基于風險管理視角的內部控制體系建設研究
——以四川文理學院為例

劉 香,孔祥忠

（四川文理學院 審計處,四川 達州 635000）

行政事業單位內部控制建設比企業起步晚且發展也不夠成熟,加之行政事業單位性質特殊、目標各異、重視度不同,造成了不同級別、規模、行業的行政事業單位內部控制建設進程差異較大,建設過程中對內部控制理念和方法的運用還不夠,建設成果也多流于形式、浮于表面,利用率不高,執行效果不好。尚未形成體系的內部控制像一盤散沙很難發揮優化管理、降低風險、真實完整反映財務報告的作用。

一、四川文理學院的內部控制體系建設需求

（一）提高治理能力的內在需要

四川文理學院是一所位于四川省東北部的省屬本科高等院校,擁有在校學生一萬四千多名,教職員工一千兩百多人,組織機構六十六個。四川文理學院制定了綱領性穩定的學校章程,業務層的制度規范,建立了校長辦公會和黨委常委會議事決策規則,建立了學術委員會、經營性資產管理委員會等組織,并確定了黨委宣傳部作為法治教育的牽頭部門,學校辦公室作為治理體系和治理能力現代化建設的牽頭部門。管理體系的設置表明四川文理學院有提高治理水平改善治理結構的主觀愿望,而實施內部控制建設則是全面改善單位治理效能的重要途徑。表一列舉了四川文理學院期望達到的內部控制體系建設成效。

表1 內部控制建設前后效果對比表

（二）推進國家治理體系和治理能力現代化的外在要求

加強內部控制建設是貫徹落實黨的十八屆四中全會、十九屆四中全會關于“強化內部流程控制,防止權力濫用”“健全分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗制度”等決策部署的必然要求,是確保黨和國家重大決策部署落地見效的制度保障、行動保障。

財政部《行政事業單位內部控制規范（試行）》于 2012 年頒布并于 2014 年 1 月 1 日起施行,從此拉開了行政事業單位內部控制建設序幕。2015年《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》明確了行政事業單位完成內控建立和實施的截止時間要求為2016年年底。為了防止內部控制重建設不重執行,2016 年財政部印發了《財政部關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》重點關注各單位內控執行效果,要求對行政事業單位的內部控制情況進行摸底上報以便財政部掌握各行政事業單位內部控制建設情況以此督促各行政事業單位進行內部控制優化。2017 年財政部印發《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》規定行政事業單位需每年報送本單位內部控制建設情況。［2］2019 年四川省財政廳頒布了適用于所有行政事業單位的《四川省省級行政事業單位內部控制建設指引》針對性地指導內部控制建設。

二、基于風險管理的四川文理學院內部控制建設

四川文理學院在財政部2016 年基礎性評價中摸底自查發現雖然存在一些規章制度但均是各部門站在自己立場對事件不全面、不成體系地孤立規定,內部控制的方法和理念運用較少,評價偏低。2017 年該單位正式將內部控制建設提上日程。

（一）形成內部控制的體系觀念

四川文理學院內部控制建設立足經濟運行這條主線,筆者將財政部要求的預算業務、收支業務、政府采購業務、資產控制、建設項目和合同控制以資金在單位流轉形成的生命周期為線索進行串聯,有助于內部控制承建部門形成整體觀念。

圖1 資金在四川文理學院流轉的生命周期圖

如圖一所示,資金在四川文理學院的生命周期分為五個階段,資金產生對應收入業務,對資金進行合理高效分配對應預算業務,資金使用執行階段對應政府采購和基本建設業務,通過政府采購和基本建設增加了本單位的國有資產對應的是資金轉化階段,按照合同約定支付款項對應資金流出階段。資金經過上述五個階段完成了在單位內部從產生到流出的循環形成了一個完整的生命周期,行政事業單位內部控制建設共性的六個方面業務與財務串聯融合形成體系。

（二）設計內部控制的體系框架

四川文理學院現有的議事決策機構是校紀委辦公室監督下的黨委會、校長辦公會、職能部門三級決策架構。學校黨的委員會簡稱黨委會是最高權力機構。校長辦公會是二級議事決策機構,由校長主持,負責研究處理教學、科研、行政管理等方面的工作,提出需要由更高決策機制決定的方案并落實黨委各項決議。各職能部門屬于執行層面,全面落實校長辦公會的各項決策部署。校紀委辦公室履行監督職能對各決策層監督全覆蓋。

四川文理學院創新性地把內部控制建設作為一個項目與現有的議事決策架構整合重組形成內控項目運行機制且不會產生新的部門導致機構冗余。首先,成立了內部控制建設領導小組,黨委書記和校長任組長,其他班子副職成員任副組長,涉及到的二級職能部門比如校辦公室、計劃財務處、公共資源交易中心、基建處、國資處等列為項目組成員,項目成員需承擔與部門工作職責相對應的內部控制建設子項目。其次,內部控制建設領導小組下設辦公室掛靠審計處牽頭內部控制建設,全面執行內控建設領導小組的各項決策部署。

