城市跨域風險及其治理

張龍輝，高文勇

(1.東北師范大學 政法學院，長春 130117；2.寧夏大學 馬克思主義學院，銀川 750021)

《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出，要加強和創新社會治理，加強國家應急管理體系和能力建設，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。此前，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，要提高城市治理水平，優化國家應急管理能力體系建設，強化跨區域、跨流域災害事故應急協同聯動。城市作為人口集聚的生活生產空間，具有人口數量多且密度大、資源消耗多、居民生產生活體系高度重合等特點，而人類文明的發展和科技的進步在改變人類生產生活方式的同時，也帶來了諸如核泄漏、生化危機、網絡安全危機等風險，這些風險與地震、臺風、傳染性疾病等自然風險在城市中疊加、聯動，使城市逐漸成為社會的風險中心，城市風險化逐漸成為當代城市發展的顯著特征。加之民粹主義、極端民族主義等思潮在全球范圍內蔓延，自然因素、技術因素、制度因素、意識形態因素導致的各種黑天鵝事件和灰犀牛事件層出不窮，使城市風險變得更加難以預測。而隨著城市化進程的發展、人口流動性的增強以及城市間相互依賴關系的加深，城市風險逐漸突破單個城市的空間范圍和行政轄區，在多個城市空間同時發生，跨域傳播和多域并發成為城市風險的重要特征，城市跨域風險成為現代城市風險的重要樣態。因此，需要加強對城市跨域風險的研究，以有效提升城市應對跨區域風險的能力和水平。

一、風險跨域流動——現代城市風險治理的重要課題

隨著風險社會的來臨和城市化進程的深入，各種社會風險逐漸凸顯，在傳統的地震、海嘯、暴雨等自然風險之外，還出現了諸如基因技術危機、智能技術風險、生化污染、網絡安全危機等伴隨人類技術進步而出現的“人造風險”，這些“人造風險”大多與人類文明的現代發展密切相關。人類社會的風險呈現出向城市集中的趨勢，城市空間在一定程度上成為人類社會中涉及風險種類和風險數量最多的生存空間?；诖?，有學者認為，“城市日益成為社會風險產生和呈現的首要領域，是社會風險的集中爆發地”[1]，城市尤其是特大城市成為風險的中心，“城市社會日益成為一種復雜的、生態性、生命型的風險社會”[2]。對于中國而言，“傳統的‘鄉土中國’逐漸被‘城市中國’所置換”使得“‘城市風險化’業已成為學界研究中國城鎮化問題的共識性議題”[3]，高風險成為我國城市發展轉型的一個突出特征。

對于城市風險的生成原因，既有的研究認為，受風險社會來臨以及城市發展周期的影響，城市在遭遇滑坡、地震等傳統自然風險的同時出現了跨域傳播和“連續再生產”的現象，而大量的人口及其流動性、科技生化企業的集聚以及生活生產體系的高度重合加劇了城市的脆弱性，容易引發城市風險。與此同時，人在作為城市創造者的同時，也成為城市風險的根本源頭。技術的進步雖然推動了城市的發展，但技術本身也會成為引發城市風險的重要因素。人和技術在推動城市發展的同時，都可能成為引發城市風險的重要原因?？傮w而言，人口因素、技術因素、制度因素以及城市功能重疊、城市脆弱性成為引發城市風險的主要原因。

在傳統社會，由于城市化水平較低、城市功能相對單一、城市間相互依賴程度小等因素的影響，各個城市較為獨立，城市風險的跨域流動趨勢不明顯。但隨著人類文明的發展和科技的進步，城市的生產功能逐漸凸顯，城市在傳統功能之外衍生了生產、技術研發、教育、交通中轉和能源儲備等功能，這就使現代城市成為生產、生活和社會活動高度融合的人類社會空間。然而，這在給城市的生產、人們的生活、社會的發展和城市間的交往帶來極大變革的同時，也在傳統自然風險之外催生了諸如人口膨脹、生化污染、基因技術風險、網絡安全風險、社會輿情危機和制度崩潰風險等“人造風險”，人口、制度和技術在推動人類社會和城市空間發展的同時也成為造成城市風險的重要根源。此外，技術的變革推動了交通、通信的發展，人口流動性急劇增強，城市間的交往也日益頻繁、緊密，因而加劇了種族、宗教和意識形態方面的沖突，因種族、宗教和意識形態問題而發生的沖突成為城市沖突的重要內容。

