我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人力資源配置現(xiàn)狀及空間分布研究

王鑫峰 歐陽(yáng)偉 王延賞

1.中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院 北京 100872 2.北京大學(xué)中國(guó)衛(wèi)生發(fā)展研究中心 北京 100191

2016年12月，國(guó)務(wù)院在《“十三五”深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃》(國(guó)發(fā)〔2016〕78號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)中明確指出，要建立嚴(yán)格規(guī)范的綜合監(jiān)管制度，完善與醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的監(jiān)管模式，建立健全職責(zé)明確、分工協(xié)作、運(yùn)行規(guī)范、科學(xué)有效的綜合監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。2018年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2018〕63號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)，該意見對(duì)新時(shí)期衛(wèi)生監(jiān)管工作作出部署，并對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督體系的規(guī)劃建設(shè)與創(chuàng)新升級(jí)提出了更高的戰(zhàn)略要求。[1]衛(wèi)生監(jiān)督不僅是政府管理衛(wèi)生健康工作的重要形式，也是維護(hù)國(guó)家公共衛(wèi)生秩序、保障人民健康的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[2]在此次抗擊新冠肺炎疫情期間，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在傳染病防控與專項(xiàng)監(jiān)督檢查等工作中發(fā)揮了重要作用，有效維護(hù)了疫情防控期間醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的安定有序。

衛(wèi)生監(jiān)督人力資源配置關(guān)系我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度的高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)于現(xiàn)階段抓好疫情常態(tài)化防控、筑牢衛(wèi)生監(jiān)督安全屏障具有重要意義。然而，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)于衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員配置方面的研究不足，學(xué)界一般使用基尼系數(shù)、洛倫茲曲線和泰爾指數(shù)等方法對(duì)人力資源的配置狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)[3]，較少考慮人口規(guī)模和地理可及性對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督人員配置公平的影響。此外，已有文獻(xiàn)的研究對(duì)象主要集中于各級(jí)地方層面，缺乏對(duì)于全國(guó)范圍內(nèi)衛(wèi)生監(jiān)督人力資源分布的空間分析。基于此，本文將運(yùn)用集聚度與探索性空間數(shù)據(jù)分析法，對(duì)2014—2019年我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人力資源配置現(xiàn)狀與分布格局進(jìn)行分析，以期為優(yōu)化人員配置、建設(shè)優(yōu)質(zhì)高效的衛(wèi)生健康監(jiān)管體系提供參考。

1 資料與方法

1.1 資料來(lái)源

本研究中各省(自治區(qū)、直轄市)的人口數(shù)、地理面積和衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員數(shù)等數(shù)據(jù)均來(lái)源于2015—2020年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、2015—2017年《中國(guó)衛(wèi)生和計(jì)劃生育統(tǒng)計(jì)年鑒》以及2018—2020年《中國(guó)衛(wèi)生健康統(tǒng)計(jì)年鑒》。此外，文中有關(guān)華北、東北、華東、華中、華南、西南和西北的區(qū)域劃分參照了中國(guó)行政地理分區(qū)的相關(guān)表述。由于數(shù)據(jù)方面的缺失，本文在集聚度計(jì)算與空間相關(guān)分析中，未將我國(guó)的香港、澳門和臺(tái)灣地區(qū)納入研究范圍。

1.2 研究方法

1.2.1 集聚度

集聚度主要反映某一地區(qū)占其上一層次區(qū)域1%的土地面積上集聚的資源比重，一般涉及衛(wèi)生資源集聚度(health resource agglomeration degree，HRAD)與人口集聚度(population agglomeration degree，PAD)等指標(biāo)。其中，衛(wèi)生資源集聚度主要衡量某一區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)衛(wèi)生資源配置的均衡程度，即地理可及性。結(jié)合人口集聚度則可評(píng)價(jià)資源是否可以滿足區(qū)域中不同地區(qū)人口的需求，即人口可及性。[4]當(dāng)HRADi≥1時(shí)，表明該地衛(wèi)生資源按照地理面積配置的公平性高，而當(dāng)HRADi<1時(shí)，則表明該地衛(wèi)生資源按地理面積配置的公平性相對(duì)較差。當(dāng)HRADi/PADi>1時(shí)，表明該地區(qū)的衛(wèi)生資源相對(duì)人口規(guī)模過(guò)剩。HRADi/PADi=1時(shí)，表明該地區(qū)的衛(wèi)生資源按人口配置處于絕對(duì)公平的狀態(tài)。而當(dāng)HRADi/PADi<1時(shí)，表明該地區(qū)的衛(wèi)生資源無(wú)法滿足人口需求。[5]主要計(jì)算公式如下：

