PPP模式對傳統公共服務供給模式的挑戰

文/井敏

2022年4月26日，習近平總書記在主持召開中央財經委員會第十一次會議，研究全面加強基礎設施建設問題時明確提出“要推動政府和社會資本合作模式規范發展、陽光運行”。這意味著政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，簡稱PPP模式）將迎來新的發展機遇。PPP模式的引入，不僅在于政府對社會資本資金、技術與專業優勢的借助，更在于將政府之外的私人治理主體引入公共服務的供給主體范疇，從而形成了公私合作的新的公共服務供給模式。PPP模式“不是一般人所理解的單純的跨部門參與和融資。它既涵蓋又已超越了委托——代理契約關系，致力于以機制創新實現某種共同目標，意味著參與者可以通過協商而締結合約發揮1加1大于2”[1]的優勢。這種新的公共服務供給機制意味著不僅僅要發揮“公”與“私”二者各自優勢的物理效應，還要使“公+私”發生化學反應，產生單一“公”與“私”都無法發揮出的更大效應。這種新的供給模式對傳統公共服務供給模式提出諸多挑戰。

一、重新思考政府與市場的關系

政府和市場是兩種可供選擇的資源配置機制，公共產品的供給由政府來提供，私人產品的供給由市場來提供，這一直是經濟學界和公共行政學界的基本認知。以薩繆爾森、馬斯格雷夫為代表的主流公共產品理論倡導者認為，公共產品的特性決定了其不能由市場有效供給，應該由政府供給，而傳統公共行政學也將提供基本公共服務作為精英政府所獨有的行為。這種觀點視政府和市場的作用是相互替代的，或者說，我們選擇資源配置機制的時候，要么是市場，要么是政府，兩者只能擇其一。所以，很長時間以來，公共行政研究的重點就是確定政府能做什么，即政府職能的定位。但正如林德布魯姆所言：“撇開專橫殘暴的政府與主張自由的政府之間的區別不說，一個政府同另一個政府的最大不同，在于市場取代政府與政府取代市場的程度。”[2]因此，想在政府和市場之間劃出一道清晰明確的界限幾乎是不可能的，哪些職能是政府的，哪些職能是市場的，也就成了公共行政學界和經濟學界研究的一個永恒話題。PPP模式打破了政府與市場對立的二元分離思維定式，不再“將政府和市場僅僅視為相互排斥的替代物”[3]，而是更加關注兩者之間的相互補充及合作。

二、政府不再是唯一的公共服務供給主體

PPP模式意味著公共服務的供給將不再是政府一家。政府作為唯一的公共服務供給主體的理論前提是，公共服務作為一種公共產品所具有的非競爭性和非排他性，使得私人組織或市場沒有動機來供給這類服務，公眾個人也沒有能力來供給這種服務。但這類服務又是大多數公民所需要的、與其生產和生活息息相關的產品，必須有相應的主體來提供。既然私人組織無法供給，那就只能由政府來供給。因此，提供公共產品也一直被認為是政府存在的合法性基礎。但事實上，公共物品分類理論告訴我們，日常生產和生活所需要的絕大多數所謂公共產品，并不同時具備非競爭性和非排他性的特征，也就是說它們更多是要么具有非競爭性，要么具有非排他性的準公共產品。準公共產品所具備的一定程度的競爭性或排他性正是這類產品可以通過市場來供給的原因所在。正如公共選擇理論所認為的那樣，沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府來提供，相反政府壟斷性供給公共服務的結果卻往往是質量低劣、效率低下、服務冷漠和成本高昂，因此擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位，將市場機制引入公共服務供給之中。由于這些準公共產品所具有的準公共屬性，如果完全將其交給市場，政府不參與其中，市場主體的逐利本性又無法保證這類準公共服務的公共屬性。而PPP這種政府與社會資本合作的模式則可以很好地解決這個問題，一方面政府作為公共利益的代表者，承擔制度安排者和標準制定者以及服務供給過程監管者的角色，以保證公共服務的公平和公正。另一方面社會資本則作為公共服務的生產者，發揮其在資金、技術和管理方面的優勢，保證公共服務的效率和質量。

