“后扶貧時代”川陜革命老區法律援助實踐路徑研究

蒲小勇

（中共達州市委黨校, 四川 達州 635000）

川陜革命老區位于脫貧攻堅主戰場,全國14個集中連片特困地區之一的秦巴山區,受地理環境影響,經濟社會發展相對落后。經過改革開放尤其是近年來的精準扶貧,艱難摘掉了絕對貧困的窮帽,基本與全國同步實現了小康。法律援助作為維護困難群眾合法權益的一項司法救濟制度,既是踐行以人民為中心的重要民生保障工程,也是促進公平正義的重要社會公益事業,因而做好法律援助工作是后扶貧時代實現老區振興、維護老區人民權益的題中應有之義。進入后扶貧時代的川陜革命老區,一方面,相對脆弱的發展現實,相對低水平的小康,使得接下來鞏固老區脫貧成果,以及下一步全面推進鄉村振興面臨較大壓力,經濟發展上的扶貧依然在路上；另一方面,貧困的內涵在發生變化,［1］解決了物質絕對貧困的老區脫貧群眾,必然會逐步增強權益意識、增多維權需求,聚焦法律援助工作,法治文明上的扶貧亦任重道遠。因此,后扶貧時代的川陜革命老區,法律援助與扶貧工作將長期相互交織,相互促進,法治扶貧已然成為老區扶貧工作的重要內容之一。［2］

一、法律援助與扶貧的淵源

法律援助是舶來品,最早起源于英國。15 世紀末,基于歐洲文藝復興人文主義思潮“窮人同樣享有公平正義”,英格蘭首次確認對無法支付民事訴訟費用的窮人給予法律援助。［3］法律援助起源之初,更多表現為一種對窮人的慈善行為,經過500多年的發展,現已形成了比較成熟的國家責任制度體系。在西方國家,法律援助制度體系多樣,主要包括以英美為代表的政府資助—民間操作模式,以及以瑞典、丹麥為代表的國家福利模式。在我國,由于歷史的原因,法律援助制度建設起步較晚,直到上世紀90年代,改革開放春暖大地,才有條件開始逐步建立起來。2003年《法律援助條例》的頒布,我國法律援助遂邁向法治化建設道路。隨著今年元旦《法律援助法》的生效,相信,我國法律援助將迎來法治化發展的新機遇。

2013 年2 月,習近平總書記在中央政治局集體學習時強調:“要加大對困難群眾維護合法權益的法律援助。”法律援助,是國家在司法制度運行的各個環節和各個層次上,對因經濟困難及其他因素而難以通過通常意義上的法律救濟手段保障自身基本社會權利的社會弱者,減免收費提供法律幫助的一項法律保障制度。其實際上,是法律扶貧、扶弱、扶殘,是實現法律面前人人平等和完善社會保障的法律體系的重要措施。［4］由此可知,法律援助的起源與發展,都與扶貧有著深厚的歷史淵源。相對欠發達的川陜革命老區,無論是經濟發展水平,還是基層干部群眾的法律知識,都相對貧困,都不足以支撐下一步鄉村振興戰略的全面推進,在后扶貧時代,這一地區的法律援助與扶貧工作因而也將有著特殊的淵源。

二、“后扶貧時代”川陜革命老區法律援助實踐路徑分析

進入后扶貧時代,川陜革命老區既要鞏固脫貧成果,也要開啟全面推進鄉村振興,在此轉換銜接過程中,涉及人、財、物的環節較多,法律風險也相對集中。同時,隨著經濟社會的發展,農村的法律糾紛類型和數量也日益增多,基層農村法律援助面臨面上有擴展、量上有增長、質上須提升的新局面。研究分析后扶貧時代川陜革命老區法律援助的實踐路徑,筆者以為,加強和改進法律援助本職工作,做到應援盡援,應援優援是必然要求,而更為重要的是,我們不應僅僅局限于法律援助本身,還應從以下幾個法律援助工作外延方面,綜合分析與思考,方能把脈確診實踐中的問題,對癥開方有效的解決方法。

第一,是普及法律援助的前提在于法治意識普遍深入人心。發展并不充分的川陜革命老區,在法律援助工作實踐中,無論是政府、幫扶人員,還是貧困群眾,都缺乏基本的法治意識。思想觀念上的問題得不到解決,是否需要維權和怎樣維權就無從談起,法律援助工作便也無從開展。授人以魚不如授人以漁,法律援助首先應從法律扶貧開始,從提高老區廣大基層干部和群眾的法治意識開始。