(式1)

(式2)

1.2.2 探索性空間數(shù)據(jù)分析

集聚度側(cè)重于闡明各研究單元資源配置的屬性差異，并未考慮空間的分布特征。若資源的分布狀態(tài)存在空間聚集，則會(huì)加劇資源配置的分化和不均。因此，本文采用探索性空間數(shù)據(jù)分析法，進(jìn)一步說(shuō)明我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督人力資源配置的空間分布狀況。使用GeoDa軟件，將省級(jí)行政區(qū)劃地圖與衛(wèi)生監(jiān)督人力資源的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配，按照Rook臨近規(guī)則定義空間權(quán)重矩陣，由于海南省沒有相鄰省份，因此在本文中將其鄰近省份設(shè)置為廣東省。在數(shù)據(jù)信息匹配完成后，進(jìn)一步計(jì)算資源配置的全局空間自相關(guān)和局部自相關(guān)狀況，以分析衛(wèi)生監(jiān)督人力資源分布的均衡狀態(tài)。

全局莫蘭指數(shù)(Moran’sI)主要衡量全局層面的空間自相關(guān)，以反映研究區(qū)域整體的空間分布狀態(tài)，全局自相關(guān)的取值范圍為-1≤I≤1。Moran’sI的絕對(duì)值越大，表明各研究單元的空間分布相關(guān)性越強(qiáng)。以本文為例，當(dāng)Moran’sI>0且接近于1時(shí)，說(shuō)明各省級(jí)行政區(qū)的衛(wèi)生監(jiān)督人力資源在空間分布上呈聚集狀態(tài)。當(dāng)Moran’sI<0且越接近于-1時(shí)，則表示各省級(jí)行政區(qū)的衛(wèi)生監(jiān)督人力資源在空間分布上的負(fù)相關(guān)性越強(qiáng)。

局部莫蘭指數(shù)(Local Moran’sI)主要用于檢驗(yàn)區(qū)域內(nèi)不同省級(jí)行政區(qū)及其周圍省份的自相關(guān)程度[6]，以研究各省級(jí)單元資源配置的空間聚集模式，并進(jìn)一步繪制空間關(guān)聯(lián)局域指標(biāo)(Local Indicators of Spatial Association，LISA)圖。局部Moran’sI的觀測(cè)值根據(jù)大小，包含高—高聚集、低—低聚集、高—低聚集、低—高聚集四種顯著相關(guān)類型以及差異并無(wú)統(tǒng)計(jì)學(xué)意義的隨機(jī)分布類型。

2 研究結(jié)果

2.1 我國(guó)各地區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員的數(shù)量與變動(dòng)情況

2014年，我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員總數(shù)為72 395，其中衛(wèi)生技術(shù)人員59 794人，占82.59%。而2019年，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員總數(shù)為68 829，較2014年下降4.93%，衛(wèi)生技術(shù)人員為54 556人，較2014年下降8.76%。從各區(qū)域來(lái)看，僅華中地區(qū)的人員數(shù)量和衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)出現(xiàn)一定幅度上漲，其他地區(qū)均出現(xiàn)不同程度的下降。其中，東北地區(qū)下降幅度最大，6年內(nèi)人員總數(shù)和衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)分別降低40.34%與42.27%(表1)。

表1 2014年、2019年衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員數(shù)量及其變動(dòng)情況

