突發事件問責“墮距”的生成與彌合

楊偉民，旦雅寧

(1.中共河南省委黨校 黨建教研部，鄭州 450000；2.云南大學 民族政治研究院，昆明 650091)

當前，“世界百年未有之大變局加速演進，新冠肺炎疫情仍在蔓延，各類安全挑戰層出不窮”[1]，嚴重威脅著國家安全，不斷考驗國家綜合應急能力。為了全面提升突發事件應急能力，我國需要不斷總結突發事件處置的經驗和教訓，構建制度化、專業化、規范化的突發事件問責制度，據以厘清突發事件的經過、原因和責任歸屬，扎實推進依法問責追責，向人民交上滿意的答卷。因此，健全突發事件問責制度既符合我國應急管理實踐的現實需要，也是維護國家安全的必然要求，更是建設法治政府和“回應型政府”的意蘊所在。

顧名思義，問責是一種責任追究行為。問責旨在監督和約束公權力。行政問責制度是特定的問責主體針對各級政府及其公務員所承擔的職責和義務的履行情況而實施的要求相關政府及其公務員承擔否定性結果的一種規范。突發事件問責則指在突發事件中，特定問責主體對相關政府及公務員的違法失職行為追究行政責任和法律責任。突發事件問責具有以個人問責為主、重救援建設問責而輕預警問責、重道德和程序能力問責而輕技術能力問責等特點。[2]在責任分配上，我國突發事件行政問責體系是政府縱向職責體系的現實映射：官員層級越低，被問責的可能性越大；官員層級越高，被問責的可能性越小。通常，上級對下級派發“軍令狀”，形成“一種極具剛性的問責手段”，“在地方政府中形成巨大的問責壓力”[3]。然而，下級政府也并非完全被動。雖然上級可能通過“工作留痕”而“甩鍋”給下級，但下級政府和官員也會采取“蒙蔽性操控、甩鍋及責任上轉下移、躲禍和選擇性過濾、‘一刀切’式應急回應”[4]以及“制造數字景觀”[5]等策略來逃避和消解責任。各主體通過避責博弈行為而成功逃脫問責追責，反映出突發事件問責制度本身存在諸多問題，導致問責不精準，給問責對象留下很大的避責空間。為完善我國突發事件問責制度，學者提出，應著力構建啟動、執行、救濟一體的無縫隙行政問責機制[6]，甄別直接問責和間接問責，形成合理的問責力度，還要加強“突發事件防控過程考核”，“強化信息處理不力的問責力度”[7]。

綜上，已有的學術成果大多基于聲譽模型、期望管理范式、價值理性等理論視角對問責要素進行闡述和研究，然后從問責結果來反思問責漏洞，而未從突發事件全周期的視角分析論述。本文從墮距理論出發，根據突發事件演化邏輯，構建“評估—調查—問責—學習—改進”的問責閉環，探究突發事件問責“墮距”的生成邏輯和彌合對策，推進突發事件問責“關口前移”，以實現精準定責、精準問責、精準落實。

一、理論基礎

“墮距”理論來源于社會學領域。一百年前，美國社會學家奧格本率先提出了“文化墮距”理論。他認為社會變遷主要是文化的變遷，“文化墮距”是指一部分文化變化遲滯于另一部分文化而出現的差距。[8]通俗地講，“文化墮距”就是文化的“變遷滯后和差距”[9]。據此，“墮距”現象可簡單理解為某一事物發展變化過程中各組成部分變遷速率不一致而形成的參差不齊狀態，或事物實際成效、制度狀態、應然狀態之間的落差現象。在“墮距”理論基礎上，我國學者結合實踐提出了“職能墮距”[10]、“制度墮距”[11]、“政策墮距”[12]、“能力墮距”[13]等概念。

從我國應急管理問責實踐看，應急管理問責制度成效滯后于應急管理現代化的需求，表現為突發事件問責的制度愿景與現有應急管理問責制度、問責主體能力、問責理念文化等變化速度不一致，即理想狀態、制度狀態、運行狀態之間存在巨大差距，形成突發事件問責“墮距”。[14]68突發事件問責制度的理想狀態為預設的最佳模式和完美形態，制度狀態為制度文本所追求的結果，而運行狀態為制度實際運行情況，三者依次遞減，符合“墮距”的表現形態和理論條件，也很切合我國突發事件問責制度的現實。鑒于此，本文基于“墮距”理論視角，分析突發事件問責制度“墮距”的具體表現、生成邏輯和優化對策，以期縮小突發事件問責制度文本狀態、問責實踐狀態、問責制度理想狀態之間的“墮距”，補齊問責短板，優化突發事件問責體制機制。