整體而言，受城市通勤范圍、空間規劃、交通通達度和生產要素流動、經濟交往加深以及城市發展政策(如長三角區域一體化規劃、京津冀協同發展戰略)等因素的影響，城市間的交流和依賴關系逐漸加深，城市間的聯系日趨緊密，單個城市的風險可能會借助這些要素的流動而快速向其他城市蔓延，因而使城市風險的擴散效應日益凸顯。城市風險的擴散效應不僅能夠使地方風險擴散為區域性甚至全國性風險，還會使風險突破國家邊界而出現全球擴散現象，從而使城市風險呈現跨域傳播和多域并發的趨勢，跨域流動成為現代城市風險流動的重要特征，城市風險“日益普遍化、常態化并且全球化”[4]78，“超轄區化”逐漸成為現代城市風險的“本質特征”[4]78。城市風險跨域流動趨勢的增強加大了“地方風險演變為全球危機的可能性”[5]88，進而，“風險全球擴散加深治理的不確定性”[5]88。

我國的城市風險防控“普遍采用屬地管理體系”[6]，強調城市風險治理的關鍵在于“提高風險認知水平”[7]，包括增強對城市風險信息的感知和整合，“努力回應人工智能、大數據、區塊鏈等新興技術對社會治理體系構建的機遇與挑戰”[8]。面對日益凸顯的城市風險跨域流動趨勢，很多學者還是從城市風險“轄區化”治理的角度著手來探索跨域傳播和多域并發的城市風險的應對之策，政府也較多地強調跨區域風險治理過程中的屬地主體責任，我國“十四五”規劃也提出應急響應和協同聯動要“堅持分級負責、屬地為主”。在新冠肺炎疫情防控中，基于屬地主體責任的風險治理“轄區化”成為應對新冠肺炎疫情風險的重要舉措，這是因為轄區化治理能夠明確風險治理的責任主體，在城市空間和行政轄區內形成整體性治理權威，增強風險治理的社會動員效率，從而有效阻止城市風險的外溢和擴散，提升城市風險治理效能。但城市風險的跨域流動涉及多個城市主體和多個城市風險治理部門，因此，面對城市風險跨域傳播和多域并發的趨勢，要制定城市風險協同治理策略，實現城市風險治理的“跨域合作”[9]。此外，面對城市風險跨域流動引發的風險“超轄區化”與治理的“轄區化”之間的矛盾，還需要“將國家治理‘轄區化’與風險‘超轄區化’銜接起來”[4]78，構建一個“整體性的風險治理路徑”[4]78-79，從而有效地“破解治理‘轄區化’與風險‘超轄區化’矛盾”[4]79，提升城市政府應對跨域流動風險的能力。

綜上，隨著城市化進程的發展、技術的進步、人口流動性的增強以及城市間依賴關系的日益緊密，人口因素、技術因素、制度因素、意識形態因素導致的城市風險跨域傳播和多域并發現象日益凸顯，城市風險的跨域流動成為現代城市風險治理過程中面臨的新課題。那么，城市風險的跨域流動會導致什么樣的城市風險樣態？會使城市風險治理面臨什么樣的困境？我們應該如何對其進行有效治理？下文便以城市風險跨域流動這一現象為研究對象，結合具體的案例，對以上三個問題進行研究。

二、城市跨域風險——現代城市風險的重要樣態

風險的跨域流動使原本存在于單個城市的風險開始突破城市空間邊界，向其他城市擴散，跨域傳播和多域并發成為現代城市風險的重要特征。城市風險的跨域流動造成了兩個結果：一是在地理空間上，風險的跨域流動導致風險突破了單個城市的空間邊界，呈現向其他城市空間擴散的趨勢；二是在行政空間上，風險的跨域流動使城市風險突破了行政邊界，呈現“超轄區化”特征。城市風險的跨域流動會催生城市跨域風險，但這并不是說風險的跨域流動必然會導致城市跨域風險的形成。城市跨域風險的形成需要同時滿足兩個條件，即城市風險的跨域傳播和多域并發(同一個風險在不同的城市同時發生)。因此，城市跨域風險指的是突破了單個城市的空間范圍和行政轄區而在多個城市同時發生的社會風險。它主要強調同一種風險的空間外溢效應，即跨區域風險，而非跨領域風險。