2.2 我國(guó)各省級(jí)行政區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員編制分析

從各省的衛(wèi)生監(jiān)督員編制狀況來(lái)看，2019年我國(guó)每萬(wàn)人擁有的衛(wèi)生監(jiān)督員個(gè)數(shù)呈“北多南少”態(tài)勢(shì)(表2)。全國(guó)平均每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)為0.39，其中，山西為0.89，在各省中最高；河北、遼寧、山東、江蘇、安徽、江西、福建、湖北、廣東、廣西、海南、西藏、四川、貴州、重慶和云南低于全國(guó)均值，衛(wèi)生監(jiān)督員的配置水平相對(duì)較低。2010年原國(guó)家衛(wèi)生部發(fā)布《關(guān)于切實(shí)落實(shí)監(jiān)管職責(zé)進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全與衛(wèi)生監(jiān)督工作的意見》(衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔2010〕103號(hào)，簡(jiǎn)稱《意見》)。《意見》指出，各地應(yīng)綜合考慮轄區(qū)人口、工作量、服務(wù)范圍和經(jīng)濟(jì)狀況等因素，參照轄區(qū)內(nèi)每萬(wàn)人配備1～1.5名衛(wèi)生監(jiān)督員的標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)算所需衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員配置標(biāo)準(zhǔn)。然而整體來(lái)看，各省的衛(wèi)生監(jiān)督員配置均低于《意見》要求。

表2 2019年我國(guó)各省衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員編制狀況

從衛(wèi)生技術(shù)人員占比情況來(lái)看，2019年我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)中衛(wèi)生技術(shù)人員的平均占比為81.42%。如表2所示，北京市的衛(wèi)技人員比例為94.10%，在全國(guó)范圍處于最高水平，河南省的衛(wèi)技人員占比最低，僅為65.87%。根據(jù)2008年原衛(wèi)生部發(fā)布的《衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)與發(fā)展研究報(bào)告》中衛(wèi)生技術(shù)人員占衛(wèi)生監(jiān)督人力資源總數(shù)85%的配置標(biāo)準(zhǔn)，占比達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的省份有7個(gè)：北京、上海、江蘇、浙江、重慶、海南與寧夏，符合標(biāo)準(zhǔn)要求的省級(jí)行政區(qū)數(shù)量?jī)H占全國(guó)的1/4左右。綜上可見，我國(guó)各省衛(wèi)生監(jiān)督人力資源中衛(wèi)生技術(shù)人員所占比例的差距較大，且多數(shù)省份的占比不高。

2.3 2019年我國(guó)各省份衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人力資源配置公平性分析

表3結(jié)果顯示，2019年我國(guó)各省的衛(wèi)生監(jiān)督人力資源集聚度呈現(xiàn)較大差異。例如，上海市的衛(wèi)生監(jiān)督人員集聚度是西藏的9 087倍。北京、天津、上海、河北、山西、吉林、河南、湖北、湖南、寧夏、陜西的衛(wèi)生監(jiān)督人力資源集聚度及其與人口集聚度的比值數(shù)大于等于1，人員配置公平性好，資源相對(duì)充足。西藏、四川、云南、海南和遼寧等省份的人力資源集聚度及其與人口集聚度的比值均小于1，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員配置相對(duì)短缺。值得注意的是，衛(wèi)生監(jiān)督人力資源配置公平性高的省份主要集中于華中和華北地區(qū)。西南地區(qū)大部分省份按地理面積和人口數(shù)量的配置均處于不公狀態(tài)。此外，山東、江蘇、浙江和廣東等人口稠密省份的“地向公平性”要顯著優(yōu)于“人向公平性”，人力資源的地理可及性好，但衛(wèi)生監(jiān)督人員的供給卻難以跟上其現(xiàn)有人口規(guī)模的需求。內(nèi)蒙古、新疆和黑龍江則完全相反，其按人口配置的水平相對(duì)較高，但按地理面積配置的衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)量卻存在不足。

表3 2019年我國(guó)各省衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人力資源配置的公平性分析

