關于行政事業單位內部控制幾點思考

鄭立佳

內部控制是指通過查找、梳理、評估財務管理及業務工作中的各類風險，制定、完善并有效實施一系列制度、流程和辦法，對風險進行事前防范、事中控制、事后監督和糾正的動態過程和機制。加強行政事業單位內部控制，對于提高單位管理水平，規范建立制度，實現目標活動，具有十分重要的意義。

一、行政事業單位內部控制的意義

相比于企業，行政事業單位內部控制發展較晚，早在2008年，企業內部控制基本規范就已經印發并應用，而行政事業單位內部控制則長期處于空白階段。習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上指出:“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”2012年12月中共中央政治局審議通過關于改進工作作風、密切聯系群眾的“八項規定”中強調:“行政事業單位內部控制是通過梳理和評估單位內部管理制度，建立健全單位內部管理制度體系框架，優化完善制度內容設計，以提升單位內部管理水平、加強廉政風險防控的重要手段。”財政部于2012年制定發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號），2015年印發了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）等指導文件，確保行政事業單位內部控制工作得以全面推進。在內部控制建設之前，行政事業單位中只有財務管理制度比較具體，業務活動管理比較薄弱，單位內部業務活動與財務會計如何聯動，一直沒有得到很好解決，全面推進內部控制建設，可以有效規范行政事業單位內部經濟和業務活動，強化對內部權力運行制約，防止內部權力濫用，促進單位公共服務效能和內部治理水平不斷提高，為實現國家治理體系和治理能力現代化奠定堅實基礎、提供有力支撐。

二、行政事業單位內部控制的重要作用

（一）內部控制有利于全面推進依法治國及國家治理體系建設。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出:“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。”只有全面推進內部控制建設，科學設置崗位職責權限，強化內部權力制衡，加強經濟事項管理，才能促進公共服務效能和內部治理水平不斷提高。

（二）內部控制有利于防范和管控經濟活動風險，提高公共服務效率。 行政事業單位職能包括公共管理、經濟管理、文化教育、社會公共服務等，每一項職能的業務都與經濟活動密不可分。合理界定崗位職責、業務流程和內部權力運行結構，切實做到分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，建立一套行之有效的內部控制體系，可以有效保障行政事業單位財務資金和資產安全，能夠更好地促進行政管理和公益服務效能不斷提升。

（三）內部控制有利于提升單位內部治理水平，規范內部權力運行， 有效防范舞弊和預防腐敗。 通過建立內部控制體系，全面梳理業務環節，可以有效揭示單位內部存在的突出問題和薄弱環節，系統分析經濟活動風險隱患，著力堵塞風險防控管理漏洞，切實加大風險管控力度，形成涵蓋謀劃、決策、審批、實施、監管、績效等事前事中事后全過程監管體系。通過職能授權、崗位監督及政策實施，實現對單位資產安全的管控，防止監守自盜，有效預防腐敗行為的發生。

三、行政事業單位內部控制的現狀

（一）內部控制意識薄弱。 由于我國行政事業單位內部控制制度施行時間較短，大部分單位內控建設意識薄弱，認為內部控制僅僅是規章制度的制定、匯總，對內部控制的理解仍停留在簡單的會計控制上，或者雖然制定了一系列內控制度，但未能結合自身業務特點，梳理本單位管理制度及流程，更多的是依賴上級制定的內控制度或者參考其他單位制度，導致部分行政事業單位內控制度不健全、不完善，缺乏具體的實施細則，使得內部控制制度流于形式，無法充分發揮作用。

（二）內部控制信息化建設水準不高。自《行政事業單位內部控制規范（試行）》實施以來，大部分單位已按照財政部的要求，建立了相應的內部控制制度，但目前應用的更多是依據傳統會計核算模式而設計，信息化建設水準不高，甚至缺少信息化手段。此外，行政事業單位財務管理信息系統存在覆蓋范圍廣、種類多的特點，各系統獨立運行，使得內部控制無法貫穿經濟活動各個環節，內控機制及相關制度也無法得到全面貫徹和執行。