隨著全球化發展趨勢的增強，人口、技術、資金、意識形態等在全球范圍內流動性增強，擴散速度加快，區域性城市跨域風險向全球性風險演化的可能性不斷提升，使全球風險發生概率日益增大。相較于在單個城市發生的風險，城市跨域風險突破了單個城市的空間邊界和行政轄區，一旦發生，往往會造成系統性、區域性乃至全國性、全球性的危機，不僅會在短時間內造成城市風險超載、風險治理資源短缺，還會涉及多個城市間治理資源配置和風險轉移等倫理問題。但城市跨域風險與全球風險并不完全相同。全球風險主要強調風險在全球范圍內的傳播擴散，它同樣是風險跨域傳播和多域并發的結果，但風險發生的范圍更為廣泛。全球風險可能發生在全球城市空間，也可能發生在全球的鄉村區域，抑或同時涉及城市和鄉村。因此，全球風險不一定是城市跨域風險，只有涉及城市空間的全球風險才是城市跨域風險。當然，城市跨域風險更不一定是全球風險，只有產生全球性影響的城市跨域風險才是全球風險。

傳統城市跨域風險以地震、傳染性疾病等自然風險為主，但隨著城市化進程的深入、工業文明的發展、城市間相互依賴關系的加深，人為因素逐漸成為造成城市跨域風險的主要原因。整體而言，引發城市跨域風險的人為因素包括四方面內容。其一，以制度的不合理和對制度的盲目自信為主要特征的制度原因。例如，歐美國家新冠肺炎疫情快速蔓延，雖然有其個人主義價值觀的影響，但對自身制度、醫療條件的盲目自信也是造成新冠肺炎疫情蔓延的重要原因。其二，以技術使用過程中的運行失靈、模型偏差為主要特征的技術原因。例如，在智能城市、智慧城市的建設和運轉過程中因智能算法失靈而導致的城市治理風險，就屬于智能技術運行失靈的后果。其三，以人的貪欲以及道德扭曲為主要特征的人性原因。例如，2017年5月在多個國家(包括中國)發生的WannaCry勒索病毒事件，就是社會技術精英在利益的驅使下通過傳播網絡病毒而造成的城市跨域風險。其四，以民粹主義、極端民族主義等思潮的跨境傳播為主要特征的意識形態原因。例如，民粹主義的跨境傳播導致了世界范圍的民粹主義運動，進而對城市治理結構和治理體系產生了沖擊。

如前所述，隨著現代城市風險擴散效應的增強，“風險全球擴散加深治理的不確定性”[5]88?？傮w而言，現代社會的城市跨域風險具有較大的不確定性、突出的人為性以及跨域流動性等特征。對于現代社會的很多風險而言，“風險是文明所強加的”[10]。諸如網絡安全危機、基因技術倫理風險、生化污染等城市跨域風險都是隨著現代文明的發展而逐漸出現的，現代人類仿佛生活在文明的火山上，大多數時候我們并不知道自己將會面臨什么樣的風險，也不知道何時會面臨風險，也就是說，風險呈現較大的不確定性。現代城市跨域風險大多與城市人口的膨脹、技術的隱患、人性的貪婪、意識形態的沖突等人為因素有著密切的聯系。作為城市發展的推動因素的人口和技術成為催生城市跨域風險的重要根源，人口、技術、制度等因素成為導致城市跨域風險的重要原因。甚至，一些由自然因素引起的城市跨域風險也與人類活動分不開。所有這些，都使城市跨域風險呈現明顯的人為性特征。