(續(xù))

2.4 2014—2019年我國(guó)七大地理區(qū)域衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人力資源公平性分析

2.4.1 地理配置水平

表4結(jié)果顯示，2014—2019年僅西南和西北的衛(wèi)生監(jiān)督人力資源集聚度均小于1，均值分別為0.440和0.329，按地理面積配置的公平性偏低。從變化趨勢(shì)來(lái)看，華中地區(qū)的人力資源集聚度逐年增長(zhǎng)，華南、西北地區(qū)的人力資源集聚度雖波動(dòng)較大，但整體上升，其余地區(qū)則呈現(xiàn)總體下降的趨勢(shì)。其中，東北地區(qū)的集聚度數(shù)值從1.219下降至0.765，下降幅度達(dá)37.24%。另外，華中與華南地區(qū)在可及性較好的情況下，集聚度隨時(shí)間變化仍有所上升，從整體上看不利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)以地理面積為基準(zhǔn)的衛(wèi)生監(jiān)督人力資源配置公平。

表4 2014—2019年我國(guó)7大地理區(qū)域衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人力資源集聚度的分析

2.4.2 人口配置水平

由圖1可知，2014—2019年我國(guó)區(qū)域間衛(wèi)生監(jiān)督人力資源的人口配置水平存在差異。華東、西南和華南的人力資源集聚度與人口集聚度的比值數(shù)小于1，衛(wèi)生監(jiān)督人力資源相對(duì)人口略顯不足。相反，華中、西北和華北地區(qū)的比值數(shù)均大于1，按人口規(guī)模配置的衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)量相對(duì)充足。從變化趨勢(shì)來(lái)看，西北、華中和華南的比值數(shù)均呈總體上升趨勢(shì)，但其意義卻有所不同，華南地區(qū)的比值數(shù)向1靠近，表明該區(qū)域的衛(wèi)生監(jiān)督人力資源配置趨于最優(yōu)狀態(tài)。而西北、華中地區(qū)的比值數(shù)向偏離1的方向增長(zhǎng)，人力資源相對(duì)過(guò)剩狀況進(jìn)一步增強(qiáng)。其余地區(qū)的比值數(shù)為總體下降趨勢(shì)，其中東北地區(qū)的下降幅度依舊為最大，并在2019年時(shí)突破絕對(duì)公平的界值，使現(xiàn)有人口規(guī)模下的衛(wèi)生監(jiān)督人力資源配置由相對(duì)過(guò)剩轉(zhuǎn)變?yōu)椴蛔恪?/p>

圖1 2014—2019年我國(guó)7大地理區(qū)域衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人力資源集聚度和人口集聚度的比值

2.5 空間自相關(guān)分析

2.5.1 全局空間自相關(guān)

圖2的全局自相關(guān)分析結(jié)果顯示，2014—2019年我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督人力資源配置的全局Moran’sI指數(shù)均大于0。各省每萬(wàn)人擁有的衛(wèi)生監(jiān)督員個(gè)數(shù)在給定隨機(jī)置換次數(shù)與顯著性水平(999次隨機(jī)化置換，P<0.001)下存在空間正相關(guān)，即資源配置狀況相似的省份往往相鄰分布，并呈空間聚集狀態(tài)。從變動(dòng)趨勢(shì)來(lái)看，Moran’sI指數(shù)于2014—2017年不斷上升，而伴隨2018年《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)有所下降。數(shù)值雖存在一定波動(dòng)但總體降低，衛(wèi)生監(jiān)督人力資源在不同省份間的空間聚集性整體縮小。

2.5.2 局部空間自相關(guān)

全局Moran’sI指數(shù)僅能夠?qū)ξ覈?guó)衛(wèi)生監(jiān)督人力資源整體分布的自相關(guān)狀況進(jìn)行描述，難以全面展示局部水平上的空間差異。而局部Moran’sI指數(shù)可以計(jì)算各省級(jí)單元之間的空間相關(guān)性，進(jìn)而把握區(qū)域范圍內(nèi)的聚集、離散特征。由于政策本身具有一定的滯后性，且其影響存在長(zhǎng)期性。因此，本文在計(jì)算局部Moran’sI指數(shù)時(shí)，選擇了作為研究起始時(shí)間的2014年，以及《規(guī)范》和《指導(dǎo)意見》出臺(tái)之后的2017和2019年作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

