地方法治建設的邏輯反思及實踐路徑

摘要：地方法治是法治中國建設的重要組成部分，其不僅關系到基層社會的規范形態和秩序運作，而且影響著國家治理體系和治理能力現代化的制度構建和深度實踐。然而，混亂的主體觀念、錯置的角色定位以及匱乏的制度供給分別構成地方法治建設的觀念困境、角色困境和制度困境。地方法治建設應當遵循“觀念—角色—制度”的邏輯路徑。驅使地方社會主體觀念向現代法治規范性轉換應當成為克服地方法治困境的前置性選擇。基于法治主體觀念的歷史性變革，地方主體的角色定位和身份認同得以深層次塑造。同時，經由對地方治理偏差的矯正和基層秩序缺陷的彌補，最終實現地方治理領域的規范化供給和地方法治建設的制度性均衡。

關鍵詞：地方法治;規范邏輯;地方治理;制度供給

中圖分類號：D927文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）06-0081-09

引言

作為國家結構的有機構成部分，地方承擔著經濟發展、政治統治、文化傳播、社會保障和生態環境保護等重大任務。可以說，地方發展質量及其治理狀態在很大程度上決定著國家治理能力和治理現代化水平的實現程度。在全面深化改革和推進依法治國的治理背景下，如何實現國家法治建設和改革進程彼此交融，正考驗著一個轉型國家執政者的判斷力和執行力。就全面推進依法治國而言，地方法治建設的本源性地位不可或缺、樞紐性功能不容忽視、基礎性意義不容置疑。然而，地位和作用的重要性意味著其推進和實施的艱巨性。在國家主導的法治現代化進程中，建構型法治的理性設計如何在傳統倫理觀念濃厚的地方層面精妙地展開？在國家轉型、社會變革、利益分化、價值多元的時空下推進地方法治建設，政府應該如何履行職能，民眾應當承擔何種角色，社會應當發揮何種功能？基于此，本文循著“觀念—角色—制度”的研究路徑展開對地方法治建設的實踐基點、深層根源及邏輯指向進行闡釋和論述。

一、地方法治建設的實踐樣態

現代法治在國家和社會秩序塑造中的治理功效，使得地方法治建設日益成為一個極具學術認可度的時代課題。如何將現代法治精神以規制制度形式融入地方治理實踐亦成為這一課題的核心關切。然而， 由主觀的秩序想象到客觀的秩序塑造需要一個對實踐現狀的理性把握，這就需要以冷靜思維、立體視角以及綜合維度來全面分析地方法治建設的實踐樣態。

（一）地方法治建設的觀念羈絆

規則運行和實踐運作在很大程度上受制于社會主體的內在意識。正如凱恩斯所言，“世界就是由它們統治著——不論早晚，不論好壞，危險的東西不是既得利益，而是思想”[1]。正如宏大頂層設計需要科學的理論論證和學理支撐，具體行為方式則深受固有觀念的驅使和引導。地方法治是全面推進法治建設并實現國家治理法治化的基本方略[2]，然而，滯后的權利（力）觀念構成地方法治建設的意識障礙。

第一，現代社會主體性的覺醒塑造出權利弱化與泛化并存的權利狀態。作為法治建設的核心指向，權利的確立、維護和保障在地方法治推進中的地位和作用不容忽視。然而，權利弱化與權利泛化并存的權利狀態成為地方法治建設的潛藏障礙，嚴重制約著地方法治建設的深層推進。就權利弱化而言，其主要表現為社會主體在主張和維護自身權利上的缺位，對主體權利的認知水平不夠、維護力度不強;就權利泛化而言，其主要表現為社會主體將自身的所有訴求均轉化為權利話語，對權利外延進行極度擴展，對權利內涵進行偏離法治追求的主觀闡釋。“盡管出于不同的研究角度、不同的論證需要，我們可以將權利的構成要素作多樣化的分解，但總括道德權利、習慣權利、法律權利等，權利的基本構成要素只有兩個：一是利益，另一是正當、應得。”[3]權利雖然牽涉到利益的調整與分配，但其絕不等同于利益，因為權利涉及人的尊嚴和自主性，這就是所謂的“正當、應得”所表達的法理內涵。就當前中國權利狀況而言，民眾對權利的理解大多停留在“利益”層面，個人權利觀念是以自我利益為追求和歸宿的[4]。其結果是權利的實質內涵被忽視，法律的價值功能難以施展。現實觀念總能在歷史的年輪中尋求到意識脈絡。在中國傳統社會，蔽塞的訴求表達渠道導致權利維護的暴力化傾向，理性思考受制于感性表達，樸素權利觀為物質利益所驅使。因此，西方社會個人權利觀念必定要經歷中國傳統文化的選擇性吸收和內涵重構，才能合乎本土道德觀念和思維模式[5]。作為鄉土中國治理模式的重要實踐領域，地方社會面臨著深刻的秩序和觀念沖擊。更加值得關注的是，依法治國的全面推進使得地方社會主體的權利欲望得以極力釋放，權利泛化成為一種重要法治現象。與此同時，權利弱化的傳統基因并沒有完全消除，并與權利泛化的現代訴求雜糅在一起，成為推進地方法治建設中的觀念羈絆。

