日本福島核廢水排海的違法性與周邊國家的危機應對

胡正良,李雯雯

(上海海事大學 法學院，上海 201306)

一、問題的提出

2011年3月，日本東北太平洋海域發生里氏9.0級地震，并由此引發超過14米的海嘯波。地震與海嘯的綜合作用導致福島第一核電站的應急堆芯冷卻系統出現故障。為防止堆芯受熱熔融，堆芯每日須注入約400噸的冷卻水。這些冷卻水被稱為福島核廢水。因反應堆堆芯具有放射性，從反應堆流出的冷卻水被反應堆中大量放射性元素嚴重污染，所以又稱核污水。具有放射性的福島核廢水經液體處理系統過濾后被置于儲罐中。2021年4月13日，日本政府召開內閣會議，計劃將儲罐中約125萬噸的核廢水排入太平洋。

福島核電站瀕臨太平洋西北區域，其排放含有放射性物質的核廢水會對海洋生態環境造成威脅[1]，并將通過洋流作用影響周邊國家。如何對事故發生后產生的大量含有放射性物質的核廢水進行妥善處理成為近十年核安全研究的重大議題。現有研究對核安全監管中的預防原則[2]、防止跨境環境損害的國際法義務[3]、防止放射性廢物造成海洋污染的責任[4]、福島核廢水排放的國家合作義務[5]、處理福島核污水排放問題的國際爭端解決機制等問題作了比較深入的探討[6]，但仍存在不足，一是在分析福島核廢水排海行為違法性之前未明確核安全相關國際公約對于該行為是否適用，二是缺乏對各應對措施的潛在收益和風險的評價。考慮到福島核廢水排放可能導致周邊國家遭受電離輻射危害，以下三個法律問題亟待解決：一是規制福島核廢水排海應當適用的國際法規則；二是福島核廢水排海的違法性認定；三是韓國、中國和俄羅斯等周邊國家應以何種途徑阻止福島核廢水排海，以免遭受該行為產生的電離輻射危害。

二、核安全相關國際公約對于福島核廢水排放行為之規制

明確國際立法的可適用性是判斷排放行為違法性的前置性步驟。福島核廢水排放涉及海洋環境的污染問題，涉及1982年《聯合國海洋法公約》(UnitedNationsConventionontheLawoftheSea，簡稱《海洋法公約》)。此外，在核安全管理方面，考慮到核危害的嚴重性和持久性，國際社會針對核安全領域中放射性廢物管理的相關問題，制定了1994年《核安全公約》(ConventiononNuclearSafety)、1972年《防止傾倒廢物和其他物質污染海洋的公約》(ConventiononthePreventionofMarinePollutionbyDumpingofWastesandOtherMatter，簡稱《倫敦傾廢公約》)、1997年《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯合公約》(JointConventionontheSafetyofSpentFuelManagementandontheSafetyofRadioactiveWasteManagement，簡稱《聯合公約》)、1986年《及早通報核事故公約》(ConventiononEarlyNotificationofaNuclearAccident，簡稱《通報公約》)等一系列專門性公約。日本是這五項公約的締約國，但對于這些公約能否適用于福島核廢水的排放，有待明確。

(一)《海洋法公約》對于福島核廢水排放行為之規制

《海洋法公約》為全球海洋環境治理構建了一個基本框架，該框架下的海洋環境治理規則體系對主權國家利用海洋資源的行為進行規范。主權國家享有利用海洋資源的權利，同時其權利也受到限制，以保護海洋環境。福島核廢水排海涉及對海洋資源的利用，該排放計劃一旦實施，核廢水就會對海洋環境造成污染。因而，日本應當履行《海洋法公約》框架下締約國保護海洋環境的義務。

《海洋法公約》規定了與海洋環境保護相關的實體性義務和程序性義務。具體而言，日本排放福島核廢水應當遵循《海洋法公約》第192條保護海洋環境的一般義務，第194條防止海洋環境污染的義務，第207條防止、減少和控制陸源污染的義務，第197—201條的合作義務，以及第204—206條的監測和環境評價義務。

(二)《核安全公約》對于福島核廢水排放行為之規制

《核安全公約》是核安全國際公約中的一項核心公約。廣義的核安全包括核裝置安全、輻射安全、放射性廢物管理安全和放射性物質運輸安全。[7]38國際原子能機構將核安全定義為“實現正常的運行工況，防止事故或減輕事故后果，從而保護工作人員、公眾和環境免受不當的輻射危害”[8]。相較而言，該公約第3條將其適用范圍限定在“核設施的安全”，其中“核設施”是指“在其管轄下的任何陸基民用核動力廠，包括設在同一廠址并與該核動力廠的運行直接有關的設施，如貯存、裝卸和處理放射性材料的設施”。可見，該公約對于核安全采用狹義的概念。放射性廢物安全超出核設施安全的范疇，不屬于該公約規定的狹義的核安全，因而福島核廢水的排放不適用該公約。不僅如此，《核安全公約》強調國家核安全規制的自我監管，強制執行力有限。

(三)《倫敦傾廢公約》對于福島核廢水排放行為之規制

一旦日本將含有放射性物質的核廢水直接排入海洋，會影響海水使用質量，損害海水生物資源和海洋生態系統，由此產生的后果屬于《倫敦傾廢公約》第1條規制的“海洋環境污染”，但是，核廢水的“排放”行為能否被認定為“傾倒”，卻存在疑問。