二、突發事件問責“墮距”的表現

(一)制度“墮距”

根據制度變遷相關理論，結合我國突發事件問責制度框架和問責現實實踐，可將突發事件問責制度分為“理想狀態、制度狀態和運行狀態”[14]68。具體而言，我國突發事件問責制度的理想狀態是適應應急管理現代化要求，建立“全過程、全方位、全周期追責”和精準化問責。習近平總書記在武漢考察疫情防控時指出，“要著力完善城市治理體系和城鄉基層治理體系，樹立‘全周期管理’意識，努力探索超大城市現代化治理新路子”[15]。全周期問責追責需要從突發事件的預防階段出發，著力加強全社會風險管理和危機預防。我國突發事件問責的制度狀態是權責一致、依法問責。我國應急管理形勢復雜多變，多部門應急聯動、跨界應急管理協作等實踐越來越多，突發事件問責面臨著新挑戰，迫切需要轉變問責理念，健全規范化問責追責機制。從我國突發事件問責制度運行狀態看，雖然突發事件問責制度初步形成，但實踐中地方問責容錯標準不統一，問責工作泛化、上下級問責尺度不一致、問責主體缺位等情況時有發生，乃至問責過程異化為突發事件責任推諉過程。突發事件問責過程的運行狀態、制度狀態、理想狀態之間存在鴻溝，產生了突發事件問責制度“墮距”現象。

(二)主體“墮距”

1.橫向維度：黨委、政府、人大等多元問責主體之間的“墮距”

突發事件問責對象包括當地政府一把手、監管部門領導、監管部門的上級領導部門、業務執行人員等，問責對象繁多，層級范圍廣，且不同問責對象歸屬于不同問責主體。長期以來，我國黨政干部問責主要依據行政問責辦法。黨的十八大之后，隨著我國監察法的改革和黨內問責制度的逐漸完善，形成了黨政問責與監察問責、人大問責等外部問責共存的局面，構建了多元主體、多層次的突發事件問責體系，極大地增強了多元問責主體之間的互動，有效提高了突發事件問責的透明度和公平性。然而，在實際執行過程中，仍然是以黨政問責為主，其他主體缺乏獨立的問責渠道，外部問責力量薄弱，公民的參與尤為不足，嚴重制約了突發事件問責效能的發揮。

2.縱向維度：中央問責主體與地方問責主體之間的“墮距”

我國突發事件問責主體間的能力“墮距”表現為：中央政府已經形成較為專業的突發事件問責程序，問責調查周期較長，事件通報內容翔實；相比之下，地方政府的突發事件調查過程簡略，事件通報的公開性和規范性不足。特大突發事件問責一般由國務院或國家部委負責，過程較為規范；而其他等級事故的問責仍存在諸多問題。具體而言，我國特大安全事故一般由黨中央領導人作出批示，國務院或國家部委派出工作組，聯合地方政府、應急管理部門、技術專家等組成專項調查組，迅速啟動事故調查問責，細致開展現場勘查、調查取證、專業論證等工作，最后形成規范的事故調查報告。事故調查報告中會詳細分析相關部門在監管、處置等過程中的違法違規審批、違規操作等失職失責行為，并對相關責任人失職情況進行認定。但其他等級突發事件(重大突發事件、較大突發事件和一般突發事件)大多由事件發生地政府、黨委或紀檢監察機關負責事故調查和問責。一些地方政府問責能力不足，對突發事件的問責調查過程較為粗略，問責過程存在不規范現象。尤其是自然災害和公共衛生事件，問責調查報告多以政府通報形式發布在地方紀委監委網站，問責緣由大多使用“履職不到位”“監督檢查不到位”等概括性語言來表述，整個報告側重對責任類型、問責結果進行概述，而在突發事件事實還原、事故原因、防范對策等方面論述不足。

