縣級政府財政能力的現狀分析及對策研究

龐涵予 魯敏

摘 要：近年來我國一直推行簡政放權的行政改革，這讓縣級政府財政能力得到了大幅度的提升，但依然有進步的空間。目前縣級政府財政能力在供給能力、轉移支付、支出結構和行政效率方面還存在一些問題，阻礙著政府財政能力的進一步提高。文章從上述四個方面提出針對性對策，以期對縣級政府財政能力的提升有所裨益。

關鍵詞：政府財政能力;財政支出;行政效率

中圖分類號：F812.7 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）10-0058-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.10.058

1 政府財政能力的背景

我國對財政的定義是政府通過將一部分社會資源集中起來為人民提供公共物品及服務，滿足社會公共需要的分配活動或經濟行為。目的是為政府履行經濟、文化、生態等職能提供資金。政府財政能力是各個層級的政府在進行收支活動時，給予政府職能支撐的保障，是表達政府治理優劣的一種能力，財政能力是政府履行基本職能的物質保障。

從1994年起我國就開始實行分稅制的財政管理體制。分稅制，顧名思義就是將公民繳納的稅根據事權與財權相結合的原則，合理劃分中央政府與地方政府的稅收管理權限和稅收收入，并輔之以補助制的預算管理體制模式。這使得我國地方政府的財政有了明顯的層級差距。

我國行政管理體系的層級分為中央、省、市、縣、鄉五級，縣級政府是地方政府中發展最穩定、結構最全面的一級政府，也是與人民群眾關系最為密切的地方政府。但是由于縣級政府處于行政管理體系中較為基礎的層級，所以縣級政府掌握的事權相對于上級政府較弱，相應的縣級政府的財政分配也較少。然而公共財政深刻影響著縣級政府治理能力的強弱，能很好適應現實環境與情況的財政制度使縣級政府沒有充裕的資金去做好公共物品的提供以及公共服務的供給，無法更好地完成縣級政府本身的職能與工作，反之，科學合理的財政體系可以提高縣級政府公共物品與服務的投放能力，強化縣級政府治理能力。

2 政府財政能力綜述與我國縣級政府財政能力現狀

（1）國內外政府財政能力綜述。通過閱讀國外的各類文獻，國外首次提出關于政府財政能力這一概念是在1962年，美國政府間關系咨詢委員會（ACIR）認為政府財政能力就是在政府治理的區域內通過稅收汲取財政收入的能力，但沒有把財政支出歸為政府財政能力的考核指標。1990年政府間關系咨詢委員會（ACIR）將該理論進行了擴充，在其原有理論的基礎上加入了財政支出的內容。由此該組織正式提出將支出體系納入政府財政能力的考核范圍。Geraldine Robbins 和 Stephen McNena（2015）對財政能力的理解和認知與前輩學者們展現出了較大的差異與不同，在他們的理解下政府財政能力被描述成一種提供且能夠持續提供并可以保障所在管轄區域下公眾對公共產品和服務需求的能力，在他們的觀點中，更加重視政府應具備的公共服務供給能力[1]。

國內最早于1993年明確提出政府財政能力概念，是由王紹光和胡鞍鋼兩位學者在《中國國家能力報告》中提出的，認為政府財政能力是政府汲取社會資源和財政收入的能力，汲取能力成為政府財政能力的中心要素，這個時期學者對于政府財政能力核心要素的定位較為單一[2]。2000年李文星在結合了國內外學者對政府財政能力的論述后，首次提出評價政府財政能力是由兩個指標共同決定的，認為政府財政能力除了包含政府汲取稅收的能力，更重要的是為治域中的人民提供公共物品的能力[3]。2010年賈智蓮將政府財政能力的核心總結歸納為財政汲取能力與供給能力兩大方面[4]，這一觀點的提出讓政府財政能力這一概念趨于完善。在前面的理論基礎上，當前較為主流且全面的理論是向卿青提出的將衡量政府財政能力的指標大致界定為財政收入能力與財政支出能力，財政支出能力主要表現為提供公共服務的能力[5]。

通過對上述文獻的分析可知，公共財政理論的內容在逐步完善與豐富。不論國外或是國內都已經注意到并重視收入與支出的平衡關系以及其他能夠對財政產生較大影響的因素。

（2）我國縣級政府財政能力的現狀。目前我國縣級政府財政能力相對弱化，主要原因是：一方面，上級政府的轉移支付制度不完善導致縣級政府財政能力變弱。我國的行政體制是中央集權制，分為中央、省、市、縣、鄉五個層級，無論是權力還是資金都是從上級政府層層下放給地方政府，這也導致了我國財政方面實行的三級財政分稅制財政管理體制也是層級較為分明的，所以我國公共財政也是從中央層層下撥，當財政資金分到縣鄉政府等基層政府時，財政資金并不是很充裕，這就導致了基層政府無法較好地為人民提供所需的公共物品及公共服務。另一方面，縣級政府的公共物品及公共服務供給滿足不了人民日益增長的美好生活需求。如今我國經濟發展逐步進入高質量發展階段，同時我國的脫貧攻堅戰取得了全面勝利，人們不用再為了吃不飽、穿不暖而發愁，對豐富的精神文化生活的需求日益增強，所以人民群眾對于公共產品及公共服務的質量有了更高的要求，這就要求基層政府投入更多的精力、財力用于公共領域的建設，但縣級政府財政能力卻無法支撐政府去滿足人民對于公共物品、公共服務等的需求。