圖2 2014—2019年我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人力資源的全局Moran’s I相關(guān)分析

2014、2017與2019年，我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督人員“高—高”聚集類型(熱點(diǎn)區(qū))的分布相對(duì)穩(wěn)定，僅個(gè)別省份存在輕微變動(dòng)，熱點(diǎn)區(qū)域恒定位于內(nèi)蒙古、山西、陜西、寧夏和甘肅。“低—低”聚集類型(冷點(diǎn)區(qū))的分布隨時(shí)間變化不斷縮小，直至消失。從各省的動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)來(lái)看，2014年后吉林省衛(wèi)生監(jiān)督人員配置的“凹地效應(yīng)”逐漸減退，與鄰近省份相比，其人員配置相對(duì)落后的狀況有很大程度改善。相較于2014年，2017年低—低聚集類型由云南、貴州、湖南和江西一帶縮減至云南、江西2省，而到2019年時(shí)冷點(diǎn)區(qū)域已完全消失。此外，河北省衛(wèi)生監(jiān)督人力資源的聚集現(xiàn)象有所緩解，2019年時(shí)河北已不再是資源配置的熱點(diǎn)區(qū)(表5)。

表5 我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人力資源局部空間自相關(guān)LISA顯著狀況

3 討論

3.1 我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督人力資源總量不足并呈減少趨勢(shì)，大多省份的技術(shù)人員編制占比有待改善

2014—2019年，我國(guó)多數(shù)地區(qū)的衛(wèi)生監(jiān)督人員總數(shù)及衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)有所減少。2019年，各省的衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)量遠(yuǎn)低于原衛(wèi)生部出臺(tái)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，與《意見》要求相比，全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督人員缺口約8.9萬(wàn)～15.9萬(wàn)人，人力資源缺口巨大。同時(shí)，不同省份衛(wèi)生監(jiān)督人員的內(nèi)部結(jié)構(gòu)參差不齊，河南、西藏等大部分省份的衛(wèi)生技術(shù)人員存在不同程度缺口。衛(wèi)生監(jiān)督作為衛(wèi)生健康工作不可或缺的重要環(huán)節(jié)，在國(guó)家及區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)監(jiān)管、突發(fā)事件應(yīng)急處置等方面發(fā)揮了重要作用。然而，目前我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督人員的待遇普遍偏低，身份不統(tǒng)一，導(dǎo)致職業(yè)認(rèn)同度不高，且存在人才培養(yǎng)乏力的情況。這造成衛(wèi)生監(jiān)督部門(尤其是基層)的人員隊(duì)伍老化，技術(shù)人才流失嚴(yán)重。[7]近兩年來(lái)，包括海南、遼寧在內(nèi)的個(gè)別地方因機(jī)構(gòu)和編制改革，撤銷或改組本地部分衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并將原機(jī)構(gòu)內(nèi)的部分人員劃轉(zhuǎn)至其他單位，這讓原本已存在不足的衛(wèi)生監(jiān)督人力資源進(jìn)一步分流。[8]