同時，城市跨域風險還具有顯著的跨域流動性。城市風險的跨域流動與技術的進步、人口流動性的增強以及城市間相互依賴關系的加深等因素相關。在現代城市社會，人口和技術在為城市發展提供紅利的同時，又是引發城市風險的誘因。交通運輸技術的發展提升了人口的流動速度，人口流動性的增強加速了以人為載體的城市風險的擴散，強化了人對城市風險傳播的中介作用，病毒、傳染性疾病(如新冠肺炎)借助人口在城市間的流動而向其他城市擴散、蔓延。而技術，尤其是多個城市共同使用的技術，其失靈或被攻擊會在多個城市引發技術風險，導致城市技術風險的多域并發。此外，城市間相互依賴關系的加深使不同城市間經濟、技術、社會結構、政治等方面的互嵌程度日益深化，一個城市的經濟社會危機可能會借助城市間緊密的聯系而傳導給其他城市，使其他城市出現相應的城市風險。例如，經濟全球化以及社會分工的深入發展使不同城市間的經濟產業關聯日益緊密，單個城市往往難以獨立承擔商品的生產和企業的運行，而一旦一個城市發生風險，導致經濟生產鏈條斷裂，就會快速影響其他城市的生產生活，從而導致城市風險蔓延，引發城市風險跨域傳播。

面對城市跨域風險，城市政府不得不將有限的治理資源和“急時行政能力”集中于跨域風險的應對，結果導致城市治理資源和政府行政能力配置的失衡，使城市社會出現因應對原生跨域風險而發生的次生風險，圍繞原生風險而衍生了一系列的其他風險，嚴重者還會導致風險聯動效應，加大對城市社會的沖擊和破壞。例如，為了有效應對新冠肺炎疫情的蔓延，一些城市采取了封城、區域靜態管理等防疫措施，這些舉措雖然能夠有效遏制新冠肺炎疫情的蔓延，保障城市居民的生命安全，但同時也引發了諸多次生風險。

需要指出的是，隨著城市運行技術化程度的加深，現代城市跨域風險對城市的破壞不僅涉及城市建筑、公共設施等硬件，還涉及科技研發系統、城市智能運行平臺等軟件?？缬蝻L險對城市的破壞突破了傳統城市硬件設施的范疇，向支撐城市社會運行的軟件系統擴展。例如，2008年初的華南雪災使交通線受到巨大沖擊，武漢、長沙、南昌、廣州等城市的供水管道凍裂，輸電線路受凍雨影響而停止供電，嚴重影響了城市交通、居民生活和工業生產。而2017年5月的WannaCry勒索病毒事件則導致眾多城市的科技研發、教育、公共交通等技術支撐系統受到影響。

三、城市跨域風險的治理困境

在現代社會，城市跨域風險往往是自然原因與人口、技術、制度、意識形態等人為因素共同作用的結果，其不確定性、人為性、跨區域性等特征使其治理面臨著一定的困境。

(一)風險跨域流動與治理轄區化的沖突

現代城市風險的跨域傳播和多域并發使城市面臨嚴峻的風險跨域流動問題。風險跨域流動包括三種情況，即風險的跨國流動、風險在國內的跨行政轄區流動和風險的跨職能部門職責界限流動。城市風險的跨域流動使單個的城市政府或國家主體難以有效消除城市風險，特別是，單個城市在應對由制度、技術、意識形態等問題引發的城市跨域風險時，其“決策反應力、社會承受力、組織動員力、資源供給力、制度調整力”[4]76難以承受跨域風險沖擊，因而出現“風險超載”[4]76現象，引發城市生產生活系統運行危機，造成城市社會秩序的混亂。

風險的跨域流動使城市的風險治理功能超越了城市行政邊界，對城市跨域風險的治理需要多個城市行政單元甚至多個國家主體共同參與完成。然而，管轄范圍、職責邊界等因素的限制使城市跨域風險治理遭遇了“政治碎化”問題，城市間存在的行政壁壘、信息壁壘甚至意識形態沖突嚴重制約了對城市跨域風險的治理。例如，新冠肺炎疫情防控需要全世界共同努力，但一些國家和地區出于對制度、醫療的盲目自信以及民眾價值觀的推動，放松了疫情防控，甚至提出“與病毒共存”的政策，其結果是，雖然我們憑借強大的風險治理能力有效防范了疫情在境內的蔓延，但境外疫情的高發、反復和跨境隱匿傳播仍使我們面臨著發生重大疫情的潛在風險。因此，城市跨域風險治理功能的跨區域性乃至跨國性與城市管轄范圍的有限性之間的沖突使現代城市跨域風險的治理面臨風險跨域流動與風險治理轄區化沖突的難題。

