政府審計合作服務成渝雙城經濟圈建設研究

李傳憲 程雯婷 陳揚秋 程艷楠

【摘 要】 隨著成渝雙城經濟圈建設不斷推進，客觀可行的雙城經濟圈政府審計合作顯得尤為重要，服務于區域經濟帶，加強審計交流學習，進而促進兩地經濟社會高質量發展。通過研究成渝雙城經濟圈的政府審計服務建設，構建區域政府審計合作機制，共同推進政策措施落地，協同促進產業發展共融，用審計服務保障和助力經濟圈發展。通過文獻研究、比較分析和實地調研分析成渝雙城經濟圈審計服務目前可能面臨的機遇和挑戰，并對相關問題提出對應的解決建議。文章從可行性、必要性、審計合作模式、政策支持等方面探索雙城經濟圈下的區域經濟政府審計合作，剖析相關經濟政策與責任的落實，為成渝雙城經濟圈政府審計服務建設提供切實可行的建議。

【關鍵詞】 成渝經濟圈; 政府審計; 合作模式; 審計監督; 異地交叉審計

【中圖分類號】 F239.44? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2022）08-0127-05

一、引言

當前我國正在加速推進社會主義市場經濟建設，努力構建形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新格局。成渝雙城經濟圈的建立，積極助力先進生產力的有效牽引，最大限度覆蓋及拉動西部地區的發展，破解區域發展不平衡、不充分的問題。

2011年國務院印發了《關于成渝經濟區區域規劃的批復》（國函〔2011〕48號），正式批準實施《成渝經濟區區域規劃》。2020年1月，中央財經委第六次會議強調要推動成渝地區雙城經濟圈建設，在西部形成高質量發展的重要增長極。“十四五”規劃提出，要推進成渝雙城經濟圈建設，打造具有全國影響力的重要經濟中心、科技創新中心、改革開放新高地、高品質生活宜居地。兩地全方位、多領域的合作不斷推進，圍繞交通基礎設施、現代產業體系、協同創新、生態保護等領域，成渝雙城經濟圈出臺的一系列重大部署和工作安排，為兩地審計服務工作帶來了諸多便利與發展利好。目前已有相關文獻研究主要集中在成渝經濟圈發展對三大產業的經濟影響，而一定程度上忽略了政府審計合作服務對促進雙城經濟圈經濟和社會發展的機制分析。

通過研究成渝雙城經濟圈的政府審計服務建設，構建區域政府審計合作機制，共同促進政策措施落地，協同推動產業發展共融，用審計服務和保障助力雙城經濟圈高質量發展新局面。

二、雙城經濟圈政府審計合作必要性、可行性與實踐經驗借鑒

（一）必要性分析

1.合作是加強資源環境審計的需要

開展區域合作是發展地方經濟的重要措施。推動雙城經濟圈政府審計合作是區域經濟合作成功的重要保障。隨著區域經濟一體化的進程不斷加快，生態文明建設進一步推動，國家審計職能認知逐步提升，資源環境審計在政府審計中正不斷加強。區域環境治理在審計優化與創新中尤為突出，各環境審計主體在開展環境審計合作實務中進行關聯分析，拓展了審計合作的廣度和深度[1]。

區域合作的順利運行離不開政府審計，其中環境審計也是加強區域領導人經濟責任審計的重要內容，合作有利于促進區域協調和共建共享。良好的雙城經濟圈審計合作能推動實現成渝雙城經濟圈區域經濟協調發展。

2.合作是強化企業社會責任審計的必要

在區域經濟圈合作的過程中，為實現企業與社會高質量發展，構建科學、實用的企業社會責任審計顯得尤為重要。部分企業在履行社會責任時，往往會因為成本大于收益而放棄綠色排放，忽略可持續發展。為適應新時代發展，經濟責任審計將責任落實到具體個人，通過行業監督，確定責任部門，監督激勵企業從長遠角度思考問題，以期在預期內實現“碳達峰，碳中和”的目標。這一點上，成渝兩地審計機關的使命、價值、基本目標以及面臨的挑戰都具有共同的特點。

強化企業社會責任審計，關注影響財政可持續發展的重大挑戰[2]，加強審計的重要領域監督，強化經濟責任、社會責任的認識，促進企業協作持續性發展。開展雙城經濟圈政府審計合作，是貫徹新發展理念、推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革的具體措施，有助于提高政府審計質量和效率，促進區域內企業可持續發展目標的實現。

