新時期基層社會治理創新的制度導向

文/柏巍

黨的十九屆五中全會在分析我國新時期國內外發展趨勢和我國社會、經濟發展現實狀況的基礎上，圍繞我國社會主要矛盾，深入貫徹新發展理念，謀劃和部署我國“十四五”時期國家發展戰略，提出要基本實現國家治理體系和治理能力現代化，要基本建成法治國家、法治政府、法治社會，要充分保障人民平等參與和平等發展的權利的發展目標。十九屆六中全會審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》明確，在社會建設上，人民生活全方位改善，社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平大幅度提升，這表明我國的基層社會治理已然取得了階段性的成就。顯而易見的是，基層社會治理高質量創新與發展，脫離不開地方財政資源和政策制度的支撐，且制度構建與完善需要實證分析和邏輯的辯證思考，要持續保持基層社會治理水平的不斷提升，尤其是在財政支持不足的地區，更要著重持續構建相對完善的與經濟社會發展相適應的制度體系。

一、發揮制度優勢，積極完善黨建引領下的基層社會治理長效機制

在實現國家治理體系和治理能力現代化過程中，關鍵一點是要堅持黨領導一切的原則。在基層社會治理領域，基層黨組織的領導是基層治理實踐效能的根本保障，基層黨建的優劣直接影響基層社會治理的效率和水平。從我國基層治理實踐看，各地方通過黨建引領基層社會治理積累了豐富經驗，如西安市的“樓棟支部黨建”、珠海市“社區黨建網格化”、南昌市推行的社區“大黨委”和寧波市“俞復玲365社區服務工作法”，這些成功的地方實踐為黨建引領下的基層社會治理工作提供了重要經驗。

一是搭建治理信息網絡共享平臺。以行政區域劃分為單位（部分區域依實際情況可具體再劃分），依托基層黨組織領導核心的地位和作用，搭建基層社會治理信息共享與互助平臺，實現區域內治理信息可以在各街道、社區、市場組織、社會組織之間共享。因此，推行這一經驗應加強網絡黨建陣地建設，結合新媒體技術推動“互聯網+社會治理”的開放型大數據網絡平臺建設，提高基層治理信息資源傳輸效率，加強黨組織與群眾的密切聯系。平臺共享信息應包括：基層治理相關法律制度；各地區典型基層治理案例匯總；基層治理的法治宣傳和培訓；各社區基本情況；各社區基層治理制度與方法；各社區目前重大困難；解決困難問題的方法和期限等內容。其中部分信息要求各社區實時更新、積極上報，并將網絡信息上報工作作為考量基層治理工作的一項標準，實現制度化。

二是建立基層社會治理的宣傳與培訓機制。基層黨組織應當以主流基層社會治理思想和文化為導向，協調和糾正各社會治理主體的多重認知，以黨的理論陣地為基礎，發揮各級黨校教育優勢和高校專業影響力，定期開展各種形式的教育、宣傳和培訓。針對社區居民、基層黨員，培育其主動參與基層治理活動的積極性，可在雙休日進行影視宣傳、微課堂等形式的交流學習活動，增強服務人民意識，培育治理文化，提升現時期基層治理方式方法的認可度。同時，豐富黨員主題黨日活動，通過各項活動的開展，如退休黨員干部講黨課、社區內具備相關社會治理專業能力的黨員開的短期培訓班等形式，增強黨員基層治理參與度，提升基層黨員干部和社區基層治理工作人員的業務能力，并建立常態化考試測評機制，調動社區全體黨員和居民參與社會治理的積極性。

三是完善基層社會治理的監督機制。基層黨組織牽頭，在街道一級設立專門部門或者委托市場組織和社會組織進行常態化走訪民情、調查民意、排查隱患和風險，重點調研人民群眾對基層治理工作的意見和建議，與基層治理工作信息反饋機制掛鉤，發揮黨組織基層治理的監督作用。堅持對市場經濟組織和社會組織參與基層治理進行需求、條件和特長等方面的社會調研，建立完善的基層社會治理監督制約機制，明確基層社會治理主體工作上報機制的具體流程和時間期限，實現普通機制與特殊機制結合，一般程序與應急程序互補的靈活多變的基層治理工作機制。做到重大問題實時跟蹤和匯報，便于基層黨組織有效地監督基層治理工作，提前安排部署，科學決策和處理。