3 縣級政府財政能力弱化的原因

（1）縣級政府自身財政供給能力弱。一個縣的經濟發展程度會直接影響縣級政府財政收入的多少，究其原因是縣級政府公共財政收入大部分來自于其稅收收入?？h級政府公共財政的收入主要分為稅收收入和非稅收入兩大類。稅收收入含有增值稅、消費稅、企業所得稅和個人所得稅等十八個稅種收入（包括環境保護稅，不含營業稅），但是不同項目稅種收入需要按照對應的稅收分成比例在中央和地方之間進行劃分，比如，消費稅需要全額上劃給中央;房產稅、契稅等全額歸屬地方;增值稅中央和地方按照五五分成共享收入;所得稅中央和地方則固定按六四分成。除此之外，分給地方的收入還要按一定比例分給省、市、縣各級政府，如個人所得稅地方分成的40%中，15%屬于省級，25%屬于區縣級，因此相比于中央政府，縣級政府財政收入來自于稅收的部分很低。非稅收入主要包括專項收入、行政事業性收費收入、罰沒收入、國有資本經營收入和國有資源（資產）有償使用收入等若干項。一般來說，經濟欠發達地區的非稅收入占比較大。一個縣的經濟發展越好，那么其稅基就越大，其政府的公共財政收入就會相應增加;反之，如果一個縣的經濟發展較差，那么其稅基也就相應較小，其政府的公共財政收入就會相應減少。據統計，一般的縣級政府財政自給率低于全國平均水平（0.4～0.5），除了一些沿海地區和有工業基礎的內陸城市，我國多數縣區域內的產業不豐富、企業數量較少，企業效益欠佳，導致工商稅收大幅度下滑，地方稅收收入減少，縣級財政收入來源變少，財政收入增長緩慢甚至停滯不前。公共財政收入的減少又會反過來影響該地區的產業、經營環境，長此以往導致惡性循環，更加不利于該地區的發展和成長。

（2）上級政府轉移支付制度不完善。縣級政府的公共財政來源中，還有一個不可忽視的部分即來自上級政府的財政轉移支付。除了縣級政府自身財政能力較弱之外，上級政府的轉移支付制度不完善也是制約縣級政府財政能力提高的重要因素。首先，上級政府轉移支付的歸類標準不一。在縣級政府的視域下，上級政府的一般轉移支付中有31845.69億元屬于共同財政事權轉移支付，這些轉移支付是有特定的用途的，占全部一般性轉移支付的51.9%，卻能明顯地看出其所具備的專項轉移支付的特點。但是本應該列入一般性轉移支付的11項財力性補助中，卻有2項被列入了專項轉移支付之中，涉及資金約200億元，這部分資金占全部一般性轉移支付的比重為6.6%。其次，上級轉移支付的預算安排存在一定的重復問題。在轉移支付中，有15項轉移支付應用的領域是與15項中央投資專項所用的領域相近的。比如對某一個老舊小區進行改造，先從中央投資專項獲得補助300萬元，后又從專項轉移支付獲得1212萬元，但實際這個項目總共只需要711.51萬元。最后，在非稅收入方面，由于縣級政府財政收入的穩定性較差，導致絕大部分縣級政府對上級的財政轉移支付依賴較大，這部分財政收入占到了縣級政府總財政收入的六成。在上級轉移支付中，最基本、最主要的是一般轉移支付，也稱體制轉移支付，主要是對地方政府公共財政收入的補助，不指定用途地方政府可以自主安排支出。還有一大部分轉移支付的方式會采用專項轉移，但專項轉移支付太多，資金靈活性不高，無法根據某個縣的現實情況隨機應變。

（3）縣級政府財政支出結構不合理。當前我國縣級政府公共財政的支出多用于固定資產投資、行政管理支出等部分，用于公共物品和公共服務部分的資金是不夠充足的。但無論是我國的經濟發展水平還是我國的文化發展水平，都已經到了一定的高度，取得了較大成就。社會、經濟與互聯網的快速發展，使人們對于公共管理的效率和質量不斷提出新要求，完善、豐富公共物品與公共服務的成本也在不斷提高。公共物品與公共服務的高效提供和精準投放越來越成為政府視角下應該重點關注的部分。經濟高速發展解決了人們的基層需求問題，人們不再為吃不飽穿不暖而擔憂。根據馬斯洛需求理論來看，較為豐富的物質生活實現后，人們則會開始希望公共物品的種類得到滿足，公共服務的質量得到提高，所以縣級政府的財政支出應該更多的分配到公共產品的豐富及公共服務質量的提高上，如此才能做到有效地面對經濟與社會發展帶來的新變化、人民群眾的新需求。