(二)風險超載與治理資源有限供給的矛盾

城市跨域風險會給城市生產生活體系、政治制度運行、社會秩序維護帶來巨大的沖擊。嚴重的時候，風險的沖擊和影響會超出城市系統的自我調節能力，引發風險超載問題；而風險超載會引發原生風險與次生風險的聯動效應，甚至會導致城市系統的崩潰。城市跨域風險的不確定性使城市風險治理主體難以提前儲備足夠的治理資源，而城市跨域風險又會使城市對特定治理資源的需求在短時間內急劇增加，給治理資源的供給和配置帶來巨大的壓力，甚至會導致風險治理資源嚴重匱乏，造成風險超載與治理資源有限供給之間的矛盾，進而衍生次生風險危機，加劇原生風險給居民生活、城市生產和社會發展造成的危害。

同時，作為區域性甚或全球性的風險，現代城市跨域風險涉及多個城市乃至多個國家，但這些相互獨立的城市單元或國家主體間存在風險治理資源配置不均衡、風險信息獲取偏差、治理資源使用效率差異等問題，致使它們應對城市跨域風險的能力也參差不齊。相較而言，經濟發達國家憑借其技術、經濟的優勢，容易獲取更多的風險治理資源，也具有較強的風險治理能力，應對風險的張力較大，出現風險超載的門檻較高；而發展中國家受技術、經濟等因素的制約，可調配的風險治理資源較少，應對跨域風險的能力也較弱，出現風險超載的門檻較低，面對城市跨域風險時風險超載與治理資源有限供給之間的矛盾較為突出。

(三)跨域協同治理困境

“如何提升突發事件協同治理能力成為當代中國國家治理的一個重要問題”[11]，城市跨域風險的治理需要構建跨域協同治理機制。但城市跨域風險關涉多個城市主體，有些風險還超越國家邊界而形成了全球性風險，各個城市以及國家主體對風險的認知和處理方式以及治理體系存在不同，這就會增加城市跨域風險治理的難度，甚至會因一些城市或國家跨域風險治理能力較弱或不作為而導致其他城市或國家的治理措施失效。例如，在2021年3月中旬的大范圍沙塵暴中，雖然中國通過四十余年的三北防護林建設、退耕還林還草等措施遏制了土地的沙漠化，但受氣候條件影響，加之鄰國生態環境保護不足，還是發生了強沙塵暴這一跨國的風險。

城市跨域風險的跨區域性以及所涉城市主體和國家單元的多元性加劇了不同風險治理主體間的跨域協調困境。城市行政邊界的影響、國家治理理念的分歧、經濟發展水平的差異、居民風險認知水平的高低都會影響城市跨域風險治理過程中的跨域協同治理體系建構和跨域協同治理能力發揮，從而使城市跨域風險治理遭遇治理主體跨域協調困境。同時，城市空間的差異、城市政府治理理念和治理模式的不同會削弱城市風險信息的完備性和流動速度，也會使不同城市對風險信息的掌握出現一定的時間差，而“信息不完備性”“官僚式程序”“責任規避思維”[12]會影響城市風險溝通效率和相關決策，進而也會影響城市間的協同治理體系建構和協同治理能力發揮。

(四)治理倫理危機

治理城市跨域風險，最直接的方法就是在最短的時間內調動最多的治理資源，以有效防止城市風險向城市危機轉化，杜絕或者減少次生風險的生成，防止出現風險聯動效應。但在治理城市跨域風險的過程中，出現了城市間或國家間截留風險治理資源的現象，更有甚者，一些城市或國家為了緩解風險所引發的城市危機，通過向其他城市或者國家轉移風險的方式來減輕風險給自身造成的壓力，因而導致城市跨域風險治理過程中的鄰避沖突倫理困境。

此外，隨著信息技術的發展，人工智能、云計算、區塊鏈等技術在城市風險治理中的作用日益凸顯，智慧城市、智能城市的建設成為當前城市發展的重要趨勢，北京城市大腦、上海智能城市、紐約智慧城市的建設都已可觀。但智能技術的運用可能導致技術專制、算法功利主義等城市智能治理危機，不會使用智能技術的人群在城市的出行、生活、娛樂和事務辦理中也會遭遇困境。這就會在一定程度上引發城市跨域風險治理中的技術倫理困境，這種困境更多的是一種“技術不平等”問題。截至2022年6月，中國有3.62億非網民，其中58.8%在城市。[13]一個典型的例子是，在新冠肺炎疫情防控中，這些非網民往往會在“健康碼”、基本生活物資配送等方面遭遇不便，造成城市跨域風險治理過程中新的“技術不平等”現象。