四是建立黨建引領下的基層治理聯動機制。基層黨組織發揮制度優勢，成立“黨建聯盟”，聯動其它治理主體黨組織的參與和支持，建立基層治理聯動機制，發揮不同治理主體的專業化、特征性優勢。一方面通過聯動機制整合區域內治理資源，在特殊需要時能實現及時調配資源，有利于基層治理人力、物力有效利用。另一方面，聯動機制可以有效彌補各治理主體的缺陷，形成互補合力。在基層社會治理層面，各治理主體各具特點和價值，同時也存在自身缺陷，基層治理聯動的目的就是要揚長避短，在實現基層治理目標的基礎上調和各治理主體間利益和訴求，形成優勢互補。目前許多城市社區實行了基層治理聯動，并取得了一定的效果，基于現時期的基層社會治理聯動機制，基層黨組織可以圍繞區域內基層治理需求，聯動區域內各市場經濟組織、社會組織和社區自治組織，建立健全基層政治會議機制，定期召開黨建聯盟會議，針對治理事項進行協商溝通、職責分工、科學決策，并建立和完善對治理主體的檢查、考核和追責制度，結合居民基層治理反饋機制，對于人民群眾評價低、不作為或者延遲作為的基層組織予以通報批評。同時亦應完善免責機制，避免問責機制被濫用，甚至帶來負面影響。

二、夯實制度基礎，構建以法治為基礎的基層社會治理現代化制度體系

黨的十九大報告首次提出“社會治理制度”的概念，提出“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”。黨的十九屆五中全會提出“國家治理效能得到新提升，社會主義民主法治更加健全，社會公平正義進一步彰顯”的具體要求，提出要基本建成法治國家、法治政府、法治社會，并作出一系列新部署，為新時期的國家治理、社會治理和法治建設指明方向。因此，新時期提升社會治理效能的關鍵在于確保在法治軌道上推進社會治理現代化，運用法治思維和法治方式提升社會治理水平，努力通過制度設計和體制機制創新實現維護社會穩定、化解矛盾糾紛、激發社會活力，增強基層依法治理能力，提升依法治理效果，構建切合實際、科學系統、銜接緊密的制度化體系。

一是明確權責，加強聯動。基層社會治理主體多元化趨勢已然形成，新時期基層治理主體的基層治理活動都必須在法治的框架下進行，要依法依規。首先應加強地方基層社會治理相應法律法規完善工作，結合地方實際制定地方性法規和規章，在制度設計上應進一步明確各治理主體職權范圍、職責分工，保證制度的規范統一、運轉暢通、銜接有序、協調聯動，使各治理主體間形成互補、互助、互利關系。其次要建立和完善基層社會治理準入機制和退出機制，明確市場經濟組織、社會組織參與社會治理基本標準、權利義務和法律責任。最后建立重大突發事件聯合工作機制和治理主體間糾紛解決機制，可以根據實際情況形成具有法律約束力的條款，運用法治手段規范多元治理主體合作治理程序和規避治理風險，實現科學決策和執行，增強基層治理效率。

二是加大法治宣傳力度，建立專業“學習—培訓—考核”機制。堅持法律制度學習宣傳與教育培訓相結合的原則，在街道、社區定期開展法律學習培訓，培訓對象包括街道和社區工作人員、參與基層治理的市場經濟組織、社會組織和居民，并針對不同對象設置具有針對性、特色化的培訓內容。運用互聯網技術搭建公共法律服務平臺，充分整合政策、法律資源，提供線上宣傳、培訓、學習資源，培育基層治理人員和居民積極學法，遇事找法、用法、靠法的意識，要將學習成績成果與基層社會治理考核機制掛鉤、與基層社會治理激勵機制掛鉤、與基層社會治理準入機制掛鉤。通過加強培訓提升基層社會執法人員素質，運用學習、培訓、考核等方式吸納人才，解決基層社會治理人員不足的問題。建立健全社區公共服務意識培養機制，合理運用學校、單位、社會組織和社區等資源，培養少、中、老不同年齡段居民參與社區服務活動、參與社會治理的意識和能力。