3.合作是促進專項資金有效性審計的必要

成渝雙城經濟圈政府審計合作是保障政府資金使用安全的重要舉措，是兩地政府實施宏觀調控和落實國家發展戰略的重要抓手。針對成渝兩地經濟圈建設的專項資金審計，相關項目計劃是否有效實施，包括民生工程建設等重大項目支出，是否貫徹落實，需要相關監督保障部門和項目實施部門通力合作。通過提高預算編制與監督水平，開展審計和監察部門合署辦公，明確具體項目和承擔單位，定點定位問責。

4.合作是推動政策落實跟蹤審計的必要

政策改革的落實，需要制定和執行部門之外的其他政府部門公允地提供分析資料進行評價[3]。通常，進行評價的分析資料涉及范圍廣、內容多。審計部門作為評價部門之一，應加大設備投入、人才投入以提高管理質量與服務水平。雙城經濟圈政府審計區域合作有利于相關部門協作，有利于政策項目實施的拓展深化和審計活動的規范化。

成渝經濟圈的建立基于推動兩地經濟共同發展，在審計過程中，經濟發展較好的地區審計經費充足，通常得出的審計結果質量高。這種情況下，能較容易發現根植于政府管理和國民經濟發展中審計整改執行效率與經濟增長影響的區域差異的問題，對審計查出的問題進行整改將更有助于提升區域政府治理效率，促進經濟增長。

（二）可行性分析

區域審計合作是貫徹落實區域協調發展戰略的必然要求[4]。重慶地區各級政府在認真學習和深入貫徹重慶市委在第十屆九次全會傳達的會議精神的基礎上，為建立扎實有效的聯合審計機制而努力。通過開展區域審計合作，進一步提高區域經濟帶的審計質量，使審計可以在國家和地區重大戰略實施中發揮更大服務保障作用。

區域審計合作以兩地共同簽署的合作協議為支撐，著眼于成渝兩地溝通交流的經濟行為與責任審計，明確區域政府審計責任，加強風險預防與交流，對政府投資項目計劃執行中可能存在的問題，防患于未然，提出相關問題的具體解決思路和方法，促進落實合作協議，為推動兩地經濟協調發展提供最堅實的保障。

2020年11月，渝西與川東地區經濟社會發展協作會議召開，會議以高質量發展為主題主線，把實施成渝審計跨區域協作項目作為推進成渝經濟圈聯動發展的支撐性工程。會議通過搭建全方位的審計合作平臺，構建深層次審計聯動機制，暢通審計資源流動，將審計監督服務有效轉化為成渝地區經濟發展的推動力，在更大力度、更深層次、更寬領域實現兩地經濟互融。渝西與川東經濟社會發展審計合作的成功案例，說明雙城經濟圈的審計合作是可行的。

（三）區域審計合作實踐經驗

1.粵港澳大灣區政府審計合作

粵港澳大灣區是“9+2”核心城市群，它的定位是世界級的沿線城市群，是目前我國對外開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，也是目前全球四大灣區之一[5]。推進粵港澳大灣區建設，是習近平總書記親自主持和通過的一項重大決策，也是習總書記親自參與整個規劃、實施全過程的一項重大戰略。

2019年2月，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，提出要促進會計審計等專業服務發展[6]。為了區域之間相互學習借鑒，共同繁榮發展，粵港澳經常召開審計研討會，開展審計工作會議，舉辦審計論壇。2019—2020年，以廣東省審計廳為中心的粵港澳大灣區各級審計機關主動把習近平總書記關于在廣東工作所做出的重點指示精神與大數據推進粵港澳大灣區的建設緊密地結合起來，積極培養一支優秀的大數據審計隊伍，使之具有全球視野、戰略思維、創新思維和辯證思維[7]。在廣東省審計廳全力推動下，各市縣審計局不同程度地成立了大數據審計科、股。據統計，全省16個地級市審計局成立了大數據審計的內設機構，從省審計廳到各市區縣審計局也都成立了大數據審計工作領導小組，為大數據審計隊伍的壯大奠定了基礎。

