高質量創新要素供給體系加快推進云南省新型城鎮化發展的建議

調研組

云南省經濟社會“產、城、人”三個關鍵因素正在發生顯著變化，2020年，工業增加值占地區生產總值比重、常住人口城鎮化率、中等收入群體比重分別低于全國平均水平8.55、13.84、10個百分點，“城”成為當前制約云南省發展的最大短板。根據第七次人口普查數據和調研情況，2020年，云南省常住人口城鎮化率（50.05%）不僅低于全國平均水平（63.89%），還明顯低于貴州（53.15%）、廣西（54.20%）、四川（56.73%）等周邊省份。這說明，云南省加快推進新型城鎮化發展的政策，特別是創新要素供給體系、優化城市發展經營理念等方面，仍存在一些亟待解決的突出問題。當前，云南開啟現代化建設新征程，需要把握要素市場化改革新機遇，以高質量創新要素供給體系加快推進新型城鎮化發展。

云南省新型城鎮化發展要素供給存在的五個突出難題

第一，人口流動分化分流，城市人本內涵彰顯不夠。一是政策傾斜與人口流向不匹配。從城鄉人口看，云南省人口加速由鄉村流向城鎮。2020年，全省常住人口城鎮化率為50.05%，與2010年相比提高了14.85個百分點。從區域人口看，全省人口進一步向省會城市、州（市）政府所在地城區、沿邊開放城市集聚。2020年，昆明市常住人口達到846.0萬人，與2010年相比增加了202.8萬人，而同期全省新增人口為124.3萬人。但在打贏精準脫貧攻堅戰和實施鄉村振興戰略背景下，并未順應經濟規律，大量政策和資源配置到人口流出型地區和城市，造成政策資源與人口流向不匹配，客觀上造成資源和政策浪費。二是硬件設施與公共服務不適應。大多數城市重視硬件基礎建設、輕視公共服務供給，農業轉移人口市民化程度不高，相對低收入人口就業面臨難題，城鄉接合部和流動人口難以充分享受城市基礎設施和公共服務。城鎮居民教育、醫療、文化、住房、養老、出行等公共服務成本較高，以人為本的新型城鎮化內涵體現不充分。

第二，土地開發效率不高，城市經營模式較為落后。一是土地利用規劃不夠科學。有的城市規劃與國土空間規劃不匹配，缺乏對土地利用的控制和管理,城鎮規劃不符合土地利用規劃和建設規劃所確定的用地規模，導致建設規劃、土地利用規劃和社會經濟發展規劃互不銜接。二是城鄉建設用地粗放利用。有的地區新增建設用地的投放與人口流向背離，地區間效率差距巨大。有的地區濫用土地指標，城鎮建設貪大求全，大搞房地產運動，導致城鎮用地增長速度遠高于人口增長速度，甚至出現“空城”和“鬼城”，既影響城鎮可持續發展，也不利于保護有限的耕地。三是城市經營模式落后。有的城市發展定位與當地區位特點、資源稟賦、產業基礎、歷史文化等基礎因素不協調，城市的開發與經營偏離實際，核心產業競爭力不強，產城融合程度不高，優質建設用地低價出售，城市形象的包裝、推廣難以獲得投資企業青睞，招商引資過度“房地產化”。

第三，資金融通面臨制約，地方債務風險警鐘長鳴。一是融資需求擴大與地方財力不足的矛盾逐步加劇。大多數州（市）和縣（市、區）一般公共預算收入占地區生產總值低于全國平均水平，較多州（市）和縣（市、區）政府負債率居高不下。地方債和平臺債納入防范系統性金融風險的重點清理對象，地方國有企業債務風險管控更加精準，融資體量將會進一步受到嚴格控制，相對單一的土地財政模式不可持續。二是多元化投融資體制機制尚不健全。隨著新型城鎮化的推進，城市基礎設施建設、社會民生保障、老舊小區改造、城市生態修復、城市治理等逐步進入“啃硬骨頭”的關鍵期，市場化手段逐步“失靈”，融資需求十分迫切。在融資渠道逐步規范化和透明化背景下，多數地區政府融資平臺整體資產規模偏小、負債率高、信用評級低、PPP項目約束條件增多，新型城鎮化資金供求矛盾難以得到根本性緩解。