東京電力公司(下稱“東電公司”)表示，福島核廢水排放有兩種具體方案：一是使用管道將核廢水排放至離岸約1公里處的海床；二是在核電站東側最近的海岸處排放。東電公司在2021年向國際原子能機構遞交的報告顯示，計劃通過地下排水系統(sub-drain and groundwater drain systems)將福島核廢水排放至近海水域[9]，即計劃采用第一種方案。2022年8月2日，福島核電站所在地政府同意東電公司建設用于排放核廢水的海底隧道，證實了日本政府將以管道排放方式處理福島核廢水。

《倫敦傾廢公約》將“傾倒”定義為“從船舶、航空器、平臺或其他海上人工構造物將廢物或其他物質在海洋中作的任何故意處置”。從文義解釋的角度而言，管道排放應當難以為傾倒所涵蓋。而且，坐落于日本東北部地區的福島核電站，地理位置處于海邊而非海上，因而核電站的“地下排水系統”應當也不屬于上述定義中的“海上人工構造物”。管道排放屬于陸源排放，在明確福島核廢水并非通過船載方式排放這一前提下，以陸源排放方式處理福島核廢水并不屬于《倫敦傾廢公約》的適用范圍。

(四)《聯合公約》對于福島核廢水排放行為之規制

《聯合公約》是目前放射性廢物管理方面最重要的專門性公約。該公約序言中指出“各國有權禁止他國放射性廢物(radioactive waste)進入其領土”。公約第2條將“放射性廢物”定義為“締約方預期不做任何進一步利用，且監管機構根據締約國的立法和監管框架將它作為放射性廢物進行控制的放射性物質”。據此，放射性廢物應當同時滿足三個要件：一是不再利用的廢棄物；二是具有放射性；三是締約國根據本國立法將其作為放射性廢物進行控制。確定該公約是否適用于福島核廢水排放的核心問題在于福島核廢水是否屬于“放射性廢物”，以及能否將其海洋排放認定為“控制”行為。

第一，關于放射性廢物的認定。 一般認為，放射性廢物是指核電站在運行過程中產生的含有放射性物質的廢棄物，而不僅僅是核廢料。核廢料是核物質在核反應堆內燃燒后余留下的核灰燼。[9]1172011年韓國《核安全法》(NuclearSafetyAct)第2條將“放射性廢物”定義為“需處置的放射性物質或受這類放射性物質污染的其他材料”。1995年俄羅斯《原子能利用法》(FederalLawontheUseofAtomicEnergy)第3條將“放射性廢物”定義為“不能進一步利用的核材料和放射性物質”，其中放射性物質是指“不屬于核材料并能夠產生電離輻射的物質”。

福島核廢水反應堆發生事故后的冷卻水，直接與反應堆堆芯接觸，沾染了放射性物質，且東電公司計劃將其排入海洋意味著福島核廢水不再具備利用價值，有待處置，因而應當將福島核廢水定性為“放射性廢物”。這一定性也符合國際社會的普遍認知。

第二，關于能否將海洋排放認定為“控制”行為。 《聯合公約》未對“控制”進行具體定義。但是，根據該公約名稱中“管理安全”的表述，以及該公約第20條關于締約國指定監管機構履行“管理和控制”職能的規定，可以認為該公約中“管理”與“控制”的含義基本一致。同時，該公約第2條將“放射性廢物管理”定義為“與放射性廢物的裝卸、預處理、處理、整備、貯存或處置有關的一切活動……也可涉及排放(discharges)”。 福島核廢水通過多核素去除設備(ALPS)的凈化處理后，長期貯存于該裝置中。福島核廢水排入太平洋，日本政府官方用語為“排放”(discharge)，而國際媒體多采用“釋放”(release)一詞。二者的區別在于行為是否具有計劃性和可控性，即前者是指將放射性物質“有計劃和受控地釋入”(planned and controlled releases)環境。日本監管放射性廢物管理安全的機構為日本原子能規制委員會。該機構作為監管機構許可福島核廢水排海計劃，表明日本政府認為福島核廢水排海具有計劃性和可控性。

綜上，福島核廢水屬于“放射性廢物”，而排入海洋屬于“控制”的一種表現形式，因而日本福島核廢水排放應當受到《聯合公約》的規制。同時，還需考慮該公約序言中提出的其作為“鼓勵性公約”(incentive convention)的特點，即該公約顧及國際原子能機構在核安全領域主要履行監督職能，未就締約國的違約行為直接規定法律責任。

(五)《通報公約》對于福島核廢水排放行為之規制

《通報公約》是國際原子能機構在切爾諾貝利核電站事故后，為加強核安全領域的國際合作而制定的國際條約。《通報公約》第1條規定該公約適用于“締約國或其管轄或控制下的人或法律實體的設施或活動，由此而引起或可能引起放射性物質釋放，并已經造成或可能造成對另一國具有輻射安全重要影響的超越國界的國際性釋放的任何事故”。結合上文針對《聯合公約》的分析可知，福島核廢水排海至少可以認定為“釋放”。因此，判斷福島核廢水排海是否適用《通報公約》，主要應當圍繞該排海是否滿足以下兩項要素進行認定：一是福島核廢水排海是否由締約國直接實施或在其控制下實施；二是該行為是否存在危害他國輻射安全的可能性。福島核廢水由于沾染了反應堆中的放射性物質，明顯存在一定的輻射危害，因此，是否適用該公約，取決于福島核廢水排海可否被認定為國家行為這一條件。