第二,法律援助工作要前置到行政決策和執行過程中去。當前我國扶貧立法少且分散,實踐中政策化取向較為濃厚,［5］行政權力主導,運行操作不盡規范,這就為基層一線工作帶來矛盾和糾紛隱患。由于我國人口多且流動大,地域廣且地質條件各異,國情復雜,統一的成文立法和局部的地方立法難度都比較大,可預期的相當長一段時間里,扶貧工作依靠黨和政府行政推動仍然是不得不面臨的現實,相對欠發達的川陜革命老區尤為突出。因此,當務之急,法律援助在老區基層扶貧工作中應予適當前置,即在政策制定過程中更多運用法治思維,在政策執行過程中更加注重法治方式,盡可能避免或減少基層扶貧工作中矛盾的積累和糾紛的產生。

第三,法律援助建設要置身公共法律服務體系建設中去。法律援助定義因地而不盡相同,其內涵和外延也因時而不斷變化。法律援助從起源到舶來再到如今新時代,其含義早已不再拘泥于狹義的免收律師費的訴訟服務,它已演變為由國家負責實施的,以窮人或其他處境不利的人為對象而實施的非限于訴訟領域的以公共法律服務為中心的援助。［6］進入后扶貧時代,從法律援助工作者參與基層扶貧的實踐看,也業已外延到基層公共法律服務的各個方面。因此,既然是公共法律服務建設體系中的重要組成部分,法律援助就應當主動置身其中,統籌規劃和協調推進。［7］

三、川陜革命老區基層扶貧與法律援助實踐中存在的問題

（一）法律援助本職工作中存在的不足

法律援助體系建設上,在老區的廣大基層農村,單純就法律援助而言,尚處于小眾范疇,基層干部群眾不知或不完全知曉是普遍現象,加之相關部門的不夠重視,法律援助在宣傳普及、制度建設、機構完善、人員配置和經費保障等各方面,均不同程度存在薄弱環節,這給基層扶貧工作及農村社會穩定、貧困群眾人權保障帶來嚴峻挑戰。法律援助案件服務上,一是服務覆蓋面不夠,難以做到應援盡援。隨著經濟社會的發展,基層農村矛盾糾紛已發生較大變化,法律援助受援范圍過窄,門檻相對較高,制度調整與時俱進步伐跟不上現實需求的變化。二是辦案質量不高,難以實現應援優援。法律援助執業準入和培訓機制的缺位,辦案人員的專業素質普遍不高；資金補助、激勵和監督考評機制的缺位,辦案人員的積極性普遍不高,如此,辦案質量必然受到影響。三是法援程序復雜,難以承擔各類成本消耗。［8］法律援助案件資料搜集繁瑣,涉及部門較多,受援群眾來回跑路,經濟成本較高；法律援助案件一般適用“一裁二審”制度,程序冗長,全流程走下來,前前后后得好幾個月,時間成本較高；作為典型的人口輸出地,老區農民工流動大,如果出現異地辦案情況,維權成本更是難以承受。

（二）大眾普法層面法治意識有待提高

老區干部群眾法治意識不強，法援意識更是淡薄，普法工作仍需負重致遠。一是法治信仰相對缺失。中國幾千年傳統文化里，重人治輕法治，強調領導個人作為，忽視法制民主公正；重德行輕法治，強調個人品行修為，忽視法制規范約束；重人情輕法治，強調世故和諧，難得糊涂，忽視法治莊重嚴肅。群眾對于法治，對于法律制訂些什么條文不感興趣，只愿意私下評論領導人的個人能力，只服從于傳統倫理道德，處理矛盾糾紛包括法援案件往往以是否合乎情理為準則。二是法律知識較為匱乏。老區廣大農村深處相對閉塞的秦巴山區，普法教育鞭長莫及，基層群眾學法機會少，日常生產生活涉獵和接觸法律少，法律知識自然匱乏，知法、懂法、用法也就無從談起。三是法律素養亟需提升。部分老區基層干部，具體工作中堅持依法辦事的原則性不強，唯政績考核，唯領導意志開展工作。政績考核的，領導重視的，就是重要的，應該優先辦的；政績不考核的，領導不關注的，就是次要的，可辦可不辦的。如此種種，權本位思想嚴重，人治觀念根深蒂固。

