關于完善普達措國家公園體制試點工作的調研報告

謝興龍

建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務，是我國生態(tài)文明制度建設的重要內容。黨的十九大提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，進一步明確了國家公園體制建設的相應時間節(jié)點，以及在我國生態(tài)文明體制改革中的重要地位。普達措國家公園于2007年正式揭牌設立，是中國第一個國家公園。現將對其調研情況報告如下：

一、中國國家公園體制的建立與發(fā)展

中國于2013年11月首次提出“建立國家公園體制”，并將其列為全面深化改革的重點任務。2015年1月，《建立國家公園體制試點方案》發(fā)布，提出在9個省份開展“國家公園體制試點”。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)并實施了國家公園體制建設上具有里程碑意義的文件——《建立國家公園體制總體方案》，進一步明確了10處國家公園體制試點的建設任務，具體涉及全國12個省，總面積達到23萬平方千米。《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》于2019年6月印發(fā)，標志著中國的國家公園建設已進入高速車道。隨著國家主席習近平于2021年10月12日在COP15大會領導人峰會上宣布中國正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山首批5個國家公園，中國的國家公園建設事業(yè)從此全面浮出歷史地表。

二、普達措國家公園體制試點區(qū)發(fā)展歷程及建設成效

云南自1996年起，率先在全國開展國家公園的研究與探索。2006年，依托碧塔海省級自然保護區(qū)劃建香格里拉普達措國家公園，云南省也先后被列為“國家公園建設試點省”“國家公園體制試點省”。自2015年被確定為全國首批國家公園體制試點省以來，中共云南省委、云南省人民政府相繼出臺推進國家政策落地的《實施意見》，明確了落實建立國家公園體制的具體措施，將完成普達措國家公園體制試點建設作為全省自然保護地體系構建的首要任務。中共云南省委主要領導召開會議專題研究體制試點工作，深入試點區(qū)開展實地調研。云南省人民政府領導專題研究試點區(qū)范圍優(yōu)化與總體規(guī)劃編制，認真貫徹落實山水林田湖草的整體保護與綜合治理。云南省林草局堅決按照國家和中共云南省委、云南省人民政府的要求，指導試點區(qū)抓好理順管理體制、創(chuàng)新運營機制、健全法治保障、強化監(jiān)督管理以及問題整改等各方面任務落實。全省上下形成了積極積淀國家公園文化、傳播國家公園理念的濃厚氛圍以及齊抓共管、合力推進國家公園體制試點建設的工作格局。

一是將試點區(qū)上劃省管，建立了省政府統(tǒng)一領導，省、州上下聯動、密切配合的運行機制，區(qū)域內自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等自然保護地交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到有效解決。二是實施了第一部國家公園地方法規(guī)——《云南省國家公園管理條例》，發(fā)布了10項國家公園技術標準，建立了科學決策咨詢機制，出臺了管理評估、巡護監(jiān)測、特許經營等管理政策，為試點區(qū)建立完善各項管理制度提供了指導與保障。三是在嚴格保護前提下，開放一定的特許經營以鼓勵社會資本及社區(qū)居民適度開展生態(tài)體驗與教育活動，通過對小面積區(qū)域的開發(fā)利用，實現對大面積區(qū)域生態(tài)資源的保護。在滿足公眾親近自然、了解自然、認識自然需求的同時，以資源利用收入反哺生態(tài)保護與社區(qū)發(fā)展，實現了生態(tài)保護和社會發(fā)展的協同推進。四是通過將藏族傳統(tǒng)生態(tài)智慧融入生態(tài)保護、訪客管理、生態(tài)教育的全過程，在豐富國家公園文化內涵、創(chuàng)新國家公園展示方式的同時，形成了對人類活動的有效約束。五是通過對社區(qū)特許經營、資源入股、安置就業(yè)、教育資助等“造血式”發(fā)展機制的積極探索，使試點區(qū)內數千名居民能夠參與生態(tài)管護、巡護監(jiān)測、訪客服務等工作，在保護生態(tài)環(huán)境的前提下實現了貧困群眾大幅增收，“綠水青山就是金山銀山”理念得到生動實踐。六是積極開展綜合科學考察，完善保護、科研監(jiān)測專項規(guī)劃，建設集大數據中心、生態(tài)監(jiān)管平臺、監(jiān)測網絡體系等于一體的綜合監(jiān)管服務平臺，強化科研合作交流。目前，已依托試點區(qū)完成多項國家級及省級科研項目，有效擴大了普達措國家公園的社會影響。