核事故風險為公共風險，國家應當承擔公共風險防控義務，否則將承擔國際責任。現代國際法關于國際責任的構成要件存在“二元論”“三元論”與“四元論”的理論分歧，但皆以“行為可歸因于國家”為主要因素。[10]傳統國際法認為，只有國家機關及其工作人員的行為才可歸于國家，直到2001年聯合國國際法委員會《國家對國際不法行為的責任的條款草案》(ResponsibilityofStatesforInternationallyWrongfulActs，簡稱《國家責任條款草案》)豐富了國家行為的內涵。根據《國家責任條款草案》第11條的規定，某一機構的行為是在一國政府依據國內法批準后實施，應當認定為國家行為。福島核廢水排海計劃一旦實施，實際執行者為東電公司，但東電公司排放福島核廢水需要日本政府的批準，據此實施的排海行為應認定為國家行為。因此，福島核廢水排放行為在程序上應當屬于《通報公約》的適用范圍。

三、福島核廢水排放的違法性分析

(一)安全原則及其指導下的具體義務

在核能利用領域，安全原則是指“從事核能利用活動應當確保人類和環境免受不當電離輻射危害”[7]33。一些國家法律、國際文書或管理文件都強調，安全是使用核能和應用電離輻射的首要條件。例如，《核安全公約》第1條將其宗旨之一設定為“防止帶有放射性后果的事故發生和一旦發生事故時減輕此種后果”，并在序言和第10條強調安全原則在放射性廢物管理中的優先地位。國際原子能機構出版的《核法手冊》(HandbookonNuclearLaw)也將安全原則列為核法中最重要的一項基本原則。俄羅斯1995年《原子能利用聯邦法》第2條規定：“法律規制原子能的目的和原則包括確保原子能利用的安全，即保護個人和環境免于輻射危害。”不僅如此，一些國家直接以核安全為名開展國內立法，如德國1984年的《核安全和核輻射防護法》、加拿大2000年的《核安全和控制法》、英國2000年的《核保障法》等。在我國，2003年實施的《放射性污染防治法》第3條規定，國家對放射性污染的防治實行“安全第一”的方針。2018年實施的《核安全法》就如何保障核安全作出了更加具體的規定。

安全原則適用于一切與核活動相關的行為和設施，將平衡社會風險和利益作為核安全監管的根本目的。[11]福島核廢水的處置屬于與核活動相關的行為，應當遵循安全原則。然而，安全原則作為一項抽象的基本原則，并未就與核活動相關的行為和設施設定明確具體的行為導則。分析福島核廢水排海是否遵循安全原則，應當從具體義務著手。在安全原則的指導下，福島核廢水排海主要違反了跨界環境影響評價義務、通知和協商義務、輻射防護義務。

(二)排放計劃違反跨界環境影響評價義務

放射性廢物將對海洋環境和人體健康造成重大威脅，且此種威脅在洋流和洄游魚類等因素的共同作用下將不可避免地跨越國界。德國萊布尼茨海洋科學研究所的研究表明，福島核廢水進入太平洋后，其中的放射性元素預計將在一年內污染韓國濟州島，兩年內污染韓國西海岸，三年后污染英國、澳大利亞和中國。[12]因而，福島核廢水排海在性質上屬于跨界海洋環境損害問題。

在科學上出現不確定性的情形，為避免不確定性給生物多樣性造成危害，決策進程應采取風險預防措施。[13]對于全球性和區域性跨境污染問題，現行國際法采用風險預防性方法，即強調行為國預防和減少實際損害的義務，而非跨境污染后的損害賠償。[14]根據風險預防性方法，主權國家從事產生跨境影響的活動時，應當履行跨境環境影響評估(transboundary environmental impact assessment，TEIA，下稱“跨境環評”)義務。[3]跨境環評是指行為主體通過分析、預測和評估的方式，預防或減輕其行為的潛在環境影響，并進行跟蹤監測的過程。[13]1911年《跨界環境影響評價公約》(ConventiononEnvironmentalImpactAssessment)第2條規定，在作出決定授權或開展附件一列舉的可能造成顯著不利跨界環境影響的擬議活動之前，國家應保證依照該公約的規定進行環評。與此類似，《海洋法公約》第206條的規定體現了跨境環評的要求。此外，《聯合公約》第11條和第24條規定，放射性廢物管理應當在考慮生物學、化學和其他危害的前提下，綜合考慮經濟和社會因素，將放射性危害保持在“可合理達到的盡量低的水平”，這一規定也體現了跨境環評的要求。