三、政府決策權與執行權的相對分離

在傳統公共服務供給模式中，政府供給公共服務的過程往往是封閉的，即政府不僅要承擔決策者角色，還要承擔執行者角色。在希臘語境中政府就是“掌舵”的意思，也就是說政府的天然屬性是掌舵，而不是劃槳。政府決策就是掌舵，而政府執行則是劃槳。政府更擅長于政策的制定，而不擅長于政策的執行，政策的執行更適合交給競爭性的社會資本。將政策的執行性任務交由社會資本，政府才可以更集中精力于自己的本職即掌舵職能，政府才有可能制定出更好的政策方案。相反，如果政府將主要的精力和智慧都用在了劃槳上，其掌舵的能力必將大大削弱。管理大師德魯克就曾說過“任何要想把治理和‘實干’大規模聯系在一起的做法只會嚴重削弱決策的能力。任何想要決策機構去親自‘實干’的做法也意味著‘干蠢事’。決策機構并不具備那樣的能力，從根本上說那也不是它的事。”[4]事實上，政府作為執行者的效率低下、浪費、官僚主義甚至腐敗問題一直備受批評。PPP模式則可以改變這種情況，它將政策的制定與政策的執行分解成兩個不同的環節，交給了兩個性質完全不同的主體。政策的制定由于牽涉到公共資源或價值的權威性分配，更強調公平和公正，因此依然主要由政府來承擔。政策的執行實際上就是將政策方案轉變為具體服務或產品的過程，這個過程更強調效率和技術，則交由更擅長執行的社會資本來承擔。這樣的分工對政府和社會資本而言，都選擇了自己最適合也最擅長的角色，既可以保證公共服務供給的公平與公正，也可以保證公共服務供給的效率和質量。

四、政府需要擁有“精明”購買的能力

在PPP模式中，政府將不再承擔決策的執行，這是否意味著政府只需要制定出正確的政策，然后將政策的執行交由社會資本就行了呢？當然不是，當政府從大量的直接執行性任務中解脫出來，另一項新的職能也隨之而產生，這就是確定政策執行的價格。在PPP模式中是需要向社會資本方付費的，這個付費要么是政府用財政資金支付，要么是消費者自己支付，從一定意義上說這個付費就是政府購買社會資本執行政策的價格。這個價格是否合理，將決定著PPP模式是否符合物有所值的原則性要求。這就意味著，在PPP模式中，政府不僅要確保制定正確的政策，還要確保制定合理的政策執行價格。用凱特爾的話來說就是“政府要確保自己是一個精明的購買者”。如果政府購買政策執行的價格高于政府親自執行這些政策的價格，那基本上就可以判斷這個PPP項目是失敗的。所以，確保制定合理的價格將成為PPP模式對政府能力的挑戰。之所以說是挑戰，是因為在傳統的公共服務模式中，精明的計算與政府似乎是格格不入的。政府的主要職能并不是創造價值，而是分配價值，并保持分配的公平和公正，因此政府并不擅長于計算。在政府壟斷性提供公共服務的模式中，政府往往也不太關注價格因素，政府更關注公共服務供給過程是否符合相關法律法規的程序性要求。在所有行為都符合程序性要求的前提下，最終政府提供這項公共服務的成本就成了一個客觀的結果，而這種結果的好壞，或者說提供這項公共服務的最終成本并不會成為政府關注的焦點。在PPP模式中，哪個社會資本方可以成為與政府合作的主體，往往是建立在多個社會資本相互競爭的基礎上，政府會在那些相互競爭的社會資本中去篩選一個更具競爭優勢的社會資本作為合作方，而社會資本的競爭優勢自然就包括其價格優勢。在確保社會資本資金、管理、技術和資質優勢的前提下，價格越低的社會資本越有競爭力。同時，政府還要防止“低球標”（low-ball bids）現象的出現。所謂“低球標”是指社會資本方為了中標而給出最低報價，促使政府對其產生依賴性，續約時再大幅抬高要價。[4]這就要求政府既要盡可能以更低的價格購買到符合需要的公共服務，又要防止被價格過低的“低球標”所綁架。顯然，要做到這一點，政府自身必須具備精明的購買能力。江蘇省無錫市財政局課題研究組研究認為，政府購買公共服務涉及的項目多，不同項目的成本構成比較復雜，而且有的成本可以量化有的則不能夠直接量化，如果沒有借助專業技術機構的力量來進行精確的成本核算，或者在核心定價的過程中，沒有結合當地的物價水平、生活水平、居民收入狀況、財政支付能力等各項因素進行定價，是不可能制定出合適的價格的，甚至會使服務外包后的政府支出不降反升。[5]所以，對政府精明購買能力的要求，一定意義上將成為我們判斷PPP模式是否實現物有所值，甚至是否成功的一個重要標志。