3.2 衛(wèi)生監(jiān)督人力資源分布不均衡，東北地區(qū)的配置公平性發(fā)生明顯變化

以往按照經(jīng)濟(jì)因素將我國(guó)各省劃分為東、中、西三大經(jīng)濟(jì)分區(qū)的區(qū)域劃分方式，比較容易忽視個(gè)別省份資源配置的顯著改變對(duì)其所在地區(qū)整體公平性的影響。黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視地理區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要作用，深入實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化以及東北全面振興等區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略，扎實(shí)推進(jìn)國(guó)家醫(yī)學(xué)中心與區(qū)域醫(yī)療中心建設(shè)。鑒于此，本文在分析集聚度結(jié)果時(shí)，采用了地區(qū)內(nèi)地理、人口等特征均具有一定相似性的行政地理分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)果顯示，不同省份和地區(qū)的衛(wèi)生監(jiān)督人力資源配置不均衡，存在區(qū)域差異大、分布不合理等問(wèn)題。且2014—2019年，華中與西南地區(qū)等區(qū)域間資源配置不均的問(wèn)題持續(xù)存在且尚未得到有效改善。不僅如此，相同地區(qū)內(nèi)不同省份間的人力資源配置狀況也存在差距，例如2019年吉林省按地理面積、人口數(shù)量配置的公平性皆優(yōu)于同一地區(qū)的遼寧省。其次，地理面積與人口規(guī)模對(duì)華東、華南等人口密集區(qū)域和西北等地廣人稀地區(qū)人力資源配置公平的影響權(quán)重不同，衛(wèi)生監(jiān)督服務(wù)的供給和需求之間存在矛盾。另外，值得關(guān)注的是，2018—2019年?yáng)|北地區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督人力資源集聚度及其與人口集聚度的比值出現(xiàn)大幅下降。經(jīng)資料分析發(fā)現(xiàn)，2018年遼寧省委辦公廳印發(fā)《省直公益性事業(yè)單位優(yōu)化整合方案》，省級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督部門被整合至衛(wèi)生健康服務(wù)中心。此后，遼寧省內(nèi)多地的衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)被撤銷或與疾控中心等單位合并，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員編制數(shù)明顯減少。[9]

3.3 衛(wèi)生監(jiān)督人員分布的空間聚集性總體緩解，但資源配置的“高地效應(yīng)”仍較顯著

2014—2019年我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督人力資源配置的區(qū)域性差異顯著，但整體的空間布局分化趨勢(shì)有所放緩。高—高聚集省份相互毗鄰，并主要集中在西北、華北地區(qū)。一方面，可能與空間自相關(guān)分析主要參考的是“人向性”指標(biāo)有關(guān)，而多數(shù)熱點(diǎn)省份的人口密度較小、人員編制比高。另一方面，人力資源分布通常存在一定程度的“溢出效應(yīng)”。各地在進(jìn)行人員配置時(shí)，往往會(huì)受到鄰近省份配置水平和人員流動(dòng)性的影響，這也是吉林省“凹地現(xiàn)象”得以改變的重要原因。與衛(wèi)生人力資源的分布有所不同[10,11]，東部某些人才虹吸能力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的省市由于人口眾多，衛(wèi)生監(jiān)督人員工作強(qiáng)度大、薪資待遇較低，其衛(wèi)生監(jiān)督部門的崗位吸引力欠佳。[12]政府對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督工作重視不足，使得人員編制供給與地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生錯(cuò)位，加之周圍省份的人員配置缺乏明顯優(yōu)勢(shì)，故難以形成空間水平的高值集聚效應(yīng)。此外，衛(wèi)生監(jiān)督人力資源配置的冷點(diǎn)區(qū)域曾位于云南、貴州、湖南和江西。究其原因，可能是這些省份地處我國(guó)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，人口數(shù)量大都較多。部分省份在人口規(guī)模不低的情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高且內(nèi)部差異較大，由于衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)屬于全額撥款的事業(yè)單位，各級(jí)政府為了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)往往會(huì)忽視衛(wèi)生監(jiān)督工作的重要性，減少或拒絕人員編制審批。[13]不過(guò)隨著熱點(diǎn)地區(qū)人員數(shù)量的萎縮以及近年來(lái)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶加快衛(wèi)生監(jiān)督階段轉(zhuǎn)型升級(jí)，湖南、江西等地的衛(wèi)生監(jiān)督人力資源建設(shè)不斷發(fā)展，該區(qū)域的低值聚集現(xiàn)象也得到很大程度改善。

4 建議

4.1 加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)督人員隊(duì)伍建設(shè)，改善技術(shù)人員短缺省份的人員編制占比