受科學和技術水平的限制，核廢水排入海洋導致的損害無法事先完全確定。根據上述規定，日本處置福島核廢水，應當履行跨境環評義務。這一義務可以分解為以下兩項具體要求：

第一，核事故發生國排放放射性廢物應當預防對環境造成危害。 根據安全原則和風險預防原則，核事故發生國排放放射性廢物，應當謹慎地(due diligence)預防那些尚未被科學確切證明的、可能危害環境的行為。[9]123為了滿足這一要求，日本福島核廢水排海之前，應當采取預防措施，盡最大可能評估潛在的跨界環境影響，包括制訂適當的預防計劃和補救措施。[6]然而，日本政府在制訂福島核廢水排海計劃時，沒有確定此種排放將造成的潛在海洋環境污染，且其所謂一旦發現排放超標即停止的補救計劃過于蒼白。《聯合公約》第24條第3款規定：“每一締約國應采取適當步驟，以確保在受監管核設施的運行壽期內，一旦發生放射性物質無計劃或非受控地釋入環境的情況，即采取合適的糾正措施控制此種釋放和減輕其影響。”其中，“受控”一詞強調締約國應當能夠控制放射性物質對環境造成的污染。據此，除非日本政府可以證明其有能力控制福島核廢水排海對海洋環境造成的污染，否則應當以其他可控方式替代排海作為糾正，而非待排放結果確定為不合格后再對污染后果進行補救。此外，安全原則要求核安全監管應當反映出風險的等級；對于很少或基本沒有輻射危害的核行為僅需要有限的法律規制，而對于造成或可能造成重大輻射危害的行為和設施應當受到嚴格規制。[11]2011年福島核事故作為世界上迄今為止的三次嚴重核事故之一，在國際核與輻射事件分級表(International Nuclear and Radio Logical Event Scale)中被評定為最高的7級事故。相應地，與福島核事故相關的行為，尤其是福島核廢水的處置，應當受到最高層級的限制。因而，很難認為日本政府已經采取適當的預防措施。

第二，在項目決策階段適當注意方案的選取。 依據1911年《跨界環境影響評價公約》第5條和第9條的規定，找尋替代措施是跨境環評的要素之一，即行為主體應當考慮是否有可以達到擬議的工程目的，且對環境更為友好的方案。1992年《管制危險廢物越境轉移及其處置公約》第4條第2款第1項也有類似規定，即要求“保證將其國內產生的危險廢物和其他廢物減至最低限度”。

日本政府對于福島核廢水的處置曾提出五種方案，分別是地層注入、排入海洋、水蒸氣加熱釋放、電解大氣釋放和地下掩埋。從經濟角度來看，這五種方案的處置成本分別為180億日元+6.5n億日元(n為選取合適地點所需嘗試的次數，每次嘗試需花費6.5億日元)+監控費用、34億日元、349億日元、1 000億日元、2 431億日元。可見，將核廢水排海的經濟成本最低，但從環境安全角度來看，將與反應堆堆芯直接接觸的核廢水排海并非國際通行做法。這是因為，此種做法會降低環境舒適性，對人體生命和健康造成威脅。對于放射性廢物的處置，國際通常的做法是根據廢物的放射性水平進行近地表處置、中等深度處置和地質處置。各國尤其禁止通過排海方式處置放射性廢物。例如，韓國《核安全法》第70條“放射性廢物處置限制”第1款規定：“任何人不得用傾入海洋的方式處置放射性廢物。”事實上，日本原子能規制委員會早在1993年便已決定，不再將海洋傾倒方式作為廢物處置手段。[15]然而，對于福島核廢水的處置，管道排放與傾倒行為可能產生的電離輻射危害并無明顯區別。因而，在福島核廢水的處置方案的選擇層面，很難認為日本政府謹慎地履行了跨界環評義務。

(三)排放計劃違反通知和協商義務

切爾諾貝利核事故使得國際社會充分認識到，封鎖核事故信息會導致事故產生的后果更加嚴重，進而倡導民用核安全領域遵循透明原則。透明原則作為民用核安全領域的一項基本原則，要求政府、核能主管部門以及授權從事核能利用的活動主體向社會公布包括核事故信息在內的核安全信息。日本排放福島核廢水，應當按照透明原則的要求，履行通知和協商義務。

第一，日本政府排放福島核廢水的通知義務。 根據《海洋法公約》第198條的規定，日本政府應將排放核廢水可能發生的損害通知“其認為可能受這種損害影響的其他國家以及各主管國際組織”。具體而言，日本政府應當依據《聯合公約》第32條第2款第4項和《通報公約》第5條的規定，向周邊國家告知核廢水的體積或質量、放射性活度和具體的放射性核素，核廢水中放射性物質的物理、化學形態和數量，以及環境監測結果等。

第二，日本政府排放福島核廢水的協商義務。 各國在管理放射性廢物時應當與可能遭受影響的國家進行協商。《通報公約》第6條要求發生核事故的締約國“盡其實際可能迅速地響應受影響的締約國關于謀求提供進一步情報和進行協商的請求”。《海洋法公約》第200條要求締約國在協商過程中就“所取得的關于海洋環境污染的情報和資料”進行交換。據此，日本在以海洋排放方式處置福島核廢水前，有義務與韓國、中國、俄羅斯等周邊沿海國家進行充分協商。

此外，1992年聯合國環境與發展大會通過的《里約環境與發展宣言》(RioDeclarationofEnvironmentandDevelopment)原則19也要求各國“事先和及時地向可能受影響的國家提供關于可能會產生重大的跨邊界有害環境影響的活動的通知和信息，并在初期真誠地與那些國家磋商”。根據這一規定，日本排放福島核廢水，也應當履行通知和協商義務。