五、政府工作人員需要擁有新的技能

在PPP模式將社會資本引入公共服務的供給機制后，對政府工作人員自身的技能也提出了新要求。在PPP模式中，政府不再是集公共服務的提供者和生產者于一身的壟斷性組織，而是更多作為公共服務的提供者與作為生產者的社會資本之間合作供給公共服務。這種合作供給模式要求政府公職人員必須具備一些新的技能。一是公共服務價格的計算能力，也就是前面提到的精確計算政策執行價格的能力。二是談判能力。PPP模式基本上都是通過合同將政府與社會資本聯系起來的，合同是PPP模式中政府作為提供者與社會資本作為生產者之間的權利和義務規定。政府在合同中能為作為公共利益代表者的自己爭取多少權利，也就是為其所代表的公眾爭取多少權利，這取決于政府工作人員的談判能力。社會資本參與到公共服務的供給，并不意味著其逐利的組織屬性就發生了變化。社會資本依然是以追逐利潤為主要目的企業，也一定會盡可能為自己爭取更大的利潤空間。而社會資本的利潤往往就是政府財政或消費者支付的，因為這些項目獲利的方式無非就是消費者支付、政府支付或者可行性缺口補貼，這就要求政府必須有相應的談判能力，否則很容易被社會資本所綁架，最終無法達到采用PPP模式減輕財政壓力、提高服務質量和效率的目的。三是合作能力。傳統模式中政府集提供者與生產者于一身的時候，更多是內部管理，內部管理靠的更多的是上下級關系，以及建立在這種關系之上的權力和權威。在PPP模式中，政府與社會資本是平等的伙伴關系，政府工作人員必須學會與社會資本進行合作的技能。傳統管理模式中政府一直是公共服務的壟斷性供給者，政府的這種壟斷性供給地位，使得它更習慣于以發號施令者的角色出現。再加上政府作為壟斷性公共組織，其所擁有的公共權力和公共資源，使其在與其他私人組織的比較中天然處于優勢，所以政府的傲慢、冷漠與強勢幾乎在所有的官僚制組織中都無法完全避免。在PPP模式中，政府不再是唯一的公共服務供給者，社會資本也會參與其中，政府角色的這種變化要求政府工作人員必須學會與社會資本的平等合作。政府不能再依靠手中公權力的強制性而對社會資本發號施令，只能基于合同對雙方權利義務的約定進行協商、談判。從一定意義上說，政府是否擁有這種合作能力，也是檢驗PPP模式能否成功的一個重要因素。無論是計算能力、談判能力還是合作能力，無疑都是對政府工作人員的一個極大挑戰。青島威立雅污水處理PPP項目就是一例。由于當地政府對PPP的理解和認識有限，缺乏談判能力，導致政府對項目的態度頻繁轉變，同時又不了解污水處理的市場價格，缺乏精確計算的能力，與項目公司簽訂了不平等協議，從而引起后續談判拖延等一系列問題，最終導致項目失敗。

綜上，PPP模式是否能夠發揮出超越傳統公共服務供給模式的優勢，不僅在于這種模式自身是否更具優勢，還將取決于我們能否戰勝這種模式帶來的諸多挑戰，接納新的理念、培養新的技能。若真能戰勝這些挑戰，PPP模式就一定能在我們國家的基礎設施建設領域大顯身手。