2.京津冀政府審計協同發展

京津冀城市群是中國的“首都經濟圈”，是黨的十八大后首次明確提出的第一個區域發展戰略，具有很強的典型性和代表性。審計機關是政府的一個重要組成部門，對京津冀協同發展戰略擔負著不可替代的責任。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議講話中提出“一個部署”“兩個強化”“三個加大”“四項要求”和深化審計管理體制改革，促進京津冀審計工作協同發展便是全面貫徹落實上述內容的迫切需要。

2018年9月29日，北京市、天津市、河北省審計廳（局）長就京津冀協同審計領域問題簽署了《京津冀審計協同發展合作框架協議（2018—2020年）》（以下簡稱《協議》）。屆時，一系列重要政策、重要事項、重點項目敲定，各項工作有條不紊，京津冀協同發展邁出了堅實步伐。三地審計機關經過認真研究，反復修正思路，最終有了協同發展框架協議的誕生。《協議》以頂層設計為基礎，突出了問題導向，擴大了合作范圍，是三方審計機構的一個新出發點，為后來實現三地審計工作協同發展奠定了重要基礎。

三、構建成渝雙城經濟圈政府審計合作模式策略

構建成渝經濟圈審計合作模式，需要川渝兩地政府牢固樹立一體化發展理念，強化聯動協作，共促政策措施落地，協同推動產業發展共融、基礎設施共建、生態環境共治、公共服務共享、體制機制共優，為開創高質量發展新局面提供審計服務和保障。

（一）構建合作組織機構

成渝雙方共同建立工作會商機制，設立相關部門或者機構并配備專業人員，建立審計項目合作機制以及問責制度[8]。通過制度建設和機構設立加強兩地信息交流、資源共享、人才流動等多方面互通互聯，進一步加強區域審計聯動，形成監督合力，促進雙城經濟水平穩步提升。

在審計工作中，做好審計工作銜接，圍繞合作內容共同確定需要重點關注的項目，每年選取至少一項作為重點項目，持續跟蹤檢查各項制度和政策的落實情況，共同構建兩地審計協作模式。在理論探索上，舉辦審計合作論壇，對國家審計在區域經濟社會發展中的作用和路徑、成渝審計合作機制的建立等前沿課題進行研究，增強協同創新發展能力。在審計隊伍的建設上，建立成渝審計人才庫，由雙方分別選派專門技術人員共同負責重大項目審計，促進政策協同、工作聯動。

（二）建立信息共享機制

成渝雙方應當在信息共享、經驗交流等多個方面持續深化合作，建立審計工作情況定期通報制度。建設審計資源共享平臺，積極整合審計資源，對審計資源進行統籌協調。探索建立工作共商、資源共享、業務共進、成果共用等共享機制，進一步提高審計的效率，從而為兩地審計協同發展奠定堅實基礎。

在工作共商方面，建立成渝審計合作聯盟，以審計過程中重難點問題為導向，聯合兩地審計專家共同協商討論，就審計方法、審計內容、審計范圍等形成一致意見，報經批準后由雙方協同組織審計工作。在資源共享方面，雙方應當暢通區域內、行業內的數據共享渠道，逐步建立數據采集共享機制[1]。在業務共進方面，根據需要召開工作會議，交流審計工作進度，及時揭示和反映業務推進方面存在的困難和阻礙，推進資源共建共享，建立“理論聯學、資源聯享、隊伍聯建、結果聯動”的四聯機制。在成果共用方面，及時互通審計成果，持續加強對審計結果的運用，全面提高資源的應用水平。

（三）促進異地交叉審計

成渝兩地政府審計機關履行審計責任與監督的過程中，異地交叉審計有利于交叉問責。對區域內另一方行政部門發生的經濟事項展開監督，有利于揭示問題，追究機關職責效能及其責任。此外，通過公開審計結果完善審計細則，形成制度以保障其順利實施。建立全面的績效審計問責公告制度，首先會促進績效審計問責以及整個政府問責制度的完善，繼而也能夠推進陽光政府與責任政府建設，提高政府行政績效。

由于異地交叉審計通常會跨越各個經濟領域，在進行審計監督時，往往存在對某些專業領域不熟悉、不理解，甚至無從下手。針對這種情況，可以問題為導向，增強區域化專業化審計人才隊伍的建設，定期開展專業化培訓，加強兩地區域化審計交流研討。例如，資源環境審計面臨自然資源種類多樣化、審計流程專業化等眾多挑戰，但如果以問題為導向，加強專業化人才隊伍建設，通過績效考核提升專業領域人員工作的積極性，在績效激勵機制下緩解上述問題。通過異地交叉審計，有利于加強經濟圈雙方審計人員交流，起到相互學習、借鑒，取長補短的效果，從而大大提升其審計專業水平[9]，進而推動地區廉政建設。