然而，在福島核電站事故發生10年后，除提交給國際原子能機構的幾份報告外，日本并未與韓國、中國、俄羅斯等周邊國家就福島核廢水排放一事進行過任何磋商。尤其是，日本政府在該事故發生后頒布了《特定機密保護法》，禁止非政府組織在未經政府許可的情況下調查或發布與核安全有關的信息，增加了周邊國家獲取證據的難度。[6]日本政府在監測過程不夠透明、監測結果不夠詳盡的情況下，不顧韓國、中國、俄羅斯等周邊國家的強烈反對，執意計劃將福島核廢水排海，明顯違反了《海洋法公約》《通報公約》等國際公約規定的通知與協商義務。

(四)排放行為違反輻射防護義務

根據《聯合公約》第1條和第24條第1款第3項的規定，輻射防護義務是指締約國采取措施防止放射性物質無計劃和非受控地釋入環境，從而達到該公約保護個人、社會和環境免受電離輻射的有害影響，實現放射性廢物管理方面的高安全水平的目標。 輻射防護義務體現了安全原則的要求。根據安全原則，各國在履行輻射防護義務時，應當結合政治、經濟、社會、法律、技術等多方面因素綜合考慮，既要保證健康與環境影響的可接受性、技術可行性和經濟合理性，也要體現公眾風險偏好[16]92，一旦風險大于利益，應當優先保護公眾健康、安全和環境。[11]

然而，一旦日本將福島核廢水排海，不僅將影響海水使用質量，損害海洋生物資源和海洋生態系統，而且會降低環境舒適性，進而損害人體健康。核廢水中的放射性物質向環境釋放后會對核電廠工作人員與公眾的生命和身體健康造成威脅。[16]136福島核廢水沾染了核反應堆中的氚、鈷-60、銫-137、鍶-90、碳-14等放射性物質。[17]此類放射性物質在海洋中擴散后，水中剩余的放射性同位素會通過攝食和體表吸收等途徑被海洋生物吸收，影響海洋中的植物、魚類，最終通過食物鏈富集到高營養級生物體內。人體暴露于鈷-60、銫-137等強輻射源后，會出現惡心、嘔吐、腹瀉、脫發甚至大出血等癥狀，鍶-90進入人體后甚至會融入骨骼，而碳-14更有可能造成DNA損傷，導致細胞死亡或潛在的遺傳突變。福島核電站事故發生后，上述放射性核素曾在受影響區域的食物、飲用水和其他非食用產品等消費品中被發現。盡管東電公司表示核廢水會在經過多核素去除設備處理后排海，但其在2021年4月發布的“福島第一核電站的多核素去除設備處理水的基本方針”中指出，多核素去除設備存在局限性，只能保證除氚以外的放射性物質滿足安全監管標準。并且，其他可去除的放射性核素必須經過多次過濾才能達到排放標準。一項研究利用進化博弈論構建了日本政府最優戰略行為的博弈模型，推測核廢水過濾成本的增加將增加日本政府違反核安全政策的可能性。[18]

綜上，日本政府在福島核廢水處置方案的選擇中，優先考慮經濟因素，而未充分重視核廢水排海可能導致的生物學、化學危害，以及對公眾身體和心理健康造成的不良影響，未將公眾健康和環境安全置于優先考慮的地位，從而不符合安全原則的要求，違反輻射防護義務。

(五)排放行為不構成《聯合公約》規定的合法排放

根據《聯合公約》第2條的定義，“放射性廢物管理”系指與放射性廢物的裝卸、預處理、處理、整備、貯存或處置有關的一切活動，包括放射性廢物的排放行為；“排放”系指作為一種合法的做法，在監管機構批準的限值內，源于正常運行的受監管核設施的液態或氣態放射性物質有計劃和受控地釋入環境。據此，在《聯合公約》的框架下，放射性廢物的合法排放應當滿足三項要求：一是獲得監管機構的批準；二是排放物產生于正常運行的核設施；三是排放行為具有計劃性和可控性。然而，福島核廢水排海行為是否符合以上三項要求，值得商榷。

第一，關于獲得監管機構的批準。 根據《聯合公約》第4條第2款第4項的規定，乏燃料管理安全方法由締約國一級應用監管機構在本國的立法框架內批準，并且此種批準應當在充分尊重國際認可的準則和標準前提下進行。在日本，國家一級應用監管機構為日本原子能規制委員會。2022年7月22日，日本原子能規制委員會舉行臨時會議，正式批準了東電公司的福島核廢水排海計劃。污染水有兩個監管標準，一是儲罐儲存標準，二是環境排放標準。其中，第二個標準比第一個標準更嚴格。然而，目前儲存在福島核電站儲罐中的ALPS處理水，大約80%僅符合第一個標準。國際原子能機構多次派員前往福島核電站進行考察評估，但評估后僅提出改進建議，并未對福島核廢水排海方案是否符合國際放射防護委員會(International Commission on Radiological Protection，ICRP)建議制定的監管標準得出結論性意見。因而，很難認為日本原子能規制委員會的批準充分地尊重了國際認可的準則和標準。

