡介：

歐陽高奇 /1975年生/男/湖南長沙人/博士/中國城市建設研究院有限公司（北京100083）/高級工程師/注冊城鄉規劃師/研究方向為風景園林規劃與設計

李景/1985年生/女/浙江人/碩士/中國城市建設研究院有限公司（北京 100083）/工程師/專業方向為風景園林規劃與設計