三、普達措國家公園試點工作中存在的主要困難和問題

盡管普達措國家公園體制試點工作取得了顯著成效，試點區(qū)于2020年底全面完成國家公園體制試點任務，順利通過國家驗收，但在國家2021年10月公布的首批5個正式設立的國家公園中并沒有出現普達措國家公園的名字。在國家公園體制建設中，云南省作為第一個“吃螃蟹”的并沒有現成的模式可照搬照抄，且與其他試點區(qū)相比，由于在國家開展體制試點之前，普達措已基本形成了一套管理模式，進入體制試點后，在落實中央新要求、新任務的過程中，需要對已經基本成型的模式破舊立新，其中必然涉及對原有利益格局的打破，面臨重重困難。

第一，理順管理體制有待國家頂層設計出臺。目前，中央關于國家公園機構設置的指導意見以及國家公園事權劃分辦法尚未出臺。雖然試點區(qū)管理機構已上劃省管，中共云南省委組織部等有關部門也按照中共云南省委深改委“加快普達措國家公園管理局上劃省林草局管理工作，按程序報批，實行參公管理，并落實同城待遇”的決定，積極落實普達措國家公園管理局參公管理的工作。但一方面，參公管理的審批權在中組部，最終能否實現還需中組部審批；另一方面，在云南省研究試點區(qū)參公管理事宜過程中，中央編辦會同國家林草局起草完成的《關于統(tǒng)一規(guī)范國家公園管理機構設置的指導意見（征求意見稿）》提出：“管理局、管理分局，可明確為行政機構。”據此，按照中央編辦有關答復意見，中共云南省委編制委員會辦公室、中共云南省委組織部均表示待中央《指導意見》正式印發(fā)后，再按照國家要求將試點區(qū)機構設置有關問題一次性落實到位。因此，目前試點區(qū)的機構性質只能維持公益一類事業(yè)單位，人員編制也暫時維持34名。由于機構性質還可能出現反復，云南省只能暫時以過渡方案的形式對管理局現有人員（包含參照公務員法管理人員、事業(yè)編制人員、機關工勤編制人員、事業(yè)工勤編制人員、自帶編人員5種身份）進行安置，對試點管理工作推進產生了一定影響。

第二，政府主導的多元化資金保障機制尚需強化。當前，國家專項資金投入僅能基本保障尼汝片區(qū)基礎設施建設及國家公園自然資源確權登記工作，《普達措國家公園體制試點區(qū)試點實施方案》中測算的其他各項試點工作經費（3680萬元/年）尚未得到相應支持。《林業(yè)草原生態(tài)保護恢復資金管理辦法》確定的“國家公園補助”資金分配原則有待進一步完善，不同國家公園的重要程度也沒有客觀評價標準。此外，試點區(qū)社區(qū)當下發(fā)展資金主要來自企業(yè)特許經營收入，抗風險能力差。2017年以來，按照中央環(huán)保督察要求關停核心景點碧塔海后，游憩收入大幅減少，社區(qū)生態(tài)補償資金難以為繼，迪慶州克服各種困難勉強兌現了截至2018年的社區(qū)生態(tài)補償資金。但2019年至今，試點區(qū)新一輪社區(qū)生態(tài)補償協議遲遲未能簽訂，資金未能落實，影響了民族地區(qū)的團結穩(wěn)定與和諧發(fā)展。

第三，國家公園體制試點區(qū)擬調入面積大幅縮減。普達措試點區(qū)目前面積為602.1平方千米，剛剛達到《國家公園設立規(guī)范》“總面積一般不低于500平方公里”的最低標準。于2021年10月公布的首批5個正式設立的國家公園保護面積均超過了1000平方千米，有3個甚至超過了1萬平方千米，其中，保護面積最大的三江源國家公園達到了19.07萬平方千米，最小的武夷山國家公園也有1001.4平方千米。為此，國家驗收組于2020年底曾建議普達措國家公園體制試點區(qū)新增3073平方千米的保護面積。但云南省林草局考慮多方因素后，最終決定將三江并流國家級風景名勝區(qū)和三江并流世界自然遺產總計935平方千米區(qū)域擬調入試點區(qū)。擬調入區(qū)域面積大幅縮減主要有兩方面原因：一是國家驗收組建議的新增范圍大部分位于云南與四川交界處，該區(qū)域邊界資源爭議具有長期性和復雜性，已經成為兩省經濟社會穩(wěn)定的一大隱患，非國家公園管理機構所能解決；二是國家驗收組建議新增區(qū)域涉及多處前期投入巨大的大體量旅游設施，利益關系復雜。目前已開發(fā)的巴拉格宗、碧融峽谷等旅游景區(qū)內建有酒店、玻璃觀景臺等旅游設施。若劃入國家公園，這些區(qū)域已建且與國家公園定位不符的觀光旅游設施將面臨被拆遷的風險，高額的拆遷費用將成為當地政府和國家公園管理局的一大難題。