第二，地方社會深刻繼承著權力擴張性的政治基因。在中央集權國家，地方權力源自于中央賦予，而分權于地方正是實現國家有效治理的必要途徑。然而，傳統觀念根深蒂固，地方法治建設任重道遠。對于中國歷史上權力收放周期律，周雪光有著深刻闡述：“中國國家治理的一個深刻矛盾是一統體制和有效治理之間矛盾，集中表現在中央管轄權與地方治理權間的緊張和不兼容：前者趨于權力、資源向上集中，從而削弱了地方政府解決實際問題的能力，即這一體制的有效治理能力;而后者又常常表現為各行其是、偏離失控，對一統體制的中央核心產生威脅”[6]。為保證政策執行效果，就需要向下分權，但其要承擔地方發展偏離中央精神的風險;而要保證地方絕對貫徹中央精神，就需要向上收權，但其要以犧牲地方有效治理為代價。權力是一把雙刃劍，一旦權力脫離制度的籠子，人類的原始本能和狂熱欲望便瞬間被解凍，如脫韁之馬，貽害無窮，致民怨難釋，民利難求。地方權力運行面臨著同樣的治理難題。在基層社會治理中，某些地方政府以政治思維代替法治思維，以行政統治代替社會治理，使得地方社會的規則意識和法治觀念難以得到積極塑造。在一定程度上可以說，民眾對國家和社會的認可度是由地方的治理形象所決定的。因此，當地方權力得不到有效監督和制約，民眾就難以給予法治建設以實質性認可，地方法治建設的意識基礎將面臨隨時被侵蝕的治理風險。gzslib202204041937

（二）地方法治建設的角色困境

當代中國法治發展的推動力量來自于三個方面，即作為法治主導力的官方力量、作為法治原動力的民間力量以及作為法治建構力的職業力量[7]。可以說，無論哪一種法治力量的具體展開，均離不開民眾的角色參與：官方力量的展開離不開民眾的監督，民間力量的展開離不開民眾的實踐，而職業力量的展開同樣離不開民眾的積極參與。然而，就地方法治建設實踐而言，民眾的整體參與度不足正制約著地方法治的建設成效。

第一，地方法治建設的有效推進離不開民眾的積極參與。我們的時代是一個邁向權利的時代，是一個權利倍受關注和尊重的時代，是一個權利話語越來越彰顯和張揚的時代。然而，在這樣一個權利時代，法治建設的推進過程不僅是確認和保障公民權利的過程，同時也是塑造公民社會的過程，其需要民眾能夠以一種實際參與者的身份積極貢獻法治力量。法治是指具有至高權威和平等對待的良法善治，它是全人類文明的共同趨勢，而法治國家則是迄今“現代社會一種最文明、最先進的政治法律制度類型”。現代法治國家的基本追求就是，將權力關進制度的籠子以規制公權，并通過明確的法律規定和有效的程序設置來保障私權。但是，以行政思維代替法治思維，以強力管控代替法治方式，嚴重違背現代法治理念，極大阻礙地方法治建設的深入推進。法治對象的官民之別，在很大程度上決定著一個國家法治建設的水平和成效。為使地方法治建設取得實質性進展，需要防范政治的不確定性和非理性化，并積極推動政治的規范化、程序化運行[8]。政治的規范化和程序化過程實質上是地方權力接受民主監督和制約的過程，而這一過程的合法性和正當性離不開作為地方主體的民眾的廣泛與有效參與。