第二，關于排放物產生于正常運行的核設施。 福島核廢水產生于核事故，而非核設施正常運行產生。核電站冷卻水在正常情況下應在隔離冷卻系統中循環，而福島核廢水含有放射性氚、銫-137、鍶-90、碘-129、鈷-60、碳-14等至少64種放射性物質。其中，銫-137等放射性物質在一般核廢水中幾乎不會出現。可見，福島核廢水與一般核電站產生的核廢水在性質上存在巨大差異。日本核損害賠償和廢爐拆除支援機構也認為，發生嚴重事故后的福島核電站已經不屬于正常核設施。核電站正常運行適用的排放標準是否適用于發生如此嚴重事故后的放射性物質排放，需要采取科學手段進一步確定。

第三，關于排放行為的計劃性和可控性。 盡管東電公司表示未來將就核廢水對人體和環境的輻射影響作出評價，并對受污染的海域進行放射性監測，但具體時間尚未確定。一項科學研究從宏觀和微觀角度建立了放射性物質在海洋尺度上的擴散模型，對福島核廢水排海計劃進行了模擬。宏觀模擬結果表明，核廢水排海240天后將到達中國沿海水域，1 200天后到達北美海岸，幾乎覆蓋整個北太平洋。隨后，在赤道洋流的作用下，污染物沿著美國海岸迅速擴散到南太平洋，并通過澳大利亞北部水域轉移到印度洋。結合放射性物質半衰期較長的化學特性，核廢水排海造成的不良影響將持續較長時期。未經嚴格的環境評估，大量核廢水不斷排放到海洋中，將對全球海洋生態系統產生不可逆轉的負面影響。福島核廢水排海影響的地理范圍和時間跨度已經明顯超出東電公司乃至日本政府的可控范圍。

從國際海洋法角度考察，《海洋法公約》第194條規定各締約國有義務“采取一切必要措施”確保其行為不對他國海洋環境造成污染。同時，該公約第195條進一步要求締約國不得“將損害或危險轉移”。日本作為《海洋法公約》的締約國，將本國儲存的核廢水向太平洋排放，等同于將本國可能遭受的危害后果通過海洋轉移至附近沿海國家，根據《海洋法公約》的規定，這是極不負責任的違法行為。

基于上述分析，日本政府福島核廢水排海計劃一旦實施，極有可能對海洋環境和人體健康造成巨大危害，嚴重違反《海洋法公約》《通報公約》《聯合公約》等國際公約規定的義務，應當承擔相應的國際法責任。

四、周邊國家對于福島核廢水排放危機的應對

韓國、中國、俄羅斯等周邊國家作為日本福島核廢水排海計劃的潛在受害者，面對這一危機，除繼續通過外交途徑要求日本政府不得將福島核廢水排海外，可以單獨或集體采取以下應對措施，維護國際法的尊嚴及其合法利益。

(一)國際訴訟或仲裁

通過法律手段和平解決國家爭端，有利于促使公約的締約國履行國際法規定的義務。“冷戰”結束后，國際社會愈加重視國際司法機構和平解決國際爭端的職能。以司法手段制止日本福島核廢水排海行為，主要是指通過向國際法院或國際海洋法法庭提起訴訟，或者申請仲裁。

仲裁作為解決國家間關于國際公約解釋或適用等法律糾紛的方式，通常具有任擇性。1899年《和平解決國際爭端海牙公約》(ConventionforthePacificSettlementofInternationalDisputes)為解決國家間爭端設立了常設仲裁法院(Permanent Court of Arbitration，PCA)，日本、俄羅斯、中國均為該公約的締約國。此外，《海洋法公約》附件7也規定了仲裁條款。《海洋法公約》規定的仲裁制度的特殊性在于，該公約第287條第3款和第5款分別規定了“未聲明拒絕即視為接受仲裁”和“若解決爭端存在爭議則僅可仲裁解決”。據此，除聲明保留外，締約國在發生與《海洋法公約》有關的爭議時，應當接受強制仲裁。俄羅斯明確同意適用《海洋法公約》附件7規定的仲裁程序，中國、韓國、日本均未聲明拒絕。結合《海洋法公約》附件7第9條的規定，俄羅斯、中國、韓國可以針對日本福島核廢水排海行為提起仲裁，即使日本未接受仲裁、缺席或不對案件進行辯護，均不妨礙仲裁程序的進行。

除仲裁外的另一司法手段是向國際法院提起訴訟。在核污染風險防控視角下，事前風險預防相較于事后損害賠償更有意義。在目前日本僅公布福島核廢水排海計劃而暫無實際排海行為的情況下，韓國、中國、俄羅斯等周邊國家應當優先考慮如何制止該計劃實施的問題。

無論提起仲裁或訴訟，均需確定仲裁法庭或國際法院對該爭端享有管轄權。如果能夠在計劃實施前從科學層面證實該計劃的實施會損害海洋環境，參照2001年《國家責任條款草案》第30條第1款規定，周邊國家有權要求日本政府停止執行福島核廢水排海計劃，并在必要情況下提供不重復該行為的承諾和保證。雖然《國家責任條款草案》目前僅為公約草案，但國際海洋法法庭此前已在相關判決中進行了引用。此外，國際海洋法法庭海底爭端分庭在其關于涉及“區域內活動的國家責任和義務”的咨詢意見中也表示，《國家責任條款草案》第1條和第30條第1款已成為國際習慣法。