（四）實施重大項目聯動

針對成渝雙城經濟圈相關經濟項目協作，從規劃文件內容出發，審時度勢、綜合研制、科學謀劃，探究審計監督的具體問題及其背后的原因，以此對建設項目進行監督。在此基礎上提供具體建議方案，促進雙城經濟和審計監督的有效聯動，綜合提升建設項目效益，對項目經濟審計評價起到一定的借鑒作用。

首先，資源分配方面，在全面了解地方的審計需求的情況下將資源進行分配，并且通過公開透明化的處理方式予以監督。其次，在審計人員結構和審計方法上，要加快單一型人才結構向復合型人才結構轉變，通過雙城互相培訓現有人員和引進跨區域跨專業人員，豐富審計隊伍知識結構;要強化區域內外部審計力量的結合，發揮各類監督機構的協同效益，充分利用成都和重慶兩地的具體調查手段和政府資源，提高審計部門的接受度。再次，在審計模式上，重視項目立項審計，尤其對于當前開展有難度但可能存在重大經濟影響的事項，如精準扶貧項目、環境保護項目等，為政府優化決策發揮作用。同時重視專項審計調查，如開展財務收支專項調查等，提升兩地政府各部門自我監督意識和審計部門權威。最后，為了更好地發揮兩地政府績效審計的合理保證作用，建立數字化的被審單位信息庫十分必要。

一方面，通過兩地相關部門搭建被審計單位信息庫，定期收集和更新被審計部門和單位的財務管理情況、行政辦公情況、公共資源投資情況等信息，有利于審計人員把握審計方向，提高審計取證效率、確定績效評估重點。另一方面，搭建雙城“數字化”信息庫能夠實現被審計單位信息報表化、可視化、可提取，有利于審計人員進行統計分析和數據挖掘，有針對性地提出改進政府決策意見。

（五）實現定期溝通交流

實現成渝兩地深層次的審計合作與交流關鍵在于要建立多視角、多維度、多領域的合作機制。從政府層面，兩地審計機關應建立定期聯席會議、協調會議等機制，在重大項目和重點領域建立備忘錄和發展協商會等。可從財政和部門預算執行審計、大數據審計、績效審計和政策落實情況跟蹤審計等多個領域進行深入交流和學習研討。還可以建立各類高端審計論壇和審計學術研討會，形成自上而下的審計溝通協調體系，力爭實現成渝兩地審計聯絡的常態化發展。

2020年9月，在重慶市審計局與四川省審計廳的主持下，服務保障成渝地區雙城經濟圈建設區域協同審計監督工作座談會召開。成渝兩地人民政府的各級審計部門和司法機關緊緊圍繞著如何有效加強川渝兩地的技術交流與服務合作，共同為四川重慶兩地“成都東進”“重慶西擴”“萬達開示范區”的統籌規劃發展，以及國家創新型產業示范區的重點建設工程等多個方面進行了廣泛而深刻的交流探討，這為推動兩地審計交流的持續健康發展奠定了堅實的基礎。

四、雙城經濟圈政府審計合作相關政策支持探索

2020年1月，國家首次提出了“推動成渝地區雙城經濟圈建設”部署。為打好協同合作制度機制基礎，2020年7月，川渝人大常委會簽訂了合作協議①。重慶市審計局、四川省審計廳在2020年8月共同簽訂了審計合作協議②，由此開展相互學習交流。《審計合作協議》雙方從多個方面進行了深入探討，包括共同推動重大項目共同實施，政策措施協調落實，體制機制聯動創新，以及積極協商建立審計工作會商機制等。

（一）政策橫向布局支持政府審計合作

川渝兩地各級政府和部門已經簽署了多份戰略性的合作協議，這些合作協議涉及到了加快推進現代產業制度建設、加強公共交通運輸等基礎配套設施的建設、增強協同創新和發展能力等七個方面[10]。在充分考慮成渝兩地實地情況和未來發展的基礎上，通過一系列合作框架協議，對相關工作的設計、具體工作的時間安排和所需資源的保障進行了較全面的總體布局，為進一步推進未來成渝雙城經濟圈一系列政府審計合作框架協議的建設奠定了良好的基礎。