（三）內部控制評價結果運用不到位。有效的監督管理體系是事業單位內部控制制度實施的重要保障，然而在實際工作中，很多單位并未進行內部控制執行效果評價，主要原因是單位未設置內部審計機構，或兼職的內部審計人員并不能真正發揮自身的職能作用，讓單位監督體系形同虛設，沒有發揮其應有效用。同時，大部分行政事業單位未建立合理的評價體系和標準，或現有的評價體系和標準僅基于財務管理情況，未有效結合單位業務活動，內容單一且相對片面，而且過于注重事后監督，使內部控制的路子越走越窄，監督作用得不到很好發揮，降低了內部控制應有作用。

四、行政事業單位內部控制的解決對策

（一）堅持問題導向，不斷提升行政事業單位內部風險控制意識。 一是要通過問題抓落實。在內部控制建設過程中，全面梳理查找預算管理、收支管理、政府采購管理、資金存放、資產管理、建設項目管理及合同管理等業務中的風險點，對照檢查，查缺補漏，積極抓好內部控制問題的整改落實，提高單位領導對內部控制工作重要性認識，充分發揮內部控制在提升行政事業單位治理效能、服務改革發展大局等方面的重要基礎作用。二是加強組織協調。健全工作機制，制定工作方案，確定牽頭機構，明確工作目標、實施步驟、時間節點，將評價任務分解落實到各個機構，按照時間表和路線圖，有序開展內部控制工作。三是細化責任分工。梳理業務流程，分析確定風險點，編制崗位責任書，把責任落實到人，針對不同風險有具體應對措施，有責任主體，當問題出現時能夠及時迅速選擇風險應對策略。四是加強內部控制相關培訓。定期開展內部控制專題培訓，利用好集體學習、交流研討、微信群等平臺推薦學習文章、交流心得體會，形成全覆蓋、常態化學習交流機制，使內部控制風險意識深入人心。

（二）堅持信息化運用，提高行政事業單位內部控制管理水平。 計算機等廣泛深入的應用信息技術，給事業單位內部控制工作帶來了新的機遇與挑戰。這就要求我們進一步明確工作要求，理清工作思路，努力建立一套與單位主要業務控制及流程相適應的信息系統。一是通過建立報銷系統、賬務處理系統、預算管理系統、資金計劃審批系統等業務流程，使預算環節、業務流程和財務管理有效銜接，使資金從預算控制到執行環節實現業務全覆蓋，數據全共享。二是通過內部控制信息系統建設，規范管理制度，優化業務流程，統一數據標準，完善安全機制，實現業務和項目的自動控制，減少或消除操縱因素，提高內部控制執行力。

（三）堅持監督檢查，加強內部控制評價結果運用。任何一項機制的成功運行，都離不開有效的監督檢查。對單位內部控制監督，要充分發揮內部控制與其他監督機制的相互促進作用，形成監管合力，優化監督雙促進效果。一是單位應當建立健全內部監督制度，明確各相關部門或崗位在內部監督中的職責權限，明確分工、相互分離、分事行權，防止職責混淆。二是規范內部監督程序和要求并建立科學的評價體系，對內部控制建立與實施情況進行監督檢查和評價。三是引入外部監督機制，在實際工作中可以組織第三方機構對單位內部控制進行定期或者不定期的檢查和監督，提高內部控制監督工作效力。不光要通過監督檢查促進內部控制有效運行，更要積極開展對本單位內部控制分析應用，挖掘內部控制的應用價值，充分展現內部控制工作成效，積極落實內部控制服務于相關改革任務，有效解決因制度改革面臨的各項問題。按照“過緊日子”的政策要求，堅持勤儉辦一切事業成為各單位的自覺行動。

（四）堅持貫徹落實，不斷完善內部控制評價體系。隨著行政事業單位機構改革及國家政策不斷完善，內部控制評價機制要與時俱進，并進行修訂完善。一是通過自我評價，定期編制內部控制評價報告，揭示單位內部控制存在的突出問題和薄弱環節，系統分析經濟活動風險隱患，全面梳理查找業務中的風險點，認真對照檢查，查缺補漏，進一步健全制度，使內部控制貫穿單位經濟活動決策、執行和監督全過程，實現對經濟活動的全面控制。二是合理設置內部控制機構，在單位部門管理、職責分工、業務流程等方面形成相互制約和相互監督，加強內部權力制衡。