此外，中央政府與地方政府在問責意愿方面也存在“墮距”。中央政府問責對突發事件問責過程形成一種“高層介入”，調查問責人員受國家領導人或國務院委托調查事故原因，代表中央政府的重視和支持，傾向于積極調查、科學論證以及對相關人員進行問責，以維護國家安全和問責制度公平。而地方政府在問責過程中會著重考慮地方利益，一些地方政府會為了保護眼前的地方經濟利益而對突發事件有關信息進行掩蓋，采取象征性執行、轉移性執行等方式逃避事故問責追責。

(三)文化“墮距”

在制度變遷過程中，機構調整、制度創建、人員配備等工作可以在短時間內完成，但文化理念和職能的轉變往往需要很長時間的過渡。我國突發事件全周期問責理念尚未落實，突發事件問責制度的應然狀態與實然狀態差異較大，突發事件問責中“追責”導向較強，“問責”甚至異化為一種單純的懲治工具，而非系統梳理突發事件應急管理全過程中各主體各項職責、細致排查應急管理各環節疏漏以防類似問題再度發生。最重要的是，突發事件問責缺乏對風險管理失職行為的問責，有礙突發事件應急預防觀念的貫徹落實。我國突發事件問責一直側重對突發事件處置過程中各行為主體的失職失責行為進行問責，尤其是對處置突發事件不力的人員或組織進行問責追責，這仍舊是一種事后問責，缺乏事前事中的防范。在問責尺度上，對風險管理階段失職失責行為的問責力度與對事件處置階段失職失責行為的問責力度大相徑庭。我國《突發事件應對法》規定“突發事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則”。然而，實際的突發事件問責受到應急權責分配格局、績效可見性等因素影響，問責過程存在重處置、輕預防的慣性，仍是以追究應急處置失職失責行為為主，對風險管理及預防階段的問責懲罰較輕。此外，問責反思理念有待加強，未建立常態化的問責反思學習機制。當前突發事件問責過度強調問責追責，對追責后的反思和學習較為忽視，多采取運動式整改，而對問責整改措施是否落地、成效如何等問題關注較少。

三、突發事件問責“墮距”的生成原因

(一)應急管理權責分配機制不完善和問責制度碎片化造成制度“墮距”

1.應急管理權責分配不清晰

權責關系是影響突發事件問責制度走向的核心要素。突發事件問責中，權責不對稱造成信息、資源不對稱，從而導致“推責游戲”的出現。[16]例如，天津港大爆炸事故中，由于天津綜合港規劃不當、管理混亂、監管職能重疊，問責過程中涉事各方主體試圖相互推諉。[17]在壓力型體制下，上級政府權大責小，信息資源較為豐富，也擁有較強的責任承擔能力。與之相對，基層政府處于行政體制末梢，權小責大。受制于權責等級關系和屬地管理原則，突發事件屬地管理成為上級政府避責的最佳擋箭牌，所以問責過程中通常會出現兩種博弈互動：一種是上下級共謀，另一種是上級向下級推責。學者指出，我國政府及部門之間存在“共謀現象”[18]。在突發事件中，上下級政府或者政府部門常會聯合起來，集體決策，將信息資源在風險共同體內部均攤，互相掩蓋問題，統一口徑，將事件信息封鎖在特定層級，共同應對中央政府問責。另一種情況是，上級地方政府將行政執行任務逐層向下派發，直至基層政府，而將“執法權”握在自己手中，把自身角色定位為監管主體，只承擔監管責任和領導責任。于是，上級政府通過向下派發文件等方式避責，將事故責任轉移給下級，基層政府面臨巨大的政治壓力和風險壓力，簽訂大批責任狀，成為風險事故責任的主要承擔者。