第二，地方法治建設中民眾的主體性缺位。由于缺少孕育現代法治社會所需要的傳統土壤，中國法治現代化道路選擇的是一條由政府主導的建構型法治路徑。因此，中國法治建設的基本邏輯一般是由中央進行頂層設計，然后政策逐級下沉，最后由具體部門或地方政府負責落實。地方法治正是國家建構型法治推行中的一個基本單元。在當前的地方法治建設中，非法治化現象十分嚴重，民眾有效參與難以保證。非法治化現象和民眾參與失位之間的內在邏輯關系是：一方面，非法治化現象盛行導致權力專橫，進而直接阻塞民眾積極參與的路徑;另一方面，因缺少民眾有效參與而導致的權力監督漏洞，極大助長了非法治化現象肆意蔓延。法治建設持續推進的根本動力源自民眾的積極參與和法治實踐，這種參與實踐不僅體現在公民個體生活中，而且要滲透于法治政府建設的全過程。對于地方法治建設而言，地方法治評估不是政府自建自評的自我展示過程，而是一個以民眾視角體驗和表達法治建設成效的過程;政府官員績效考評不是自說自話的邀功形式，而是其接受民眾集體檢閱的過程;政策的制定和執行不是行政權力主導下的利益分配過程，而是一個傾聽民聲、吸納民意、化解民憂、保障民利的動態過程。就地方民眾的參與現狀而言，其難以實現地方法治建設的程序展開和制度保障。

（三）地方法治建設的制度供給短缺

地方法治建設的根本目的在于為地方秩序的良性運轉提供規則依循和制度保障，但是，這種建構型的制度供給應當顧及非正式制度在地方社會治理中的既有作用。因而，地方治理的制度供給現轉可以從正式和非正式兩種制度視角進行規范分析。

第一，作為正式制度的權力運行和監督機制供給不足。首先，行政決策和行政執法缺乏程序規定。公權力能否依法定程序行使對地方法治建設至關重要。就目前而言，我國法治政府建設存在重內部機制、輕外部機制，重實體法規范機制、輕程序規范機制，重事后救濟和問責、輕過程規范機制等問題[9]，這主要歸因于行政程序明細性、制度化規定的缺失。在地方法治建設中，行政程序規定不完善、執行不到位問題同樣突出，其主要表現在行政決策的制定和行政執法的開展中。其次，行政權力運行的監督機制有待完善。行政機關壟斷和控制著區域內政治、經濟、文化和社會等資源的分配，若不對其進行法律規制和程序約束，不發揮監督機制的制約功能，行政權的行使便容易演變為謀私的手段，自由裁量權的回旋余地也就可能為權力尋租和權錢交易提供自由發揮的空間。權力傾向于腐敗，因此，促使權力在陽光下運行，在籠子里行使，不斷完善監督機制，進一步加強監督制約，最終實現監督成效，已勢在必行。最后，法治績效評價機制亟待健全。建立科學的法治建設指標體系和考核標準，是黨的十八屆三中全會確定的重要內容。作為推進法治政府建設的重要制度設計，其契合了20世紀80年代以來在全球興起的以“評估國家”替代“管制國家”的改革浪潮[10]。但在我國法治政府評價中卻存在目標導向不明確、技術體系不完善和考評實施矛盾沖突等問題[11]，嚴重制約法治政府建設的自我認知和路徑選擇，這一點在地方層面表現的尤為明顯。

第二，作為非正式制度的基層秩序規范供給不足。地方治理需要依循法治框架漸次展開，但不能忽視蓄藏在社會機體中的固有秩序和傳統邏輯，這兩種不同觀念碰撞出地方法治建設新的困境。地方法治建設的難點在于法治社會建設，但決不能將“法治社會”片面地解讀為國家依法來管制社會……所謂法治社會，是指社會的民主化、法治化、自治化。改革開放以后，蓬勃發展的社會主義市場經濟促使國家與社會不斷分離，社會主體逐漸成為擁有社會資源的獨立實體，并以其所形成的“社會權力”來監督國家權力。即使權力多元化和社會化為社會帶來某些治理空間，但是，國家權力仍以其強烈的滲透力侵蝕著社會機體特有的自我調節邏輯。地方法治建設絕不僅僅依靠法律來引導、教育、規制和懲戒，地方法治秩序的完善同樣需要基層自治條例、風俗習慣常例、行業部門規程、社會團體章程等社會自治規范的廣泛運用。法治秩序是社會和國家相互協調的產物，“一個以民主和法治為基礎的平等、自由和協商的社會領域的存在，始終是法治國家建設的根基所在”[12]。隨著國家統治力逐級向下伸展，治理場域越來越復雜，監督成本越來越高昂，國家權力越來越容易膨脹和肆虐，公民和社會權利越來越難以保障和實現，因此，越是趨于社會下層就越需要一個能與公權力相抗衡的社會自治權。然而，正是在這一關鍵環節上，地方非正式制度出現了供給短缺，使得地方社會治理機制出現整體性失衡。gzslib202204041937

二、時代變遷中地方法治困境的根源探析

地方法治建設是推進地方治理現代化的關鍵一環，然而，如何發掘并解決地方法治建設的深層困境已成為當前中國法治建設的迫在眉睫的治理難題。地方法治建設的困境攪擾于傳統中國向現代中國轉換的時代變遷之中，因此，可以從歷史和轉型兩個維度進行綜合透視。