（二）政策縱向突破助力政府審計合作

成渝雙城的合作不僅重視協議的簽訂和聯動工作的謀劃，而且強調具體領域工作的落實，政府審計在兩地的合作發展中起著經濟監督和提高效益等重要作用，而這些政策也在一定程度上加快了川渝兩地政府審計的進程和實施。

1.財政政策

2020年4月，重慶市財政局、四川省財政廳共同簽署了《財政部門合作備忘錄》③。備忘錄提出，兩地將共同研究推動科技、醫療等多個方面的資源要素高效整合配置的財稅政策，促進財政部門全方位、高質量合作。為貫徹此合作備忘錄，川渝兩地財政部門2020年在財稅利益分享、加強債務管理、加強會計管理等多方面的戰略合作上均簽署了協議，在具體領域也進行了有效的實施。由此，相關的預算執行審計等作為財政資金績效管理監督的重要手段，也需要兩地共同制定統一、科學、高效的評價指標體系，以加強預算執行管理，提高財政資金使用效益。

2.人事政策

2020年12月，重慶市和四川省簽署了評標合作框架協議④。2020年5月，四川省和重慶市專家服務中心正式聯署簽訂共享協議⑤，目前也已經正式成立成渝雙城經濟圈重點建設項目專家咨詢服務團，這標志著川渝兩地今后可以互相交流共享專家信息[11]。除此之外，2021年3月川渝兩地已印發職稱互認通知⑥，成渝經濟圈的職稱互認制度有利于人才良性互動、一體化發展，以期成渝經濟圈的會計與審計專業技術人員互動交流，共同助力成渝雙城經濟圈政府審計建設服務。

3.科技政策

2020年5月，川渝兩地簽署了大數據協同發展合作備忘錄⑦。協議提出，成渝雙方將為促進川渝兩地大數據事業協調、有序發展共同作出不懈努力。為落實此協議，川渝兩地已取得多個顯著成果，例如目前兩地已建立川渝大數據交易平臺，以及建立了政府便民服務平臺的數據共享，平臺推出的第一項共享內容是防疫信息。科技政策的支持也推動了成渝兩地大數據審計的發展，為提高審計效率、增強審計結果的準確性起著重要作用。由此，川渝兩地也應隨之加強科技創新領域的政府審計力度，包括具體的科技創新服務政策情況跟蹤審計、科技創新重大政策落實情況專項審計等，以更有效地推動科技創新，促進科研資源的優化與共享。

4.產業政策

2020年4月，川渝兩地經信部門簽訂戰略合作框架協議。協議提出按區域協同發展、重點園區合作等模式，聚焦了多個重點產業，包括電子信息、生物醫藥產業等等[12]。2021年1月，產業合作示范園區公告⑧公布了首批成渝地區雙城經濟圈產業合作示范園區名單。目前，川渝兩地已成功實現多項產業合作，例如在2021年5月底，兩地已審議了汽車產業和電子信息產業協同發展方案，兩產業在壯大產業鏈、完善供應鏈等方面都有大動作，兩地電子信息產業到2020年營業收入規模已達到2.1萬億元。由此，川渝兩地可以發揮產業落實情況專項審計等的作用，在政策開展、預算保障、資金績效等方面進行審計，以加強產業政策落實。

五、研究結論與啟示

通過上述分析，一方面豐富雙城經濟圈政府審計服務的內涵，剖析成渝雙城經濟圈帶來的審計合作體制變革，展開跨區域創新合作模式探究，拓展審計服務研究領域。另一方面，通過結合雙城經濟圈的經濟、社會和文化發展特征優勢和創新體制，提出雙城經濟圈政府審計合作建設的相關建議，有利于監督并促進專項資金的有效使用;促進相關政策的落實和完善;拓展審計業務范圍，以期提高審計效率和效果。

綜上所述，加強成渝雙城區域經濟圈的審計監督合作，有利于保證兩地政府審計的準確性、安全性、高效性。因此，各級審計機關及其管理部門應當進一步創新思路，深入踐行現代服務理念，從人才建設、基礎設施建設、信息化審計發展等方面出發，打造一支專業素質硬、計算機技能強的優秀人才隊伍，以強化網絡環境下的審計監督，為審計現代化建設奠定夯實的基礎，為成渝雙城經濟圈健康發展保駕護航。

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