2.問責制度碎片化、無序化、模糊化

突發事件問責制度碎片化，缺乏整合性的突發事件問責法規。生產安全事故方面出臺了《中央紀委國家監委開展特別重大生產安全責任事故追責問責審查調查工作規定(試行)》，強調生產安全事故監管責任，即對監管責任人監管失責而導致事故發生的情況進行追責。但公共衛生事件、社會安全事件和自然災害事件的問責并無專門的問責規定，而主要依照常態化的黨政問責辦法，如《監察法》《公職人員政務處分法》《中國共產黨問責條例》《行政機關公務員處分條例》等有關規定，問責依據較為零碎。常態化的行政問責制度也只是對突發事件問責的情形、方式、程序等內容作了原則性規定，不能滿足突發事件問責的現實需求。此外，不同層級、不同地方的突發事件問責規定相互沖突，例如在地方政府及衛生部門的突發事件響應、預警權責劃分等方面，《傳染病防治法》與《突發事件應對法》相互矛盾。與突發事件問責密切相關的容錯規定也有待完善，未將容錯的“三個區分開來”結合突發事件性質進行細化，問責與容錯之間界限模糊，不利于精準把控問責尺度。

(二)異體問責的法律缺失和途徑不暢導致主體“墮距”

1.人大、政協、司法部門等主體參與不足

突發事件異體問責主要是黨政機關以外的組織機構或公民實施問責行為，包括人大問責、政協問責、司法問責、網絡問責等，要求政府對突發事件處理的相關問題予以回應。與同體問責相比，異體問責能有效減少政府內部利益關系干擾，突出問責的公平性和獨立性，對建設透明化、回應型的政府具有顯著意義。我國突發事件問責初步形成了黨內問責為主、行政問責為輔、監察部門協作的問責格局，其中異體問責較少，異體問責的主體作用未能充分發揮。由于缺乏具體的異體問責制度規范和操作程序，問責監督機制不完善，異體問責長期處于缺位狀態。首先，雖然憲法賦予各級人大及其常委會質詢權、調查權和罷免權等，但缺乏相應的督促、反饋、追責規定，人大問責很少啟動。其次，政協、民主黨派缺乏參與突發事件問責的有效渠道，對問責過程參與較少。最后，司法問責作為黨紀問責和行政問責的“后防線”，常處于問責過程的末端，對突發事件問責介入不足。

2.網絡問責缺乏常態化機制

隨著新媒體的發展，網絡問責逐漸成為公民問責的新形式。網絡問責通過網絡平臺迅速將信息擴散，形成焦點事件，然后通過輿論壓力倒逼政府作出回應。但突發事件網絡問責仍未建立常態化的問責和協商溝通機制，大多數情況下輿論風暴只是短暫刮過。作為一種新形式的問責制度，網絡問責缺乏足夠的法律保障，信息發布和回應的主動權仍然掌握在政府手中。在政府消極應付的情況下，公民問責權利難以有效保障。同時，網絡問責也缺乏完善的法律約束，網絡平臺信息傳播中“情緒先于真相”，可能導致公眾輿論產生極化傾向，造成“謠言滿天飛”和群體沖突等后果。一些網絡事件之所以迅速擴大，部分原因在于政府沒有及時回應民眾質疑，加之部分網民有意無意地傳播虛假信息，不斷刺激人們去“查明真相”和“追究責任”，導致輿論不斷積累，直至達到“燃點”，形成“輿論炸彈”，最終演變成群體性事件。

(三)一些地方政府問責能力和問責意愿不足導致主體“墮距”

1.地方政府問責能力不足

從我國突發事件央地問責實踐中可知，地方政府問責能力不足主要表現在兩個方面。一是問責調查倉促，尤其是一般性突發事件問責，傾向于用“履職不力”概括所有失職失責行為。問責過程強調速度而非質量，盲目追求調查問責越快越好、被問責人員越多越好，甚至事情還未查清就作出處罰決定，對有關責任人員“一免了之”，“快刀斬亂麻”平息網絡輿論。這種問責方式嚴重違反了權責一致原則，調查過程不科學，問責過程不規范，追責原因不清晰，容易滋生避責、推責行為。二是突發事件問責信息透明度不足，使問責過程成為一個“黑箱”。問責信息公布只著重公布問責結果，對責任人的具體履責情況和具體失職失責行為語焉不詳，缺乏事件原因、關聯邏輯、問責標準等關鍵要素。突發事件調查報告的內容也十分簡單。