（一）歷史維度：主體觀念和人的身份的地方縮影

歷史構成人類改造社會秩序的底座，因此現代社會中的諸多意識和現象均可以在歷史深處尋求到根源。經由對地方法治建設實踐進行歷史審視，可以挖掘出其問題根源和演變邏輯，進而以現代法治視角對其進行改良，最終實現癥結性問題的歷史破解。

第一，地方社會中傳統與現代的觀念交鋒。復雜的社會階層和多樣的地理環境塑造出傳統中國獨特的生產方式、統治方式和政治文明。農耕文明最顯著的生活方式是自給自足，最悠久的政治基因是專制集權，最深厚的文化遺產是道德倫理。中華文明燦爛輝煌，然而，文明的進步從來都是需要代價的。燦爛文明背后孕育著根深蒂固的奴役文化，那就是要永遠將自己置于被支配的地位，不可有異議，更不能反抗。在這種高壓統治氛圍中，政治參與意識被抹殺，權利觀念鮮有萌芽，國家處于專制者絕對控制之下，世界好像只圍著那一小部分人轉。正如韓愈《原道》所載：“君者，出令者也;臣者，行君之令而致之民者也;民者，出粟米麻絲，作器皿，通貨財，以事其上者也。君不出令，則失其所以為君;臣不行君之令而致之民，民不出粟米麻絲，作器皿，通貨財，以事其上，則誅。”因此，儒家倫理的根本問題不僅在于其與現代社會相沖突的價值規范，更在于其單邊的“義務論”倫理。其在地方范圍內集中表現為民眾不知何為權利、如何維權，極端情況下甚至會暴力維權，這些均可在中國傳統文化基因中找到根源。傳統觀念的形成經歷了長時間的積淀，而新觀念的塑造同樣需要歷史來證明。近代以來的國家革命、社會變革、政權更迭和文化碰撞在一定程度上觸及了觀念層面，但仍任重道遠。清朝末年，外部勢力的強勢入侵不僅使人們喪失了對儒家世界觀的信仰，同時也消解了國家組織本身的凝聚力。隨著以倫理為基礎的禮治秩序瓦解，中國人對世界的傳統解釋和價值定位開始動搖。早在20世紀40年代，費孝通先生已深有感觸。傳統中國的義務論傳統不僅沒能孕育出現代法治建設所急需的權利觀念，而且以其根深蒂固的保守思想滲透到法治建設的每個行為方式和思想載體。那些曾被傳統政治家引以為傲的政治文化和傳統觀念早已為新時代地方法治建設的種種障礙埋下了伏筆。

第二，歷史變遷中的主體身份更迭。歷史總是以不同形式塑造著人的身份，而身份的差異和更替則決定著國家建構形式和社會變遷方向。通過探析中國歷史發展，可以發現身份的交互更替折射出時代變革和個體解放的文明進程，而且其影響仍在延續。儒家思想對中國政治文明的發展影響深遠，其核心觀念是“禮”，它講究尊卑貴賤的身份等級和倫理綱常的道德話語。儒家對于身份等級和道德話語的建構，主要是出于社會秩序的考慮。儒家所倡導的社會規范與契約社會中所提倡的權利觀和自由觀相互排斥、互不兼容，因為在那里，家族觀念淹沒了個體觀念，等級秩序取代了平等訴求，個體的權利取決于其在家族等級中的身份坐標，其不是一個獨立的社會主體，而只是家族坐標系中的一個圓點。對于擁有極權而渴望維持社會秩序的統治者而言，儒家思想可謂是兼具教化性和操作性的統治工具，民眾不僅要遵守尊卑貴賤的等級秩序，而且要將其上升到道德高度，進而對悖逆行為進行強力壓制和道德審判。雖然外部勢力的強勢入侵給清末帶來了觀念沖撞，新文化運動激發了民眾新的權利訴求，但是，民眾的權利主體地位仍未確立。新中國成立以后，社會個體得到解放，社會身份被重新劃分。同時，國家汲取能力不斷增強，原本由士紳階層主導的基層治理被納入國家行政管控。一切權力屬于人民，這不僅把人民確立為權力主體，人民的權利地位也獲得了法律認可。但是，新中國初期的意識形態與法律尊重和保障基本人權的精神追求難以融合，如《共同綱領》中只有“人民”權利而沒有“公民”或“國民”權利。身份差異不會因為時代發展而消失，它將始終伴隨人類文明進程，需要解決的就是如何讓有差異的身份和人的尊嚴相得益彰而非相互侵蝕，如何讓身份差異成為人類進步的動力而非文明進程的羈絆。