第四，科技引領明顯不足，產城融合互動有待提升。一是科創集聚能力較弱。科技創新是推動經濟跨越發展、促進產業轉型升級的重要戰略性資源。從世界科創規律看，科技革命會催生以相關產業為依托的新興城市，同時科技創新和商業模式創新也主要誕生于超大規模城市群。云南省在基礎科學、先進制造、新能源、新材料、有色金屬、生物技術、醫藥康養等領域仍需補短板、促長板，新競爭優勢的培育仍有差距。二是產城融合差距較大。產業附加值和競爭力決定就業水平和城市發展。云南省大多數州（市）核心主導產業層次不高，大多數縣（市、區）一產不強、二產不大、三產不優，產業對城鎮的支撐明顯不足。如何依托科技創新引領世界一流“三張牌”打造和數字經濟發展，加快推進新型城鎮化發展，各地方處于探索階段，尚未取得顯著成效。

大理生態搬遷“1806”小鎮喜洲安居房 陳義龍/攝

第五，數據價值有待挖掘，智慧城市建設存在短板。一是數據開發和共享面臨挑戰。“信息孤島”現象較為普遍，數據權屬界定尚不清晰，造成數據分散在不同個人、企業、政府部門等，在采集、流通、交易、使用、共享過程中存在諸多障礙。二是數據要素市場存在安全隱患。部分企業、行業、政府部門數據涉及商業機密和國家安全，單純依靠行政命令推行數據共享無法規避數據安全隱患。三是智慧城市建設尚不成熟。一些地區智慧城市系統開發中當地政府唱“獨角戲”，存在盲目和跟風現象，造成低水平重復建設和政府債務風險。社會力量和市場主體缺乏參與的接口和機制，導致智慧城市系統缺乏實用性、長遠考慮和可持續優化機制。

高質量創新要素供給體系，加快云南省新型城鎮化發展的建議

第一，人口“聚”城：培育人口人才新優勢。一是推進農業轉移人口落戶城鎮。深化戶籍制度改革，探索實行全省城市落戶“零門檻”政策，促進在城鎮穩定就業的農民工及其隨遷家屬在城鎮應落盡落。引導基本具備條件的易地扶貧搬遷人口落戶城鎮，對于暫時不愿意落戶城鎮的，探索辦理居住證和市民證，支持享受同等公共服務待遇。探索實施農村籍大中專院校學生“來去自由”的戶口遷移政策。二是提升農業轉移人口市民化水平。加快健全促進農業轉移人口市民化的公共服務政策，推動城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，逐步完善以居住證為載體、與居住年限等相掛鉤的基本公共服務提供機制。三是制定具備競爭力的吸引外來人才人口政策。探索制定吸引人口流入的住房、就學、養老、就醫等政策，瞄準世界一流“三張牌”和數字經濟等領域制定更加積極、開放、有效的人才引進政策。

第二，土地“活”城：激發城市建設新動能。一是加大“人地掛鉤”配套政策激勵力度。建議針對昆明、曲靖、昭通、玉溪、紅河、大理、西雙版納、麗江等重點城市，以人口基數和流量為核心指標參考，加大“人地掛鉤”配套政策激勵力度，加快落實城鎮新增建設用地規模與農業轉移人口市民化和外來常住人口掛鉤政策。二是探索深化土地制度改革。探索創新城鎮建設用地、農用地、農村集體建設用地的開發利用方式，加快深化農村土地制度改革，加強各地區土地市場建設，建立并完善城鄉統一的建設用地市場，完善補充耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標調劑使用政策，推進重大項目用地和占補平衡跨區域統籌，充分激活土地資源要素潛力。三是著力提高建設用地利用效益。選取典型經驗加以推廣，加快推進城市更新改造。盤活存量建設用地，加大批而未供和閑置土地處置力度，探索低效用地再開發。