三是完善基層社會治理的監督體系。基層社會治理現代化強調多元主體共同參與基層社會治理，但在基層社會治理活動中，勢必會出現個別組織或個人出于利益驅使，做出損害公共利益的行為，對基層治理效果產生不利影響，阻礙基層社會治理目標的實現。因此，對基層社會治理活動的全過程應建立起行之有效的監督體系，讓基層社會治理在制度的監督下進行，在法律的框架下運行。首先，完善監督機制的法制保障，提升內部監督實效性。法律的生命在于實施，依法治國和依法行政理念下的基層執法應保證嚴格規范、合理有度、程序優先、公平公正，任何個人和組織都不能脫離法律框架進行基層治理活動，應建立一套完整的規范化、標準化、制度化的多元主體基層社會合作治理監督體系，包括政府運用法律規范對非政府組織的基層社會治理監督機制、多元主體間基層社會治理的監督機制和基層社會治理各主體的內部監督機制，如建立執法人員依法行政或者基層干部廉潔履職的評價機制，保證治理主體的執法行為或治理行為合理合法。其次，拓寬監督渠道，增強外部監督。外部監督包括新聞媒體的監督和人民群眾的監督。應推廣和采用多元化檢舉和舉報方式，組織聽證會、評估會、居民代表會、記者招待會向社會和特定利益群體公布基層社會治理情況和信息，合理運用互聯網和新聞媒體，暢通線上和線下人民群眾的意見和建議的反饋渠道，建立健全人民群眾反饋機制和基層治理效能評估機制，充分調動人民群眾監督的主動性和積極性。

四是堅持社會主義協商民主的制度優勢。隨著多年來“楓橋經驗”在各地基層社會治理廣泛實踐所取得的良好基層治理成績，證明要建立多元主體共建共治共享的社會治理格局，離不開民主協商。社會主義協商民主，是中國共產黨的群眾路線在政治領域的重要體現，是實現人民當家作主的過程，新時代“楓橋經驗”是貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想的重大成果之一。因此，首先要進一步推動協商民主廣泛化、制度化和規范化發展，積極拓寬人民群眾參與機制，以制度化設計保障人民群眾知情權、陳述權和意見建議表達權，搭建治理信息交流、溝通、討論的平臺，建立和完善社區居民自治相關的法律法規和規章，如社區居民聽證制度、社區居民會議制度等，規范基層民主決策程序，保證決策科學民主和公開合法，降低基層決策的主觀、隨意性。其次，進一步統籌推進各基層社會治理主體協商治理機制的建立，彌補多元主體合作治理的法律空白。多元主體參與社會治理是基層社會治理的趨勢，在社會治理活動中能否產生合力是亟待解決的現實問題，應著力完善基層社會合作治理的體制機制，建立多元主體規范化、制度化的平等協商機制，如設置多元主體議事規章、規范議事流程、搭建多元治理主體議事決策平臺，整合治理信息和治理資源，注重保障基層治理決策科學性、利益最大化以及治理資源的有效利用，避免治理資源被無端浪費。