2.地方政府問責意愿不足

一些地方問責意愿不強，主要有以下兩個原因：一是避責的自利動機。地方主要領導一般會著重處理突發事件處置階段的失職失責行為，迅速發布問責結果。因為在一般事件或者較大、重大事件中，如果追究突發事件預防、預案、監測、預警等階段的所有信息，很可能會導致地方主要領導自身難辭其咎，比如指導監督失察。地方政府迅速啟動問責，將領導擺在突發事件監管者位置，能夠撇清關聯責任，對下級應急處置失職失責行為進行追責，將其他環節的責任盡量縮小或轉移，避重就輕，以問責組織代替問責個人、問責下級代替問責本級。例如，東北某市開展畜牧業專項疫情防控工作，對工作不力的40多人進行問責，其中90%都是鄉鎮以下工作人員，20多人是村級防疫人員。[19]二是維護地方政府形象的動機。在突發事件問責中，地方政府一些干部怕給當地抹黑或影響自己政績，往往以“維護地方形象”為名，對問責過程和問責結果進行遮掩，僅簡單公示必須公示的部分，對此外的過程全部保密。

(四)缺乏應急管理績效評估和問責反思學習導致文化“墮距”

1.應急管理績效評估意識不強

突發事件處置階段的工作成效能夠通過具體指標直接體現出來，例如救治人數的報道、領導現場指導的報道等，績效可見性較強，對政府和官員具有較強的行為導向和激勵作用。而突發事件前期階段，預防、預案、監測、預警等工作的績效可見性差，需要投入的成本較大，短期回報卻較小。因此，很多地方政府出于成本效益考量，會將資源、精力用在績效可見性較強的應急處置和恢復階段，懷有“等出事了再去解決，而非投入大量精力去防備”的心理，忽視應急準備工作。究其根本，是全過程應急管理績效評估和應急能力評估不足。一方面，應急管理績效評估不足，預防階段的應急管理績效評估尤為欠缺，導致風險管理工作長期被忽視。另一方面，應急能力評估多集中在安全生產、公共衛生方面，自然災害、社會安全事件等領域的應急能力評估較少，且城市、鄉村風險綜合評估不足，未對致災因子、承災體和孕災環境進行系統分析[20]，也無法準確了解各地實際應急管理能力與期望要求之間的差距。平時忽視應急管理績效評估和應急能力評估，事故調查中就難以精準分析突發事件前期的組織責任和個人責任，也難確保突發事件各階段問責的準確性、有效性和公平性。

2.問責反思學習欠缺

突發事件反思學習是銜接突發事件處理最后一個階段與新一輪防范工作開端的重要節點。加強突發事件問責，不斷總結事故教訓和處置經驗，才能逐漸完善國家應急管理體系。但在現實的事故調查報告中，事故原因、事故教訓的分析總結多是宏觀的，例如“發展安全理念不牢固”“未依法履行監管職能”等，而對后續工作具體如何改進未作出明確回答，事故調查總結的這種“宏觀性”制約了“從災難中學習”[21]的步伐。問責追責環節與反思學習環節之間發生斷裂，通常突發事件問責結束就代表該事件終結，事故學習反思過程草草結束。而且，問責調查反思主要是以組織檢討的形式進行，責令事發地政府作出檢討，而對整改措施落實和監督并未作出具體規定。《突發事件應對法》規定應“總結突發事件應急處置工作的經驗教訓，制定改進措施，并向上一級人民政府提出報告”。但是，如果不對問責后續的學習、整改情況進行跟蹤，僅在短暫的事故風波中進行應對式的反思和整改，那么這種整改過后，突發事件防范工作得不到有效改進，只會造成應急預防的重復浪費。例如，四川涼山州西昌火災事故調查報告中多次提到相關人員未重視事故反思學習、未認真吸取本州木里縣火災的教訓、未明確整改和督促制定防范措施，充分說明了事故學習反思意識的欠缺。

四、突發事件問責“墮距”的彌合策略

(一)系統梳理應急管理權責關系和制度規范，彌合制度“墮距”