（三）扶貧政策層面法治思維有待強化

扶貧工作是一項涉及多個部門，多個幫扶單位及人員共同參與的十分復雜的系統工程。扶貧政策的制定，容易出現部門交叉，分工不明，幫扶人員兼職多項業務，權責不清晰的情況。一些扶貧政策在制定之初，并沒有經過群眾的民主測評，沒有進行認真的調查研究，沒有選擇樣本區小范圍試點，群眾意愿因而也就沒有得到充分尊重。有些扶貧政策還時常存在朝令夕改的情況，政策相對于法律法規的優勢在于彈性靈活，但其頻繁變更的不穩定性也帶來貫徹落實的不便。另一方面，扶貧政策的貫徹執行不注重法治方式，貧困群眾權利難以得到保障，有時甚至容易產生矛盾糾紛。一是幫扶部門依法履職不盡規范，相互配合難以協調一致。基層幫扶人員為爭取扶貧項目，往往疲于奔走各部門之間，費時費力還時常廢事。二是幫扶人員法治素養參差不齊，如欠缺經驗的新人，退居二線的老人，兼著本單位業務的“忙人”。三是執行過程中缺乏法治監督。監督機制的不完善，問責機制的相對缺位，容易導致對不作為、亂作為和腐敗現象追究責任不嚴格徹底，進而使得扶貧政策的執行發生偏差走樣的情況。

（四）公共服務層面法律服務體系有待完善

符合新時代要求的公共法律服務體系，應當是立體的、多元的，當前老區基層農村在實體平臺、網絡平臺、12348 熱線及社會多元供給主體等方面都亟待完善。實體機構殘缺不全且布局不盡合理，公共法律服務與群眾的“最后一公里”還沒有完全解決。隨著現代科技的發展，網絡服務平臺已然滲透運用到各行業各領域。然而，老區基層農村并沒有很好地跟上時代步伐，“足不出戶”尚不能代替“來回跑路”。目前老區公共法律服務基本是政府提供，主體單一，缺少社會力量的廣泛參與，不能滿足老區群眾日益多元化和個性化的法律服務需求。在人才隊伍建設方面，由于農村艱苦落后的現實環境所限，老區基層不僅很難引進專業的法律人才，而且本就難以適應新時代服務需求的現有在職人員，也存在流失嚴重的情況，有的基層公共法律服務所甚至淪為“一人所”。在資金保障方面，公共法律服務主要依靠財政支持和社會捐助。對于老區基層農村來說，社會捐助幾乎沒有，財政支持方面，預算項目編制不多、財政保障標準不高，專項撥款相對較少，更多源自政府相關部門零散的工作經費，但這些“拼湊資金”大都屬于臨時應急性經費，不可持續也不夠穩定。

四、“后扶貧時代”川陜革命老區法律援助工作的對策建議

（一）改進法援工作,適應新變化新要求

川陜革命老區,搭乘脫貧攻堅之春風,基本與全國同步實現了小康,現在又迎來全面推進鄉村振興新機遇,經濟社會發展勢必提速,加強和改進法律援助工作,使之適應后扶貧時代新變化新要求迫在眉睫。一是強化法律援助體系建設。法律援助體系建設要融入公共法律服務體系建設大格局中統籌規劃、協調推進。要注重完善農村法律援助機構,優化配置法律援助人員,拓寬資金保障渠道,做好法律援助陣地建設。二是調整對象范圍簡化程序。隨著經濟社會的發展,需要法律援助的對象案件或矛盾糾紛類型出現了新的變化,相應的法律援助覆蓋范圍應及時調整,做到應援盡援,相應的法律援助辦案流程也應簡化優化,降低維權成本。三是適時體檢管控項目風險。針對基層工作中風險相對集中的環節,嚴把法律關,定期或不定期對過往項目進行法律體檢,適時對執行中的項目進行法律專業指導和風險控制,尤其是對涉及人、財、物的重點項目要重點關注,確保項目工作安全運行。四是完善法律援助走訪制度。法律援助人員要多深入走訪老區的基層農村,或定期上門服務,或常態化開辟貧困戶法援綠色通道,主動發現案件并及時解決之,盡可能讓老區群眾零距離獲得法援服務。五是疏通群眾需求反饋渠道。注重調研群眾急難愁盼,搜集群眾意見建議,如開展問卷調查、建立群眾信箱等,根據老區群眾的所需所求加強和改進法律援助工作。

（二）加強法治宣傳,提高干群法治意識

加強法治宣傳，使老區鄉村干部群眾知法、懂法、具備法治意識，是普及法律援助的先決條件。一是倡導法治文化，根植法治信仰。探索切合老區法治文化建設實際的方式方法，推動法治文化與鄉村社會生活深度融合，通過鄉村院壩會、農民夜校、宣傳手冊等形式走進鄉村社會，通過民俗綜藝、微信抖音等形式走進農民生活，通過優質法律援助案件以案釋法的形式走進基層民心，使老區群眾于潛移默化中增強法治意識、根植法治信仰，逐步形成思想上信法、行動上守法、維權上靠法的法治文化氛圍。二是推進“八五”普法，提升法治素養。依托“八五”普法契機，大力開展老區鄉村常態化普法工作，依據“誰執法誰普法”原則，明確政府和社會各普法主體責任，建立科學系統的考評體系，設定可量化操作的評估標準，聚力提升老區鄉村干部群眾的法治素養。三是注重專業培訓，充實宣傳隊伍。通過教育培訓提高現有法治宣傳隊伍專業化水平，鞏固老區鄉村法治宣傳主力軍隊伍；通過多種形式，吸納諸如黨員干部、駐村幫扶人員、新鄉賢等精英群體，充實到法治宣傳隊伍中去，以擴大法治宣傳在群眾中的影響，提高法治宣傳的成效。