強(qiáng)化衛(wèi)生健康領(lǐng)域的行政執(zhí)法督查，補(bǔ)齊公共衛(wèi)生體系中衛(wèi)生健康執(zhí)法監(jiān)督的短板，是推進(jìn)實(shí)現(xiàn)疫情常態(tài)化防控與健全突發(fā)事件應(yīng)急管理體制的必由之路。隨著我國(guó)人口數(shù)量的日益增長(zhǎng)以及衛(wèi)生監(jiān)督服務(wù)項(xiàng)目不斷擴(kuò)大，政府應(yīng)積極引導(dǎo)對(duì)于衛(wèi)生監(jiān)督事業(yè)的投入力度，推動(dòng)人員編制數(shù)量的良性增長(zhǎng)。同時(shí)，加快培養(yǎng)國(guó)家級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督專家、首席衛(wèi)生監(jiān)督員、衛(wèi)生監(jiān)督緊缺人才和基層復(fù)合型衛(wèi)生監(jiān)督人才，持續(xù)提高各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督人員的供給水平與服務(wù)能力。國(guó)家還應(yīng)根據(jù)新形勢(shì)下衛(wèi)生監(jiān)督工作面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，及時(shí)更新人力資源配置標(biāo)準(zhǔn)的政策要求，對(duì)事關(guān)人員隊(duì)伍建設(shè)中的焦點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題提出與時(shí)俱進(jìn)且富有針對(duì)性的對(duì)策方案。地方在衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法資源整合轉(zhuǎn)化過(guò)程中要盡量按照“編隨事走，人隨編走”的原則，科學(xué)核算現(xiàn)階段的人員編制需求，避免因盲目改革調(diào)整而引發(fā)政策空轉(zhuǎn)變形、人力資源流失分散等問(wèn)題。此外，我國(guó)衛(wèi)生健康執(zhí)法工作主要由各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)中的衛(wèi)生技術(shù)人員承擔(dān)，其執(zhí)法任務(wù)具有較強(qiáng)的專業(yè)性，對(duì)執(zhí)法對(duì)象的監(jiān)管也離不開監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)數(shù)據(jù)等技術(shù)支持。因此，西藏等衛(wèi)生技術(shù)人員短缺省份要著力健全人才培養(yǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，通過(guò)建立實(shí)習(xí)基地、進(jìn)行骨干培訓(xùn)或院校定向培養(yǎng)等方式不斷充實(shí)技術(shù)人才儲(chǔ)備，持續(xù)增強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍的活力。

4.2 合理規(guī)劃區(qū)域衛(wèi)生監(jiān)督人力資源配置，著力保持衛(wèi)生監(jiān)督人員隊(duì)伍的獨(dú)立完整

西南地區(qū)地域面積十分廣闊，包括四川東部和重慶大部的四川盆地亦是我國(guó)人口最為稠密的區(qū)域之一。由于衛(wèi)生監(jiān)督人員配備不足以及受地理、人口因素的雙重影響，該地區(qū)已很大程度上發(fā)展為全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督人力資源配置的“洼地”。基于此，國(guó)家應(yīng)在倡導(dǎo)優(yōu)化衛(wèi)生監(jiān)督人員“供給端”的同時(shí)，不斷提高對(duì)于區(qū)域間人員配置公平的重視程度，通過(guò)積極的政策傾斜和引導(dǎo)，吸引衛(wèi)生監(jiān)督人員向西南地區(qū)中人力資源相對(duì)短缺的省份流動(dòng)。華東、華南等人口密度較高地區(qū)應(yīng)持續(xù)關(guān)注區(qū)域人口數(shù)量對(duì)配置公平性的影響，細(xì)化省、市、縣各級(jí)區(qū)域的人員配置標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)與基層衛(wèi)生部門、公安與社區(qū)工作者聯(lián)動(dòng)，建立網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制，以滿足人口對(duì)于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法服務(wù)的需求。對(duì)于西北等地廣人稀的區(qū)域來(lái)說(shuō)，應(yīng)著重考慮地理面積、監(jiān)管范圍等地理可及性的影響，通過(guò)合理規(guī)劃、優(yōu)化布局和增加辦事點(diǎn)等方式縮小服務(wù)半徑，探索搭建數(shù)字化“智慧衛(wèi)監(jiān)”平臺(tái)。[14]