《國家責任條款草案》第2條對第1條中“國際不法行為”的概念進行了解釋，提出這一概念蘊含兩個要素：一是行為依國際法可歸于國家；二是行為違反了國際義務。2022年7月22日，日本原子能規制委員會批準東電公司制訂福島核廢水排海計劃；2022年8月2日，福島核電站所在地政府同意東電公司建設用于排放核廢水的海底隧道。基于此，應當認為福島核廢水排海行為可歸于日本政府。有觀點認為，日本福島核廢水排海計劃表明其未適當履行《海洋法公約》第194—196條規定的防止損害海洋環境的國際法義務。[3]問題在于，在日本福島核廢水正式排海前，該計劃本身是否足以構成日本違反了國際法義務。核廢水排海計劃的違法性與核廢水排海行為的違法性存在區別，前者主要違反國際法的程序性義務。根據前文分析可知，日本政府在制訂福島核廢水排海計劃過程中至少違反了通知和協商的程序性義務。

關于跨境環評是否為一項程序性義務，學界持有肯定與否定兩種不同觀點。 肯定說認為，跨境環評的重點在于確定行為者是否履行了合理注意義務，規則設定較為抽象，不會設定符合環境保護要求的具體標準。[19]根據此種觀點，程序性義務一旦滿足，重大負面影響的評價結果不會對受評價項目的實施造成決定性影響。否定說認為，盡管從時間維度來看，跨境環評是一個過程，但其目的在于探究某一行為是否會造成環境污染的結果，與防止域外環境損害等其他實體義務緊密相連，這種緊密的關聯性使跨境環評成為一項實體性義務。[3]這一觀點從整體與局部的角度出發，將跨境環評義務與防止域外環境損害視為一個整體，認為從整體上看跨境環評是一項實體性義務。對于損害后果已經發生的情形，跨境環評與防止損害這一實體性義務的客觀關聯性為整體定性方法提供了適用空間。然而，違反防止域外環境損害義務強調損害結果。受到科學技術限制，福島核廢水排海導致的海洋環境損害無法事先完全確定，因而整體定性方法不存在適用空間，而是應當將跨境環評義務單獨定性。

明確跨境環評是否為一項程序性義務的重要意義在于，在國際法層面規制環境跨境污染行為應當以實體性標準為主導。[19]首先，國際法委員會將跨境環評義務認定為一項程序性義務[20]，一些國際環境法學者也持類似觀點。[21]其次，從法理學角度來看，權利和義務體現法的價值。[22]同樣，在認定跨境環評是程序性義務還是實體性義務時，也應當考慮國際法在規定跨境環境污染問題時的價值取向。考慮到環境治理與國家主權的關系，國際社會一般認為跨境污染治理應當由國家主導。[19]基于以上兩方面原因，應當認為跨境環評是一項程序性義務。盡管如此，不應當忽視跨境環評義務在環境跨境污染治理中的重要性。日本福島核廢水排海是否存在替代措施是周邊沿海國家質詢排放合理性的重要方面。替代措施分析是跨境環評的核心內容[19]，可以促使日本政府向國際社會公開與福島核廢水排海相關的環境信息。

在《海洋法公約》框架下，締約國除跨境環評義務外，還負有該公約第192條、第194條和第207條規定的防止陸源污染、保護海洋環境的義務。然而，這些條款規定的內容過于抽象。相較而言，《聯合公約》第1條和第24條第1款第3項輻射防護義務的規定更加具體。在舉證責任上，國際法院對于環境污染案件并非采取一般環境污染侵權中舉證責任倒置的做法，例如在“烏拉圭河紙漿廠案”中，國際法院裁定由原告舉證證明工廠會污染環境。[23]因而，周邊國家可能被要求承擔福島核廢水排海造成環境污染的舉證責任。問題在于，福島核廢水排海開始前，周邊國家僅能評估其對海洋環境的潛在影響，核廢水排海在經過一定時間后才能通過監測確定是否造成污染。因而，將日本計劃排放福島核廢水的行為認定為存在跨界污染行為違法存在困難。參考《海洋法公約》第1條第4款的規定，海洋環境污染包括“以致造成或可能造成……有害影響”，周邊國家至少應當證明福島核廢水排海行為存在污染環境的可能。1992年《里約環境與發展宣言》原則14規定，各國“不得以缺乏科學充分確定性為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環境惡化”。

事前降低風險符合風險防控的一般規律，利用法律和政治手段制止核廢水排海計劃的實施，有利于避免海洋環境污染、保護公眾健康。一旦周邊國家證明福島核廢水排海行為存在污染環境的可能，而日本政府無法提供充分的科學證據證明該行為不會損害海洋環境，日本政府就應當采取預防措施盡可能避免此種損害發生。

確定國際法院具有初步管轄權(Prima facie jurisdiction)后，周邊國家可在判決作出前，依據《海洋法公約》第290條的規定，申請臨時措施。臨時措施旨在保全爭端各方的權利或防止海洋環境遭受嚴重損害，體現了風險預防原則，但是，適用臨時措施需要滿足兩個條件：一是損害后果難以彌補，即無法通過恢復原狀和賠償進行彌補；二是損害具有緊迫性，受害國可能在終局判決前遭受損害。[24]216-223國際法院未必認可一項“計劃”而非已經具體實施的行為，將會對周邊國家的海洋環境或公眾健康造成迫切性損害，但是，這是周邊國家針對日本政府福島核廢水排海值得考慮的措施之一。