（三）優化扶貧政策,推進扶貧法治化

在依然以行政手段為主導的老區扶貧實務中，非常有必要優化扶貧政策，推進扶貧法治化，前置法律援助工作，將矛盾糾紛盡可能消滅于未萌之時。這就要求，一方面，在制度設計和政策制定上，要善于運用法治思維，盡可能使出臺的政策科學合理，以提前規避法律風險。制定扶貧政策要明晰政府部門間、幫扶單位間、幫扶人員間權責邊際；要多深入基層群眾中認真調研，搜集一線材料，傾聽群眾聲音，有條件開展民主測評的，須尊重群眾測評意愿，保障群眾合法權益。對于那些經實踐檢驗正確的方針政策，可以通過地方立法的方式固化下來，利用法律的穩定性確保能夠長期堅持。另一方面，政策執行要善于運用法治方式，具體行政行為皆于法有據，以盡可能避免矛盾糾紛的發生。各幫扶部門要依法依規開展扶貧工作，精誠團結、默契配合形成扶貧合力；要挑精兵點強將配齊配強扶貧團隊，注重提升幫扶人員法治扶貧能力，考慮扶貧之事要有法治思維，解決扶貧之難要用法治方式。政策執行還須加強法治監督力度，完善問責機制。引入監督，以更好規范和約束幫扶人員的履職行為，通過問責，以跟蹤幫扶人員扶貧政策的執行情況。

（四）強化公共服務,完善公共法律服務體系

2014年4月，習近平總書記在聽取司法部工作匯報時強調：“要在不斷擴大法律援助范圍的基礎上，緊緊圍繞經濟社會發展的實際需要，注重提高法律援助的質量，努力做好公共法律服務體系建設。”在公共服務短板凸顯的川陜革命老區，強化公共法律服務體系建設更加必要且必須。一是完善基層實體機構。統籌整合老區各方面資源，加強基礎設施建設，科學規劃布局，缺機構的補位清零，需整合的妥善調整，“最后一公里”尚未實現的盡快優先解決。二是推進鄉村網絡全覆蓋。老區地處秦巴山區腹地，通過傳統方式向廣大鄉村延伸公共服務成本高成效低，利用現代數字技術推動實現鄉村網絡全覆蓋，對促進老區公共法律服務均等化、便利化，提高服務質量更為現實和有效。三是構建多元供給格局。當前我國依然處于發展中階段，國家財力相對有限，須廣泛吸納社會力量共同參與，逐步構建起老區公共法律服務多元供給格局。在人才隊伍建設方面，公共法律服務既是公共性服務，也是專業化要求較高的專業性服務，因而需要建設一支高素質的法律人才隊伍。提升現有人員專業技能，加強外來人才引進力度，對于部分特殊專業人才，可不拘泥于剛性政策，積極創新柔性引才模式。在資金保障方面，探索將公共法律服務納入財政預算，考慮設立法律扶貧專項保障資金，并使之成為常態化財政預算科目。另外，積極統籌謀劃，改變當前依靠國家財力支持的單一供給現狀，開放社會多渠道融資，募集社會各方面資金，作為財政保障之外的有力補充。

結 語

后扶貧時代的川陜革命老區,既享有過渡期“四個不摘”的“扶上馬送一程”扶貧政策紅利,以鞏固拓展脫貧攻堅成果,也迎來革命老區振興發展、全面推進鄉村振興戰略新機遇。在此政策疊加過程中,各類法律風險更為集中,矛盾糾紛更易觸發,法律援助工作因而也更顯重要。承前所述,筆者以為,在法律援助內涵方面,要切實加強和改進法律援助工作,主動適應后扶貧時代的新變化新要求；在法律援助外延方面,要從提高法治意識、強調扶貧政策注重運用法治思維和法治方式、完善公共法律服務體系三個層面的實踐路徑出發,將法律援助工作外化于行,內外兼修,形成合力,為實現老區振興、維護老區人民權益保駕護航。