除此之外，由此次新冠肺炎疫情暴露出的衛(wèi)生應(yīng)急處置能力不強(qiáng)、動(dòng)力不足、防治結(jié)合不緊密等問(wèn)題來(lái)看，我國(guó)迫切需要建立健全權(quán)責(zé)明確、程序規(guī)范、執(zhí)行有力的疫情防控執(zhí)法機(jī)制。[15]因而，有關(guān)部門應(yīng)在國(guó)家疾病預(yù)防控制體系改革的背景下，統(tǒng)一明確各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及管理運(yùn)行模式，盡可能保持衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍的獨(dú)立完整，防止因職責(zé)模糊、管理混亂以及人員力量分散薄弱等問(wèn)題而造成衛(wèi)生監(jiān)督職能的割裂和弱化。例如：2020年3月，中共遼寧省委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)出臺(tái)《關(guān)于設(shè)立遼寧省衛(wèi)生健康監(jiān)督中心的通知》，通知決定再次對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行單獨(dú)設(shè)立，隨即遼寧省內(nèi)多地開啟新一輪改革并陸續(xù)完成獨(dú)立設(shè)置。[16]

4.3 統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生監(jiān)督人力資源合理空間布局，建立健全衛(wèi)生監(jiān)督人員效能盤活機(jī)制

在區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃中，衛(wèi)生資源空間布局的合理與否會(huì)影響其總體效率與效益的發(fā)揮。[17]因此，未來(lái)國(guó)家應(yīng)密切關(guān)注衛(wèi)生監(jiān)督人員的空間動(dòng)態(tài)變化，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人力資源的合理空間布局。一方面，建議西北等熱點(diǎn)地區(qū)繼續(xù)保持現(xiàn)有衛(wèi)生監(jiān)督人員的配置優(yōu)勢(shì)，在實(shí)現(xiàn)人員穩(wěn)步增長(zhǎng)的條件下，強(qiáng)化公益導(dǎo)向的績(jī)效考核機(jī)制，提高服務(wù)的可獲得性，避免人力資源配置低效。另一方面，重點(diǎn)關(guān)注既往冷點(diǎn)區(qū)域的資源配置狀況，進(jìn)一步加大國(guó)家對(duì)云南、西藏等人員短缺地區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督事業(yè)的支持力度，通過(guò)增加財(cái)政投入、實(shí)施政策扶持和落實(shí)精準(zhǔn)幫扶等措施，使其衛(wèi)生監(jiān)督人力資源得到快速發(fā)展，防止區(qū)域低值集聚效應(yīng)回彈。江蘇、廣東等衛(wèi)生監(jiān)督人力資源配置水平較低、經(jīng)濟(jì)卻相對(duì)發(fā)達(dá)的省份應(yīng)不斷增強(qiáng)對(duì)于衛(wèi)生監(jiān)督工作的重視程度，制定編制數(shù)量與比例的中長(zhǎng)期計(jì)劃。借助建立科學(xué)的薪酬激勵(lì)機(jī)制、拓寬晉升路徑和改善執(zhí)業(yè)環(huán)境等辦法補(bǔ)齊、補(bǔ)強(qiáng)人員隊(duì)伍。與此同時(shí)，各地應(yīng)注意盤活存量人力資源，加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)督管理和執(zhí)法模式的信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。推動(dòng)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法重心下移、資源下沉，并鼓勵(lì)其與市場(chǎng)監(jiān)督部門、藥監(jiān)部門、疾控中心等單位在醫(yī)療衛(wèi)生與公共衛(wèi)生綜合監(jiān)督等方面開展深度合作。

作者聲明本文無(wú)實(shí)際或潛在的利益沖突。