四、未來完善國家公園體制試點工作的建議

第一，建議國家層面明確相應重大事項。一是建議盡快出臺《關于統(tǒng)一規(guī)范國家公園管理機構設置的指導意見》，明確“管理局、管理分局應設置為行政機構”“國家公園管理機構原則上不低于副廳級”，保障國家公園管理機構能夠按照賦予的職責履行必要的管理與執(zhí)法職能；建議按照管理面積、資源類型、站點布局等因素制定國家公園管理機構，尤其是基層保護站人數配備標準，指導各地科學核定并配備人員編制。二是建議從國家層面完善國家公園生態(tài)補償機制，考慮國家公園在自然保護地體系中的主體地位和“最嚴格保護”的要求，對國家公園實施差別化補償標準。三是建議國家層面盡快建立國家公園的技術標準體系，培養(yǎng)專業(yè)的技術隊伍，在科研、監(jiān)測、規(guī)劃等方面為全國各國家公園提供統(tǒng)一的技術標準與支撐力量。四是建議盡快印發(fā)國家公園設立標準及發(fā)展規(guī)劃，指導各地通過自然保護地整合優(yōu)化工作，統(tǒng)籌抓好以國家公園為主體的自然保護地體系布局，為下一步按照中央統(tǒng)一布局將更多符合條件的區(qū)域建設成為國家公園奠定基礎。

第二，國家頂層設計輔以省級配套方案。國家林草局已于2020年針對“國家公園社區(qū)發(fā)展資金主要依靠特許經營企業(yè)收入，抗風險能力差”的問題，將“生態(tài)補償”列為《林業(yè)草原生態(tài)保護恢復資金管理辦法》“國家公園補助資金”的支持范圍，可以在一定程度上補充社區(qū)發(fā)展資金，但由于國家層面對于國家公園生態(tài)補償的標準尚無指導性意見，省級財政部門對于該筆資金的使用存在疑慮。目前云南省正在通過制定實施《普達措國家公園社區(qū)生態(tài)補償辦法》和繼續(xù)加大“造血式”社區(qū)生態(tài)補償比重的方式予以解決。擬通過不斷完善水資源保護、草畜平衡、森林生態(tài)效益、旅游生態(tài)補償等措施，建立多元化的生態(tài)補償機制，通過加大“造血式”社區(qū)生態(tài)補償比重，減少社區(qū)發(fā)展對直接補償資金的依賴。

第三，走出一條生態(tài)與文化相結合的特色發(fā)展之路。在當地以藏傳佛教為主的宗教生態(tài)文化影響下，普達措國家公園已成為野生動植物的“保護地”和“基因庫”，對維系整個區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)起著十分重要的作用，成為當今彌足珍貴的財富。經過多年的建設和發(fā)展，普達措國家公園探索出了一條生物多樣性豐富、生態(tài)脆弱地區(qū)實現保護與發(fā)展并重的人與自然和諧發(fā)展之路，在促進建設環(huán)境友好型社會的同時，極大地帶動了當地社會經濟的發(fā)展，為滇西北藏區(qū)經濟發(fā)展提供了鮮活案例，創(chuàng)造了藏區(qū)旅游開發(fā)的新模式，對大香格里拉旅游圈建設，特別是對我國廣大藏區(qū)社會、經濟、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展提供了具有示范意義的樣本，未來有望成為邊疆和少數民族地區(qū)以綠色轉型引領區(qū)域高質量、跨越式發(fā)展的典范。2021年是普達措國家公園下一階段體制試點工作的起點，未來普達措國家公園將繼續(xù)以“嚴格保護”“永續(xù)利用”“全民共享”為己任，貫徹習近平總書記關于建立國家公園體制的重要講話指示批示精神，為建立中國特色國家公園體制繼續(xù)深入探索，對標首批5個正式設立的國家公園，查缺補漏，爭取進入第二批國家公園名單，為建設生態(tài)文明和美麗中國、筑牢祖國西南安全屏障不懈努力！