四、城市跨域風險的治理路徑

造成現代城市跨域風險治理困境的核心問題在于城市跨域風險的治理缺乏一個明確的整體性治理權威和一種系統的風險應對策略，不同的城市治理主體、不同的國家根據各自不同的價值傾向、利益訴求和制度安排來進行城市跨域風險的治理。針對這種情況，需要立足于整體性治理理論和全周期管理理論來探索提升城市跨域風險治理效能的路徑(如圖1所示)。

圖1 城市跨域風險治理路徑分析

(一)立足跨域風險整體性治理，消解治理轄區化弊端

城市風險的跨域傳播和多域并發使城市公共權力的作用范圍遠遠小于風險的影響范圍，因而使城市跨域風險的轄區化治理遭遇碎片化難題，城市跨域風險的治理空間被一個個城市轄區及其公共權力作用空間所分割，單個城市只能應對其轄區內的風險，而難以對跨域風險進行整體性治理，也難以從根本上消除風險在城市間的傳播。因此，要想有效解決城市跨域風險治理過程中風險跨域流動與治理轄區化的沖突問題，就要立足整體性治理理論，構建跨越多個城市主體的整體性治理權威，克服風險治理轄區化對城市風險治理功能發揮的束縛，提升城市跨域風險治理效能。

整體性治理理論強調對不同治理要素、治理主體、治理功能的協調整合，“整體性治理的核心是協調整合機制”[14]。同時，整體性治理強調治理的整體性取向，反對治理過程中的過度分權，主張實現跨部門、跨區域的協同治理，以有效克服治理碎片化難題。城市跨域風險的整體性治理需要構建整體性治理權威。整體性治理權威的構建包括兩個方面：就國內而言，需要城市政府的上級政府乃至中央政府在城市跨域風險治理過程中發揮治理權威作用，承擔城市跨域風險治理的領導責任；就涉及多個國家的城市跨域風險治理而言，則需要各個國家擺脫國際社會的“無政府狀態”，充分發揮權威國際組織在城市跨域風險治理中的行動協調和利益整合作用，通過建立國家間的協商合作機制來提升全球治理效能，構建一種適用于全球性城市跨域風險的治理秩序，防止將城市風險治理政治化、意識形態化。

(二)提升治理資源技術配置能力，規避風險超載危機

由于其跨區域性、破壞性和不確定性，城市跨域風險一旦發生，就會在短時間內引發風險超載與治理資源有限供給之間的矛盾，使城市治理資源供給能力難以滿足風險治理的需要。同時，大范圍、高破壞性的城市跨域風險往往會衍生次生風險，在治理資源供給不足的情況下引發原生風險與次生風險的聯動效應，加劇跨域風險對城市運行的危害。因此，需要強化對風險治理資源的優化配置，統籌治理資源調配，以緩解風險超載與治理資源有限供給之間的矛盾，避免城市風險向城市危機轉化。

隨著信息技術的發展，后工業時代成為技術治理主義的時代[15]，大數據、云計算、人工智能等技術手段在國家治理中的作用逐漸凸顯，智能治理成為信息時代國家治理的重要趨勢，智能技術在城市跨域風險治理資源配置上也發揮著越來越重要的作用。借助區塊鏈技術、大數據技術、人工智能等，能夠快速獲取城市風險信息，強化不同城市間的算法關聯，構建不同城市以及城市不同空間的資源需求信息總庫，進而“自主生成符合不同空間治理需求的資源分配方案，并在此基礎上制定治理決策，從而實現治理資源和治理需求的精準匹配”[16]。治理資源需求與供給的精準匹配能夠使城市政府提升風險治理資源的使用效率，增強政府“急時行政能力”，強化政府的城市跨域風險治理能力，緩解因風險超載和治理資源有限供給而發生的城市跨域危機，消解因風險治理資源供給不足而發生的次生風險危機和次生風險危害。

(三)優化風險跨域協同治理體系，提升協同治理效能

城市風險的跨域流動使城市風險能夠快速向其他城市擴散，引發風險的跨域傳播和多域并發。因此，要想有效地應對現代城市跨域風險，就需要強化城市跨域風險協同治理制度，明確城市跨域風險協同治理的組織結構，優化不同治理主體間的跨域協同治理體系，提升風險跨域協同治理能力，實現城市風險信息共享，推動城市風險治理政策的相互配合，杜絕國際跨域風險治理中的孤立主義和單邊主義傾向。