（二）轉型維度：傳統思想與市場經濟的地方博弈

轉型，可謂是當代中國最深刻的時代背景，也是探討中國發展路徑、窮析中國治理困境的重要維度。對于一個體量龐大、結構復雜、發展不均衡、地區差異明顯的發展中國家而言，實現由農業社會向工業社會、由傳統社會向現代社會的轉型，必然要面對由國家和社會結構性變化所帶來的諸多治理困境。在國家治理領域，傳統因素的困擾與現代因素的沖擊雜糅在一起，建構型法治的社會基礎不夠強大，因而難以獲得真正的心理認同和共鳴。

第一，市場經濟所引發的秩序重構和觀念更新。人類文明總能在彼此碰撞中不斷延續，在相互沖突中實現交接。在傳統農業社會，千萬小農的同構性和相應的生產方式和社會生活模式在以君臣父子的禮教等級觀念為核心的儒家文化的潤滑整合下，維護了權威體制的觀念制度;傳統分散經營的農業生產模式和政不下縣的治理模式在很大程度上避免了國家與民眾的直接沖突，從而減緩了日益分化的社會現實對一統觀念的挑戰。當代中國社會正在悄然變化，隨著市場經濟生產方式的引入，大量農村剩余勞動力構成城市社會龐大的社會群體，他們接觸現代社會新的思想觀念、生活方式、消費理念和規則秩序，他們身上附帶和遺存的傳統觀念在現代工業文明氣息的熏陶下逐漸發生改變。在城市化、工業化、信息化和農業現代化的沖擊下，中國社會呈現出從計劃經濟向市場經濟、工農業社會向現代社會、從封閉社會向開放社會、從鄉村社會向城鎮社會、從單一社會向異質社會轉型的態勢[13]，社會矛盾在利益分化和沖突加劇的刺激下不斷涌現，資源配置方式和利益主體多元化趨勢增強，不同性質和類型的矛盾疊加對社會管理和政治穩定構成極大沖擊[14]。市場經濟的深入發展正在塑造農村的生產和生活方式，同時也在催生地方對現代法治的內在需求。可以說，中國經濟改革的過程，正是一個“權利”回歸的過程。曾經隱身于統治秩序后方的國家逐漸展現出廬山面目，“在現代社會，國家與其官僚組織工具難以分開，在民眾日常生活中無時無處不在，以致國家時常處于與民眾直接互動甚至沖突的第一線”[15]。但是，法律規則與人倫綱常的碰撞、現代法治秩序與傳統倫理秩序的沖突，使得地方在推進法治建設時，不得不面對兩種思想觀念和兩類規則秩序的互斥和齟齬。國家主導的建構型法治推進模式要面臨情、理、法相互交融的復雜社會現實。gzslib202204041937

第二，傳統思想的當代闡釋及實踐價值。現代思想的急劇推進嚴重擠壓儒家傳統的生存空間，面對現實困境和難題，其需要在現代社會找尋可以依附的載體，并以新的闡釋方式和思維邏輯重新定義和解釋世界。作為儒家思想的精神核心，“禮”不僅承擔著等級身份的劃分和社會秩序的建構功能，而且要提供道德規范層面的價值指引。在正式制度缺位時，“禮”就成為人們判斷是非的道德標準與正義標準，甚至經過轉化性創造，中國傳統的特殊性可以具有普遍性和普世的理想性。為消融傳統和現代之間的張力，兩種不同的調和路徑躍然而出。第一種思路是將儒家精神融入現代法律，實現法律的儒家化。瞿同祖提出的“法律儒家化”命題，正是一種全新的理論嘗試。第二種思路是將現代精神融入儒家傳統，“就是以孔老夫子來消化康德、馬克思和黑格爾”。這同樣可以彌合兩者在價值和內涵上的沖突，進而使儒家思想在現代國家治理中重獲生命力。無論是將儒家精神融入現代法律，還是現代精神融入儒家傳統，兩者均是現代與傳統相碰撞時的無奈選擇。傳統倫理與現代法治都是特定社會發展的產物，其功能發揮也都有著各自的時空條件。社會中的習慣、道德、慣例、風俗等社會規范都是一個社會的秩序和制度的一個部分。沒有這些非正式制度的支撐和配合，國家正式的制度也就缺乏堅實的基礎[16]。法律有其自身局限性，這也就為其他社會規范的出場留下空間。“法治需要理性規制意義上的契約，更需要建設基于德性認同意義上的‘契約式身份，而不能僅僅按照‘從身份到契約的既有路徑以契約取代身份。”[17]傳統倫理不能完全勝任調和市場經濟主體行為的需要，現代法治也只是國家規范社會秩序的主要方式。綜而述之，積極推進地方治理模式新境界，并最終實現國家治理體系和治理能力現代化，離不開對傳統思想進行當代闡釋，即在重釋傳統社會規范中的制度價值的基礎上深刻挖掘傳統治理經驗中的規則資源。