1.明確應急管理權責關系

問責首先需要明責，只有厘清應急管理權責關系，才能實現精確問責。當前問責過程中的推責、避責等行為，如拍腦袋式問責、湊數式問責、蒙蔽式問責等，都反映出應急管理權責不明晰、應急管理權責交叉重疊，如多個部門分管一項事務的不同方面，各方在突發事件問責過程中相互推諉。因此，必須厘清應急管理權責關系和職責范圍，準確界定各方應急管理責任，為精準問責奠定基礎。一方面，可以探索黨政應急責任清單模式，實行事項責任人制度，按照權責一致的原則，明確不同職能部門、不同層級黨政機構的監管職責，精確到個人，有效避免稀釋或轉移責任的行為。針對上下級政府權責錯位現象，應根據應急管理事項內容，具體劃分上下級的事權和責任，分清不同應急管理事項中上級和下級的主體角色、協作角色，而不是一味將一切事項歸到屬地單位。另一方面，要強化應急管理體制機制改革的制度保障，在應急管理部門機構改革和職能轉變的過程中保障配套資源落實，厘清主體職能范圍，消除監管真空現象。在應急治理重心下移的同時，保障權力和資源的下放，做到權責一致，全面提升基層政府應急管理能力。

2.加大問責制度供給與整合

在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上，習近平總書記指出當前“問責規定零散、內容不聚焦。要整合問責制度，健全問責機制”[22]。為了貫徹落實全周期問責和精準化追責的理念，需強化制度頂層設計和配套措施，將制度理念轉化為明確的政策內容和可執行的目標鏈，如制定具體的問責辦法、精準的問責等級、明確的問責流程，逐步彌合突發事件問責制度實然狀態與理想狀態之間的落差。要整合現有的突發事件問責規定，修訂陳舊過時和相互沖突的問責制度，精簡無效、冗余的規定，構建高效精簡的問責制度體系，以實現依法問責。對于分布在規章制度中的突發事件問責規定，需要將其內容進行整合，將紀委問責、行政問責、司法問責中有關突發事件問責的內容進行有效銜接，特別是完善行政問責制度和紀委問責規定。此外，為了提高突發事件問責的規范性，在問責基本法律法規的基礎上，要鼓勵地方嘗試制定突發事件精準化問責辦法、條例、意見等，在具體實踐中細化和完善問責容錯規定，但須保證各地問責基本情形、問責尺度不能差異過大。

(二)健全異體問責法律保障和有效途徑，彌合主體“墮距”

1.完善黨政、人大、政協等多元主體問責規定

黨政問責具有針對性和信息便利優勢，但也存在自體問責缺乏獨立性的不足。為了適應我國監察體制改革和突發事件問責制度創新步伐，需要構建多元化的突發事件問責制度體系，完善突發事件“異體問責”[23]規定，發揮人大、政協、民主黨派、司法機關的問責建議和問責質詢功能。要在突發事件問責制度中規定人大、政協等多元主體參與問責的渠道、流程和規范，著重完善問責過程的質詢、反饋和追責機制，形成多元主體問責網絡，保障各主體參與突發事件問責的法律地位和問責權。另外，還可以組建問責委員會，加強與黨政問責機構的交流，及時向黨政問責機構提出建議，形成常態化的問責調查和協商機制，例如在官員復出環節加強人大審批和民主表決，切實保障異體問責制度有效實施。

2.建立健全網絡問責制度機制

在新媒體環境中，隨著信息傳播渠道的拓寬和新媒體技術的更新，突發事件的事故原因、傷亡情況、調查問責等信息能通過新媒體平臺全方位擴散和迅速傳播，有效滿足網民即時獲得信息的需求。憑借渠道優勢和網絡資源，突發事件網絡問責逐漸興起。為了充分發揮網絡問責的優勢，回避其劣勢，實現突發事件網絡問責良性運行和健康發展，必須建立健全網絡監督辦法和問責平臺，如在政府網站建立監督舉報專區等，不斷拓寬網絡問責渠道，充分反映網絡民意，真正發揮網絡問責的價值功能。同時，需要推動網絡問責與制度問責協調發展，強化網絡問責與其他問責方式的聯動，例如在聲譽好、信譽高的民間網站與政府問責網站之間開展合作，這樣不僅能收集網絡民意，探究突發事件的網絡傳播規律和網絡輿情走勢，還能防止輿論極化，防范化解網絡輿情危機。在此過程中，政府要積極回應，設定輿情預警范圍和等級，對不同程度的網絡輿情給予不同形式的回應。

(三)提升地方政府問責能力和問責規范性，彌合主體“墮距”