五是健全法治化和多元化糾紛解決機制。在依法治國、依法行政大背景下，新時代基層社會矛盾糾紛的解決需要在法律框架下實現，因此要健全公共法律服務體系，提供多元化解矛盾糾紛的途徑。首先，以社區為單位建立公共法律服務平臺，提供法制宣傳、法律援助、人民調解等法律服務信息和具體服務項目。引入法律專業人士，打造公共法律服務職業團隊和公共法律服務志愿者團隊，提升公共法律服務的專業化、多元化。其次，完善法律援助制度是新時代人民群眾對法治國家、法治政府、法治社會一體化建設的需求，也是政府依法治理的責任。雖然我國的法律援助已經取得了顯著成效，但現實中仍然存在人員、經費、援助范圍等方面的困境，需要在制度設計上打破現有制度局限性，如擴大法律援助的覆蓋面，合理支配資金和注重專業人員的吸納，加強縣級地方法律援助工作。最后，完善人民調解制度，提高人民調解員專業化素養，建立健全人民調解保障機制。從思想建設入手，一方面充分發揮人民調解員中黨員的先鋒模范作用，注重培養政治覺悟高、業務能力強的人民調解員，另一方面積極從社會吸納專業人才，從完善人民調解制度現實需求角度聘任或者采用兼職的方式，招聘律師、法學教師等法律專業的人才，可采用一事一聘和多事一聘等靈活方式，提高人民調解員的專業化和社會化程度。建立人民調解員隊伍激勵機制，實現內部考核、評級與外部評價相結合，提升人民調解員工作積極性，同時健全人民調解員各項基本權益保障機制。

三、健全制度體系，積極完善基層社會治理參與機制

國內外社會治理的環境與條件各不相同，基層社會治理模式與制度也不盡相同。但在基層社會治理層面，社區治理實踐表明人民群眾在基層社會治理活動中的作用至關重要，調動群眾參與治理的積極性是提升基層治理效能的重要因素。基層治理與黨一直以來堅持“以人為本”的理念，特別是與十八大以來習近平總書記提出的“以人民為中心”的執政理念和發展思想是一致的。在“以人民為中心”思想的統領下，社會治理領域的核心就要圍繞廣大人民根本利益和人民群眾最關心最直接最現實的利益問題深入調查研究，開展工作。現時期，應更加注重完善公民知情權、參與權與監督權等方面制度設計，保障人民群眾參與基層社會治理的權利。

一是完善信息公開制度。社會治理信息公開是實現居民參與社會治理的前提和基礎，是政務公開、政府信息公開的必然要求，也是依法行政、法治政府建設的重要環節，更是國家治理現代化的重要標志。制度設計應以公開為原則，以不公開為例外，增強信息公開制度的實際可操作性，同時建立健全信息不公開責任追究機制，針對應當公開的信息未予公開的情況，追究信息公開主體的責任，加強問責和監督。

二是推動各種形式基層協商機制建立。基層協商主要通過平等公開的方式，讓多元治理主體表達利益訴求和治理主張，實現各方溝通，提高化解基層矛盾糾紛效率。面對現時期基層協商存在不足，應加大力度推進基層協商規范化、制度化，采用多種形式的協商民主，如定期例會、聯席會、村民議事會、“群眾說事”、聽證會等制度，并保證各制度間有序鏈接，避免重復議事。

三是重視基層社會治理反饋機制的構建。基層社會治理信息反饋機制是人民群眾參與基層治理的重要途徑，也是監督和制約其它基層社會治理主體的重要方式。各級黨委和政府要定期開展以人民群眾滿意度為指標的評估論證，特別要開展針對于基層社會治理主體管理與服務的評價和滿意度調查，及時聽取人民群眾意見和建議，定期召開聯席會，及時調整社會治理內容和方法，并對于人民群眾評價低、滿意度低的治理主體實行制度化追責，合理運用警告、罰款和勸退等方式方法對社區、市場組織、社會組織的基層治理活動進行制約，要將基層社會治理反饋機制與基層治理主體的激勵機制掛鉤，實現人民群眾的評價和滿意與基層治理工作人員的績效、任免、提拔以及基層治理主體的準入、信用相結合，不斷提高社會治理的質量和效果。

隨著社會主要矛盾發生深刻變化，新時代人民群眾對基層社會治理的體制機制、治理主體的能力素質以及治理的范圍和質量都有新的需求和新的期待，因此不僅要把社會治理為了人民的目標落實好，更要把治理依靠人民的方式方法運用好，通過建立完善的社會治理參與機制，調動人民群眾積極性，讓人民群眾學會運用法律和制度，真正地參與到人民群眾所關切的公共安全、公平正義、和諧有序以及人民生活所涉及的民生保障和生態環境保護等問題的社會治理全過程。