行政處罰立案前能否實施查封扣押

遼寧大連市市場監管局 隋鍵成

行政處罰立案前能否實施查封扣押？立案是否是行政機關實施查封扣押的先決條件？對此問題，目前還存在一些爭議，筆者認為，立案并非查封扣押的先決條件，也就是說，行政機關是可以在立案前采取查封扣押的行政強制措施的，理由分析如下。

一、什么是立案？立案屬于行政處罰過程中的內部程序也是必經程序，對于案件查辦來說，一經立案即意味著案件調查的正式啟動。《行政處罰法》第五十四條第二款規定“符合立案標準的，行政機關應當及時立案”。什么是查封扣押？《行政強制法》第九條規定“行政強制措施的種類：（一）限制公民人身自由；（二）查封場所、設施或者財物；（三）扣押財物；（四）凍結存款、匯款；（五）其他行政強制措施。”

二、《行政強制法》第二條第二款規定“行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，依法對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。”查封扣押作為行政強制措施，是行政機關在行政管理過程中實施的具體行政行為。行政管理包括但不限于行政處罰，實施查封扣押與行政處罰是否立案并無直接必然聯系。

三、《行政強制法》對行政機關采取查封扣押措施的目的、條件、程序等均作出了清晰明確的規定,同時賦予了當事人陳述、申辯權和救濟途徑。行政機關對當事人財物實施查封扣押，當事人依法享有陳述、申辯的權利以及申請行政復議或者提起行政訴訟的權利，因行政機關違法實施行政強制受到損害的，當事人也有依法要求賠償的權利。這些法定權利的設定，足以及時保障當事人的正當合法權益。

四、《藥品管理法》及《藥品管理法實施條例》對此作出了明確規定，立案前可以采取查封扣押措施。《藥品管理法》第一百條第二款規定：“對有證據證明可能危害人體健康的藥品及其有關材料，藥品監督管理部門可以查封、扣押，并在七日內作出行政處理決定；藥品需要檢驗的，應當自檢驗報告書發出之日起十五日內作出行政處理決定。”《藥品管理法實施條例》第五十五條規定：“藥品監督管理部門依法對有證據證明可能危害人體健康的藥品及其有關證據材料采取查封、扣押的行政強制措施的，應當自采取行政強制措施之日起7日內作出是否立案的決定；需要檢驗的，應當自檢驗報告書發出之日起15日內作出是否立案的決定；不符合立案條件的，應當解除行政強制措施；......”

五、也許有人會說，立案前如果需要對當事人財物實施暫時性控制可以采取先行登記保存措施。事實并非如此。先行登記保存與查封扣押目的、作用等均不相同，彼此并不能完全替代。先行登記保存的目的是在證據可能滅失或以后難以取得的情況下采取的證據收集和保全行為。只要能夠固定證據，先行登記保存即達到目的，至于違法財物是否會流向社會，危害是否會發生，危險是否會擴大，并非先行登記保存的作用和目的。而查封扣押作為行政強制措施，實施查封扣押的目的，既可能是為防止證據損毀又可能是為避免危害發生、控制危險擴大等。因此不能將二者混為一談或以先行登記保存替代查封扣押。

因此，行政機關何時實施查封扣押主要取決于兩點，一是有沒有法律、法規的明確規定，二是面臨的緊急程度是否足以達到必需采取查封扣押行政強制措施的程度。立案是行政處罰的必經程序，但并非實施查封扣押的先行程序和先決條件。