1.增強地方政府的問責調查能力

在信息化時代，政府的透明性、回應性和公信力尤為重要，政府要敢于糾錯、勇于改正，才能真正贏得人民的認同和支持。地方政府需要堅持公平公正的問責理念，統籌安全與發展，從地方長遠發展的角度看待突發事件問責，堅決摒棄“維護地方形象”和隱瞞問責信息的短視行為。要加強地方政府問責的培訓學習，提高事故調查問責能力。地方黨委、紀委要認真學習黨規黨紀和國家政策法規，系統學習黨的問責條例，領會問責精神要義，熟悉針對不同問責對象應當采取的問責方式，精準把握問責尺度。在突發事件調查過程中，地方政府必須按照規范化的問責調查程序，邀請專業人員參與調查過程，重點提高證據采集、事實論證、資源整合等能力，細致排查相關責任人在突發事件全周期中的失職失責行為，確保突發事件問責過程清楚、證據確鑿、程序規范，提高突發事件問責工作質量。

2.規范突發事件通報

政府發布的突發事件通報是對整個突發事件處置過程的總結，如果這一關鍵環節出現“掉鏈子”的問題，就會使群眾質疑突發事件問責過程，因而損害政府形象和公信力，甚至使政府陷入輿情危機。在一些災害事故情況通報中，過多地強調“領導指示”“領導批示”等，事故通報變成了領導的功勞簿，引起民眾的心理不適乃至反感。為了提交令人民滿意的問責答卷，需規范突發事件通報。一方面，要構建規范化、標準化的突發事件通報模式，確保突發事件問責通報要素完備，“包括事故原因分析、相關部門和人員的職責及履職情況、相關人員的處分和通報情況、安全警示等”[24]。另一方面，要按不同責任主體具體劃分。突發事件一般涉及多個主體，需要對每一個問責客體的問責緣由、責任類型進行區分和細化，而不是簡單將大批人員的問責結果“一筆帶過”。另外，事故調查報告不能以思想反思代替行為整改，報告提出的事故教訓和改進措施要有針對性，具體指出下一步如何整改，如何防止類似事件發生。

(四)增強應急管理績效評估和反思學習意識，彌合文化“墮距”

1.增強應急管理績效評估和應急能力評估

科學的問責依據是實現精準問責的前提條件和基礎保障，而應急管理績效評估是精準把握問責尺度、實現科學問責的關鍵所在。應急管理績效評估和應急能力評估能夠及時記錄與突發事件有關的履責情況，防止突發事件問責中無據可循、隨意問責的現象。要積極轉變觀念，不斷提高對應急管理績效評估和應急能力評估的重視程度，運用科學的績效評估方法，增強應急管理績效評估的科學性、專業性。要引進專家智囊團或者有資質的第三方評估機構，對突發事件全周期進行監督和溯源，科學評估應急管理的績效和不足。要加強政府應急能力評估，厘清不同主體的應急責任和應具備的應急能力，認真評估政府應急準備情況，包括應急準備計劃、應急培訓、致災因子分析等內容，從而及時發現防范工作的不足。在危機恢復階段，對政府部門和人員的職責履行情況進行評估，以專業性的知識來評判應急處置過程的得與失，將評估結果作為突發事件問責的一項事實依據。

2.加強問責反思和學習

問責結果的發布并不代表問責過程完全結束，問責后續的反思和學習過程也十分重要。只有將事故教訓真正融入新一輪突發事件防范工作之中，不斷優化突發事件防控、預警、處理機制，才算真正終結了一個突發事件問責過程。針對突發事件問責中經常出現的“風暴式問責”和敷衍式整改，上級政府需要對問責整改效果進行追蹤檢查，明確整改的任務計劃和完成時間，細化整改落實方案，確保按照整改計劃有序推進。要完善問責反思和學習的規定，如在《突發事件應對法》中補充問責反思和學習等內容。為了保證問責后反思和學習的效果，可以建立健全常態化問責反思和學習機制，如借鑒政府專項督查的形式，持續跟進問責學習和結果檢查，確保應急管理弱項及時得到整改。要以動態眼光看待突發事件問責制度的發展，通過加強問責與學習過程的銜接，總結突發事件問責經驗，優化突發事件問責機制，加強應急管理問責各環節的有序銜接，形成突發事件問責閉環。