三、地方法治建設的邏輯指向

發現問題的初衷和歸宿均是為了解決問題。經由地方法治建設的實踐樣態挖掘地方法治困境的深層根源，可以發現，地方法治建設的實踐路徑日漸明晰，即以“觀念培育—角色定位—制度供給”為邏輯指向，進而實現地方法治建設在國家治理現代化中的困境突圍和秩序塑造。

（一）培育符合現代法治精神的權利（力）認知

法治的核心議題是規制公權并保障私權，地方法治建設的積極推進亦需認真對待該項議題。然而，單一義務論傳統和濃厚的權力崇拜意識成為制約地方法治發展的思想障礙，為此，需要破除觀念羈絆，“樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”[18]，并在此基礎上重釋現代社會中權利（力）的內涵與外延，最終實現地方領域的思維轉向。

第一，要積極尋求權利原點，以現代法治思維安置權利坐標。特定歷史條件造就特定的制度模式和心理傾向。無論其實質內容和制度背景是什么，傳統就是歷經延傳而持久存在或一再出現的東西。傳統中國雖然孕育出舉世矚目的燦爛文明，卻沒能為權利意識萌芽提供深厚土壤。需要注意的是，權利內涵遠比單純的利益要豐富和深遠，只以個人和物質利益為訴求的思維很難培育出現代法治社會所需要的權利觀念。國家主導的建構型法治推進路徑可以為地方法治發展提供強有力的外部支撐，但是更為有效的方式是將抽象的法治理論內化為民眾心中的法治文化。法治的含義不只是建立一套制度或法律，其最重要的組成部分是一個國家文化中所體現的法治精神。通過培育法治文化來影響人們的生活方式，使其勇于維權、依法維權;通過內在熏陶來塑造人們的規則意識和權利認知，進而培育地方社會所需要的基于“人的尊嚴”的權利觀念。以人的尊嚴與自主性為核心的道義論權利觀念在中國社會的真正立足尚需系統的社會文化與制度力量的支撐。然而，要真正培養出現代權利觀念，并將法治內化為人們的內在信仰和外在行動規范，就需要一個循序漸進的培養過程。現代法治觀念的培養不能依靠大水漫灌，它需要一個持續而漫長的累積過程。正如希爾斯所言，“信仰或行動范型要成為傳統，至少需要三代人的兩次延傳”。正因為其漫長，所以一旦樹立也就更易持久，既不會為時尚話語所動搖，更不會被流行理論顛覆。可以說，地方權利（力）認知的現代轉變需要一個長時段的意識培育過程。

第二，要努力契合權力限度，以規則意識界定權力范圍。在權力的使用上自加限制是一種并不常見的美德。在政治建設、經濟發展、文化傳播和生態保護等領域，公權私用、權力尋租甚或與民爭利、與社會爭權等現象屢見不鮮。為此，至少需要完成兩個方面的革新。其一，公權力主體自我意識的革新。黨的十九大報告指出，“全黨必須牢記，為什么人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權性質的試金石”。公權力主體必須轉變權力心態，由政治思維轉向法治思維，多謀民利、多釋民怨，切實使權力在法治陽光下行使，在制度籠子里運作。社會觀念始終與現實利益相互勾連，觀念改變就意味著利益調整。因此，對政府官員來說，由治民到治權、由治人到治己，意味著一場深刻的自我革命;就政府機構而言，從“社會管制體制”到“社會治理體制”，則是一場朝著政治民主、社會民主、公共治理的歷史性變革。地方法治建設中，不但要強化人民是法治主體的現代政治意識，而且要破除那種認為國家機關是法治的主體、人民群眾是法治的客體、依法治國就是依法治民的錯誤觀點[19]。其二，政治文化革新。政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治制度、政治信仰和感情，它由本民族歷史和當代社會、經濟和政治活動所促成[20]。在中國傳統社會，基層民眾對政治權力多充溢著尊崇、敬畏和羨慕，姿態上表現為順從、奴役和被支配。一切問題，由文化問題產生;一切問題，由文化問題解決。因此，要使民眾主動而理性地參與政治生活，并能夠對政治現象作出客觀、理智的判斷，就需要啟蒙其平等觀念與民主權利意識以革新政治文化。

（二）塑造符合現代法治追求的主體人格

政府主導的建構型法治發展路徑，在推進過程中極易出現主體不明、角色錯位的治理后果，以致于政府全盤主導、民眾參與不足，法治作用力大而分散，多而龐雜，難以形成地方法治合力。為此，在地方法治建設中，要找準角色定位、增進身份認同、保證有序參與，最終實現法治作用力同向而使。gzslib202204041938