第三，金融“興”城：助推城市經濟新突破。一是優化城市發展金融運作理念。探索學習深圳和合肥城市經營、資本運作和招商引資模式，強化云南省產業投資基金市場化水平，服務于招商引資戰略性產業，探索對潛力型重大產業采取資本招商，做大做強一批拳頭產品、終端產品、龍頭項目，形成具有影響力的產業集群，實現國有資產保值增值和地方產業發展“雙贏”。二是打造更加優越的金融營商環境。管控好政府性債務風險，充分用好各類專項債券和創新性融資工具。深化投融資體制改革，優化金融要素資源配置結構，引導和鼓勵各類金融機構加強對重大產業、重點城市的支持。三是提升財政資金投入精準性和有效性。擴大新型城鎮化的財政投資，提高財政資金投入精準性，提升投資效率，省財政資金優先投向新型城鎮化的重大基礎設施、重大民生保障項目、重大產業和重大生態環保項目。建議選取一批人口基數大、流入多的州（市）、縣城為試點，增強市政設施、教育醫療、租賃住房等公共服務財政投入保障力度，保障農業轉移人口和外省流入人口在城鎮落戶的基本條件。

第四，創新“強”城：打造科創城市新高地。一是打造一批重點城市實驗室和創新平臺。鼓勵昆明、曲靖、玉溪、紅河、大理、文山、昭通等具備科教資源和產業基礎的地區建設城市實驗室，為云南實驗室建設積累經驗。鼓勵有色金屬、新材料、新能源、生物醫藥、生物多樣性保護、種質資源、綠色食品等優勢產業和新興產業，建設一批產業創新中心、企業技術中心、工程研究中心，加快打造產業創新新引擎，促進產城融合。二是重塑城市創新創業創造生態。學習浙江“產學研用金、才政介美云”十聯動模式，全面融合提升產業、學術界、科研、成果轉化、金融、人才、政策、中介、環境、服務等水平。選取部分州（市）、縣（市、區）進行試點，探索建立省、市、縣三級聯動的財政科技投入機制，加大科技成果應用和產業化政策支持。建立健全科技投融資體系，探索打造昆明、曲靖、玉溪、紅河、大理等科技金融路演中心，促進科技金融結合。三是探索在重點州（市）打造一批“院士之家”和“院士活動基地”。加大高端人才吸引力度，以優質的生態、生活環境“筑巢引鳳”，探索在西雙版納、騰沖、大理、玉溪、紅河、昆明等州（市）、縣建設“院士之家”和“院士活動基地”，打造休閑養生、智庫促力、產業集聚的高端人才生態新模式。

第五，數據“智”城：搶占云上城市新賽道。一是加強智慧城市的頂層設計。建議加強全省統籌，聚焦黨政機關、數字政府、數字經濟、數字社會、數字法治、數字邊境等重點領域，以政府、企業、公眾需求為導向，分類推進城市、行業、領域智慧化和數字化試驗試點，避免“千篇一律”“重復建設”。二是謀劃云南“云上城市”方案。選取初步具備條件的城市，建立并完善“互聯網+”消費生態體系，鼓勵城市和重點縣城大力發展新零售和電子商務，建設智慧商店、智慧街區、智慧商圈，促進線上線下互動、商旅文體協同，打造一批具有民族文化、旅游景點、綠色食品等特色的網紅城市。

調研組組長：

刀正強 中共大關縣委副書記、大關縣人民政府縣長

調研組成員：

孫金婷 云南省人力資源和社會保障廳職業年金運營管理中心主任

張海波 云南省投資控股集團有限公司投資規劃部總經理

胡龍嘉 昆明市住房城鄉建設局副局長

劉明波 昭陽區人民政府副區長

傅 蓓 云南省審計廳辦公室副主任

郎 瑯 云南聯云集團有限責任公司機關工會主席、綜合管理部部長

段 俐 云南省國有金融資本控股集團有限公司資本運營部副總經理

指導教師：

霍 強 中共云南省委黨校（云南行政學院）經濟學教研部副主任、副教授

王麗華 中共云南省委黨校（云南行政學院）黨建教研部教師

執筆人：霍 強 王麗華