（4）縣級政府內部行政效率偏低。縣級政府是銜接上級政府和群眾的地方政府，是執行黨和國家方針、政策，做好上傳下達的關鍵一環?？梢哉f縣級政府的行政效率和工作能力直接影響本縣甚至整個市的環境穩定、社會安定、經濟發展。縣級政府的工作人員是直接接觸廣大人民群眾，直接從事社會管理的一級政府，自然面對的新問題、新情況多。所以在細節且復雜的現實基層問題處理上，應該給予縣級政府及其工作人員更多的自由裁量權，以便在處理突發事件和日常工作中更加高效。然而實際上，在權力下放時上級政府會層層加碼，產生過多的干預和要求，導致一些事情的處理因為層層審批和上報而錯過最佳時機或無法直擊問題根源?？h級政府各個部門之間存在管理交叉的情況，導致部門之間遇事相互推諉，缺乏協調合作，最后致使行政效率偏低。行政效率偏低則會拉高工作的各項成本、造成公共物品和公共服務的投放與提供不精確，漫灌式的投放不但會影響效率和成本，同時也造成了資源的浪費，使其轉化率偏低。

4 提高縣級政府財政能力的對策

（1）增加縣級政府財政收入。增加縣級政府財政收入是提高縣級政府財政能力的重要途徑之一。縣級政府公共財政收入的主要來源是稅收，稅收的增加與當地經濟發展程度、投資環境、企業數量、效益等方面息息相關。一個縣的經濟水平越高，稅基就會越大，相應的縣級政府公共財政收入就會越高，這個縣的公共服務就能得到提高，整個縣的投資環境就會變好，各個企業就能發展得越來越好，創造出更大的收益，從而讓稅基得到進一步的擴大，這個過程就是一個良性循環的過程。所以應從實際出發，結合縣級政府能夠調配的資源，吸引與該地區發展方向相同的優質企業落戶。政府作為良性循環的發起者，可以加大公共物品與服務的投入，帶頭開啟良性循環，切實有效地增加縣級政府財政收入，貫通良性循環全過程。

（2）調整上級政府轉移支付結構。調整上級政府轉移支付結構是提高縣級政府財政能力的重要途徑之一。上級政府轉移支付是除了稅收以外縣級政府公共財政收入的另一大主要來源。從轉移支付的模式上來講，要實行縱向轉移為主、橫向轉移為輔的轉移制度。轉移支付分為縱向轉移和橫向轉移兩種，顧名思義縱向轉移是上級政府向下級政府轉移撥款，以此彌補下級政府入不敷出的情況。橫向轉移則是同級政府間的資金轉移，主要是為了平衡同級政府間的經濟發展差距，促進各地區的平衡發展，使各地政府都能夠按照國家的統一標準為社會提供公共服務;從轉移支付的內容上來講，要減少專項轉移支付，增加一般性轉移支付。專項轉移支付主要服務于中央的特定政策目標、用于各類事關民生的公共服務領域，財政支出劃分清晰，但縣級政府需按照規定用途使用，靈活性弱。所以為使上級政府轉移支付的資金能根據實際情況靈活運用，應以一般性轉移支付為主，專項轉移支付為輔。在規范性上為了避免財政支出雜亂無章，可以將一般性轉移支付的內容板塊化分類，精細化記錄一般性轉移支付的數額，使一般性轉移支付更加規范合理。

（3）優化縣級政府財政支出。開源有所為，亦要節流有所動。當前社會環境下互聯網、大數據等技術迅猛發展，精細化成為社會發展中的重要方向?；诳萍嫉陌l展，為精細化管理提供了現實的客觀基礎，財政支出精細化、財政支出優化是縣級政府有效控制財政支出的重要舉措?？h級政府要節約不必要的財政支出，砍削低效或無用財政支出，做到精準投放，最大化地發揮每一筆支出的作用，讓每一筆財政支出都用在實處，提高財政支出的使用效率，由大水漫灌到精確滴灌，提升公共服務供給效率。

（4）提升縣級政府行政效率。首先，要提高縣政府工作人員整體行政素質，不僅要給新人做入職培訓，也要給資歷老的政府工作人員定期做業務培訓，講解一些緊跟大數據時代的高效新型的工作方式;其次，著力將復雜的工作科學地總結成簡明的績效指標，將工作效率量化，確定指標分值進行考核;最后，提高政府簡政放權的力度，通過降低各部門工作所需流程成本、時間成本等，節約公共財政支出。

參考文獻：

[1]GERARD T，GERALDINE R，STEPHEN M N.A framework to measure the financial performance of local governments[J].Local Government Studies，2015，41（3）：401-420.

[2]王紹光，胡鞍鋼.中國國家能力報告[M].沈陽：遼寧人民出版社，1993：150-160.

[3]李文星.關于地方政府財政能力的幾個基本理論問題[J].南亞研究，2000（4）：73-76.

[4]賈智蓮.中國地方政府財政能力研究——理論與實證[D].武漢：武漢大學，2010.

[5]向卿青.四川少數民族地區財政能力建設初探[D].成都：西南財經大學，2014.