第一，強化角色定位，增進身份認同。中國傳統社會的倫理意識以宗法等級觀念為基礎，缺乏現代文明社會意義上的、以人格的獨立性和權利的神圣性為基礎的倫理觀念。因此，地方法治建設需要對此進行重新認知，并明確和強化其權利主體地位。中國政體與國體決定了人民的權力主體地位，因此，在地方法治建設中表現為通過知情權、監督權行使對公權力進行有效制約，保證權力行使于法有據，以實現對公權力的“制度性制衡”。在地方法治建設的主體和對象上，必須扭轉將“民”視為統治客體，將“官”視為統治主體的傳統邏輯。決不能將地方法治理解為依法治“民”，因為其不僅會隔絕“魚水關系”，刻意塑造“官民對立”，而且會滋生超越憲法和法律的特權，進而掏空法治的核心內涵。在國家發展的歷史實踐而言，對法治的威脅和危害主要不是來自公民個人，而是來自于公共權力和國家官員。以權壓法、以言代法等行為多為權力享有者和行使者所為，所以“依法治國首先是依法治權、治吏”。在某種程度上可以說，國家機器和國家權力才是地方法治的真正客體，只有將其作為規制對象，國家法治建設的地方困境才能得到有效破解，法治中國的宏大事業才能順利推進。如果人民被對象化，就會忽視法治建設的真正主體，法治癥結難以識別，矛盾糾紛更難化解;而如果將國家權力作為治理的客體，公權則能夠得到監督和規制，私權也更容易得到實現和保障。因此，必須通過明晰不同主體的角色定位實現主體身份認同，進而找到法治建設的真正動力源以全力推進地方法治進程。

第二，強化參與意識，確保理性表達。全面推進依法治國歷史背景下，民眾是法治建設的重要主體。法治關涉到每一個公民的切身利益，全體人民應該是中國特色社會主義法治的推動者與實踐參與者，也是中國特色社會主義法治最重要的支持力量。從“依法治理人民”到“依法治理政府”，可謂中國法治政府理論的重大創新，也為地方法治發展提供了明確導引。公民積極參與法治建設，不僅是實現自身權利、表達內心訴求的過程，而且是法治秩序正常運行和法治建設持續發展的重要支撐。中國傳統法律最主要的內容是懲戒和刑罰，厭訟情緒濃厚，息訟觀念根深蒂固。法律常常宣稱保護弱者，但其實法律從來就是強者的武器[21]。然而，時過境遷，民眾不但成為現代法治國家建設的主體性力量，而且擁有以法律武器捍衛自身權益的制度環境。既然政府及官員等公權力行使者有可能因自身的利益偏好而忽視公共意志，甚至踐踏社會公共利益和公民個人權益，那就“讓立法的過程成為商談的過程，使立法的承受者本身就是規則的制定者，讓實現公民自決的民主程序為立法注入合法性力量，現代法律秩序只能從‘自決這個概念獲得合法性”[22]。在社會主體日益分化、社會利益日益多元的轉型期，政府決策方式需要拋棄過程封閉、結果單向輸出的行政意志支配決策模式，以實現向過程透明、利益代表充分參與的公共意志形成模式轉變。可以說，中國法治建設的逐步推進離不開民眾對于法的正當性認知，地方法治發展需要民眾對于法治有著深刻認同。

（三）創設符合現代法治秩序的制度供給

社會公正與否在很大程度上取決于制度安排，“自然的分配無所謂公正不公正的，人們降生于社會的某種特殊地位也說不上公正，這些只是自然事實，公正不公正是制度處理這些事實的方式”[23]。科學合理的制度配置，不僅可以降低國家和社會治理成本，而且能夠提高治理效率，保證秩序穩定運行。就地方治理而言，其治理水平直接關系到國家治理體系和治理能力現代化的實現程度，因此，至少需要從程序制約和社會自治兩個方面著手。