優化跨域協同治理體系需要強化多元城市主體間的互動合作，構建常態化的城市風險信息溝通機制，借助現代數字治理技術搭建公眾參與城市風險治理的“良性互動和有效耦合的平臺”[17]，以吸納更多的治理主體參與城市跨域風險治理。還需要樹立城市跨域風險治理的全周期管理意識，注重風險治理的系統性、階段性和協同性，推動城市跨域風險治理過程中的全要素協同和多元利益整合，協調推動城市的人員流動、資源調配、市場建設和社會發展，以消解城市跨域風險治理中轉移風險、刻意抹黑甚或將城市風險危機政治化的行為?？缬騾f同治理體系的構建能夠強化不同風險治理主體間的動態互動，使多元治理主體盡可能獲得全面的風險信息，推動治理資源的優化配置，提升治理資源的使用效率，使城市政府面對突發的城市跨域風險時能夠調動更多的治理資源，生成較強的治理能力，進而提升城市跨域風險的協同治理效果。

(四)規范風險治理倫理，推動治理善治目標達致

國家治理的現代化不只是治理體系和治理能力的現代化，還應該包括治理倫理的現代化。國家治理倫理的現代化要求注重國家治理的公平、正義，注重維護弱勢群體的正當權益，即羅爾斯所說的“首要先最大限度地增加狀況最差的代表人的福利”[18]78，“社會的和經濟的不平等”應“適合于最少受惠者的最大利益”[18]79。在國家治理過程中，治理體系的完善和治理能力的提升固然可以增強國家治理效能，但治理倫理的優化才是國家治理實現“至善”的保證。因此，優化風險治理倫理、追求城市跨域風險善治應成為完善城市風險治理體系、提升城市風險治理能力之外的重要舉措。

城市跨域風險治理倫理問題主要體現在由智能治理引發的功利主義危機和由風險轉移導致的公共治理倫理困境，因此，規范城市跨域風險治理倫理需要強化智能技術應用的價值理性傾向，化解智能治理中的工具理性風險，“引導城市風險技術治理的人本價值回歸”[19]54，“增進人文關懷”[19]55，弱化基于數理邏輯的“算法正義”影響，推動智能技術運行過程中社會正義的實現。例如，國務院于2020年11月出臺了《關于切實解決老年人運用智能技術困難的實施方案》，重點解決新冠肺炎疫情等城市突發應急狀態下老年人面臨的“技術不平等”問題。而在關乎風險轉移的問題上，則需要強化城市風險治理主體的公共責任倫理，規制鄰避沖突行為，提升風險治理主體的社會責任意識和公共行為規范，從而推動風險治理善治目標的達致。

結語

人類文明的發展、城市規模的擴大、科學技術的進步、城市功能的重疊以及城市脆弱性的增強使城市成為現代社會風險的中心，城市風險化成為當代城市發展的重要特征。人口流動性的增強和城市間相互依賴關系的加深則進一步使城市風險呈現跨域傳播和多域并發的趨勢，城市風險的跨域流動成為現代城市風險治理中面臨的新問題。而隨著工業文明的發展和信息時代的來臨，由技術進步、思想多元、制度變革、人口膨脹等因素引發的社會負面效應使人類社會進入“不確定時代”。這種“不確定時代”的來臨加劇了城市跨域風險的突發性和破壞性，加大了城市跨域風險向城市跨域危機轉化的概率。面對城市風險跨域流動所引發的一系列問題，需要發揮政府在城市跨域風險治理中的主導地位，基于整體性治理理論和全周期管理理論，構建城市跨域風險的整體性治理權威，關注城市跨域風險治理的整體性和階段性，建立“超轄區”的風險協同治理體系，以實現城市跨域風險治理的全要素協同和全周期統籌。對于其中超越國家邊界的城市跨域風險，更是需要不同的國家、不同的文明拋棄政治偏見和價值沖突，建立全球協同治理機制，依托權威的國際組織，共同應對風險跨域流動帶來的危機和災難，防止城市跨域風險向城市跨域危機轉化。