(二)請求國際法院發表咨詢意見

通過國際組織和平解決爭端的另一方式是依據《聯合國憲章》第96條、《國際法院規約》(StatuteoftheInternationalCourtofJustice)第65條的規定，請求國際法院發表法律咨詢意見。這種咨詢意見從法律層面來說代表國際法院的立場和判斷，具有一定的影響力。[25]一旦國際法院的咨詢意見認定日本福島核廢水排海行為具有違法性，可以在一定程度上對日本政府福島核廢水排海計劃的實施施加一定壓力。目前明確可行的做法是依據《國際原子能機構規約》(StatuteoftheInternationalAtomicEnergyAgency)第17條B款，與國際原子能機構大會或理事會進行溝通，建議由其請求國際法院發表咨詢意見。此種咨詢意見雖然沒有法律上的制約力，但會引起國際社會對福島核廢水排海行為的關注，有可能起到促使日本政府放棄福島核廢水排海計劃的作用。

就日本福島核廢水排海的合法性，國際海洋法法庭是否有權發表咨詢意見？《海洋法公約》第191條和附件2明確了有權發表法律咨詢意見的主體為國際海洋法法庭的海底爭端分庭和大陸架界限委員會，二者分別可就海底爭端、大陸架劃界爭議的法律問題提出咨詢意見。然而，也有觀點認為在隨后的司法實踐中，隨著咨詢管轄權不斷擴張，國際海洋法法庭可就海洋權益糾紛行使咨詢管轄權。[26]但是，此種觀點目前尚未形成通說，仍然存在一定爭議。[24]95

(三)督促國際原子能機構審查

為敦促、協助和監督成員國履行其國際義務，《國際原子能機構規約》設置了審查制度(System of Implementation Review，SIR)，即授權國際原子能機構對其成員國的信息開展收集、實施審查、處理不遵守情勢并調整成員國承諾的一整套程序。[27]發生成員國違約行為爭端時，國際原子能機構有權向成員國派出視察員，對成員國遵守核安全相關公約的情況進行核查，要求成員國“遵守機構規定的所有健康與安全措施”。國際原子能機構作為核安全領域的唯一國際性官方監督機構，負責實施核安全保障制度。《國際原子能機構規約》第3條A款第1項提出通過鼓勵和援助原子能的和平利用，實現民用核能利用的安全化。因而，有必要督促國際原子能機構履行審查職責。

國際原子能機構提出的最優防護原則要求放射性廢物管理必須實現防護的最優化，以提供合理可行的最高安全水平，并考慮行為可能造成的社會影響。這一要求實質上也是安全原則的體現。如果發現某一成員國實施違約行為，國際原子能機構派出的視察員應向該機構總干事報告，再由總干事將具體情況匯報給該機構的理事會。如果理事會確定該成員國實施違約行為，應促使該國糾正。《國際原子能機構規約》第12條C款規定，如果成員國未及時、充分地糾正違約行為，理事會可以中止對該國的技術和設備援助，限制該成員國的權利。此外，理事會應當將此違約行為向全體成員國、聯合國安全理事會和聯合國大會報告，由聯合國安全理事會決定是否開啟對該成員國的制裁措施。

如果對此作出進一步推測，一旦國際原子能機構理事會將日本福島核廢水排海行為認定為違約行為，其向聯合國安理會和聯合國大會報告后，周邊國家更加應當利用聯合國這一平臺，努力制止此種行為。中國作為聯合國安理會常任理事國之一，可以考慮充分利用國際組織的監督執行機制和制裁懲罰機制，必要時行使“一票否決權”。

同時應當認識到，國際組織的參與有利于強化國際法的實施，但其內在的制度性弊端有可能影響國際組織的中立性問題，即國際組織的運作過程可能受到發達國家的利益權衡和價值取向等影響。督促國際原子能機構審查可能涉及證據來源與搜集方法等方面的問題。國際原子能機構已于2021年邀請韓國和中國等周邊鄰國參與該機構設立的日本核廢水處置問題技術工作組。在福島核廢水正式排放前，周邊鄰國應當借助國際原子能機構和技術工作組的作用，在證據收集等方面獲得突破，并加強日本政府與國際原子能機構的協商和交流，盡可能在技術層面就福島核廢水處置問題達成共識。

結語

日本福島核廢水排海會危及日本和周邊沿海國家的公眾健康安全。日本作為《海洋法公約》《核安全公約》《聯合公約》《通報公約》的締約國，向海洋排放放射性核廢水的行為不符合國際條約的規定和國際慣例，實施排放計劃會導致日本違反其跨界環境影響評價義務和輻射保護義務。不僅如此，日本政府制訂排放計劃并未切實履行國際條約規定的通知義務和協商義務。 為了遏制日本福島核廢水排海這一不合法的國際行為，包括中國在內的周邊沿海國家可以申請仲裁或向國際海洋法法庭提起訴訟，請求國際法院發表咨詢意見，督促國際原子能機構對日本政府的這一不合法行為進行監督。