第一，健全權力運行及制約機制，保障既有制度良性運作。沒有合理的制度安排，就沒有對權力的信任。黨的十九大報告指出，“健全依法決策機制，構建決策科學、執政堅決、監督有力的權力運行機制”。權力的腐敗本性天然地消除了人們對它的信任，因此，權力行使必須受到規制，權力行使者必須接受監督。針對地方政府在行政決策和基層執法中的越規逾矩、恣意妄為亂象，必須制定完備的行政程序法，并通過嚴格落實行政程序，激發功能效應，進而發揮行政程序的控權功能和“公共意志形成功能”。在行政程序的嚴格規制下，權力才可以成為公共利益的維護者和社會秩序的捍衛者;同時，民眾的合法權益也能在法定程序的精心看護下得到充分行使和有效保障。地方政府控制著基層社會資源分配和多元利益均衡，因此，權力愈大，濫用風險也就愈高，除需要對其進行必要程序規制外，還需要通過明確而合理的績效評價機制來衡量法治政府建設各環節的客觀成效。法治政府績效評價中目標導向不明確、技術體系不完善、考評實施矛盾沖突等弊端，嚴重制約著地方法治建設的切實推進和實際效果，為此，可以通過構建“法治政府績效評價學”，推進評價主體多元性，加強法治政府績效評價的法治化建設和培育政府績效文化，進而發揮法治政府評價的導向功能、激勵功能和監督功能。無論是行政程序的制定和實施，還是政府績效評價的健全和落實，都離不開完備的監督體系。全面推進依法治國對地方政府提出了嚴峻挑戰，地方政府既要鍛煉應對挑戰和風險的本領，又要提升新時代所需要的必備能力，這不僅包括經濟調控能力和科學決策能力，還包括依法行政能力和制度供給能力。

第二，增強基層自治能力，保障地方制度的非正式供給。作為現代社會最重要的組織形式，政府承擔著資源分配、經濟發展、糾紛化解和秩序維持等綜合職能，但這并不意味著政府要事必躬親，包辦一切。“‘政府這個詞的詞根來自希臘文，意思是‘掌舵。政府的職責是掌舵而不是劃槳。直接提供服務就是劃槳，可政府并不擅長劃槳”，而如果混淆政府職能，將“掌舵”等同“劃槳”，將“治理”視為“實干”，那必定會嚴重削弱政府決策能力[24]。為突破地方治理困境，國家需要放權于地方，政府需要還權于社會，實現地方社會多元和均衡治理。放權，放的是“權力”，其對象是地方政府，以通過其自身的信息優勢實現對社會的有效治理。還權，還的是“權利”，其對象是公民社會，以通過不同于公權力的權利形式實現對政府權力的監督和制約。還權的過程即是一個法治化過程，通過法律保證權利主體合法權益，并通過法治手段恢復受損利益。正如郭道輝先生所言，“如果黨政領導干部在法治思維上懂得運用國家權力于治國的同時，還能充分重視公民社會、法治社會的巨大潛力，改變對國家權力與社會資源的壟斷，促使權力和法治的社會化、多元化，部分地放權于社會，或委托、授權于社會組織，承擔一些國家與社會事務的管理，強化社會對國家的監督，那么，建成法治國家就不至于舉步維艱了”[25]。積極推進社會自治是實現地方善治的必然選擇。社會自治不僅可以激發公民主體意識，提高公民治理能力以及塑造公民政治認同和社會團結，而且能夠減輕政府管理負擔，降低政府行政成本。地方社會自治土壤深厚，自治傳統悠久，村民自治和居民自治因而擁有牢靠的治理基礎。傳統中國基層治理的自治傳統能夠為現代村民自治和居民自治提供歷史土壤，而以地方自治為基礎的村規民約、居民公約以及組織章程等則構成多元主體治理時代的制度供給和規范保障。gzslib202204041938

結語

地方法治在國家法治建設中處于本源性地位并承擔著樞紐性功能，因此，地方法治建設的推進成效和發展質量直接決定著法治中國建設的成敗。但是，深受傳統熏陶的地方社會深嵌著倫理精神和道德韻味。在農業社會向工業社會、傳統社會向現代社會轉型的深刻歷史時期，傳統觀念與現代觀念雜糅，倫理秩序與法治秩序碰撞，困擾、反思、融合與重構成為國家治理必須面對的新矛盾、新命題。觀念滯后、角色混亂、制度缺失等復雜因素紛繁而至，建構型法治因缺乏深厚的社會基礎而困境重重，地方法治建設因深受傳統羈絆而步履維艱。為擺脫國家法治建設的地方困境，地方政府要厘清關系、找準定位，做好社會發展的掌舵者和裁判者。經由法治控權、護權功能，嚴格規制國家權力，全面保護公民權利，進而祛除觀念障礙，彌補制度漏洞，矯正治理偏差，修復秩序缺陷。同時，在地方法治建設中，需要增強現代法治理念的滲透力，發揮傳統法律文化的感染力，進而促使傳統法律文化與現代法治精神合拍共鳴，現代法律秩序與傳統倫理秩序的同頻共振，最終實現建構型法治理念在傳統濃厚的地方精妙展開。

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作者簡介：黃琬然（1993—），女，苗族，重慶渝北人，單位為西南大學法學院，研究方向為法學理論、法制史。