如圖二所示,內控建設項目融入現有議事決策機構后形成內控體系建設框架。黨委會依然是最高決策機構,內控建設領導小組成為項目虛擬決策層與校長辦公會融合,項目組成員與職能部門融合,下設的內部控制建設領導小組辦公室（審計處）與承擔內控建設的職能部門并列,指導其他職能部門內部控制建設。校紀委辦公室全方位監督內控建設項目的運行情況。

圖2 四川文理學院內部控制建設框架

內控體系建設項目融入現有議事決策機構后形成了內控體系建設框架,校紀委辦公室對各個層面履行大監督職能,使每個層面都處于監督的環境中,內控體系項目從上至下各層級的工作職責分別是:

內部控制建設領導小組對校長辦公會負責,主要履行的職責有:提交年度內部控制報告；審議全面推進內部控制建設工作實施方案；審議重要業務流程的判斷標準或機制；審議校紀委辦公室提交的與內控監督或評價的相關內容；審議內部控制建設組織機構設置及其職責方案。

內控項目辦公室（審計處）對內部控制建設領導小組組長負責,主要職責有:初擬學校內部控制建設工作實施方案；協調涉及多個職能部門的重大工作流程或提出改進建議；負責內部控制建設情況年度報告；對內控建設優化提出建議方案；協助學校信服中心將內控措施嵌入信息系統；負責指導職能部門開展全面風險管理工作。

其他職能部門在內部控制體系項目建設工作中,應接受內部控制建設領導小組辦公室的組織、協調、指導,主要履行以下職責:從風險管控角度建立健全本職能部門內部控制子項目；執行內部控制基本流程；起草本部門職責范圍內的流程和制度；完成本職能部門內部控制建設及風險管理自評報告；培訓并使用涉及本職能部門的內控信息系統；自覺形成風險管理意識和內控文化。

（三）充實內部控制體系的內容

1.內部控制建設培訓

根據四川文理學院內部控制建設框架,內部控制建設領導小組辦公室按照內控建設領導小組的要求積極向內控建設職能部門普及內部控制建設的原因、方法和要求,講解內部控制的設計、建設和執行等,協助內控承建部門了解上下游業務部門工作流程,形成整體建設意識。

內控承建部門按照工作職責的要求需在部門內部開展普及性和持續性的宣傳、培訓、學習,使部門內部工作人員充分認識推進行政事業單位內部控制建設的重要意義,領會內部控制建設精髓,在工作中積極思考主動應用。

2.風險管理建設

四川文理學院風險管理建設分為風險自評和風險他評兩方面,形成角度不同但目的一致的評價體系,為下一步內部控制制度建設和流程建設提供依據。

風險自我評價是指職能部門全面系統地進行內部控制建設之前對部門內部控制現狀進行摸底,形成內部控制建設自評報告。自評報告主要內容涵蓋現有的規章制度清單、流程圖清單、風險清單和控制措施清單,目的是摸清、客觀評價本職能部門目前已經存在的內部控制建設情況,為對標查找內部控制的薄弱環節以及梳理工作中的風險點提供基礎。［3］

風險他評是指審計處參照企業風險管理的分類并結合行政事業單位內部控制填報軟件中關于風險評估的內容要求,設計了四川文理學院的風險評估調查問卷,該問卷共三部分:第一部分是基本情況,第二部分是列舉可能存在的風險供職能部門參考,第三部分是職能部門根據風險評估自評報告定性地描述工作中存在的風險,具體如表二所示。

表2 風險評估調查

3.內部控制制度和工作流程建設

承建職能部門在風險管理建設階段已經對業務范圍內的規章制度和流程圖進行過自評,形成規章制度和流程圖清單,對照四川省財政廳印發的《四川省省級行政事業單位內部控制建設指引》（川財會〔2019〕37 號）中關于規章制度和流程圖的要求進行查漏補缺,修訂完善。

首先要建立內部控制體系總制度。［4］內部控制體系總制度是各職能部門建立業務管理制度的基礎,是對具體業務領域控制的實質性要求,在總制度中應明確各領域關鍵控制流程,各流程的控制目標、控制任務、關鍵程序、與其他關鍵控制流程的關聯關系等。

其次各職能部門要建立細化的業務管理制度和流程。依據行政事業單

位“法無授權不可為”的特征,各職能部門應檢查現有的規章制度和流程是否符合相關外部政策要求,確保內部控制體系合規。在滿足業務領域外部監管要求的基礎上結合內部管理需求,明確制度環節及主要內容,確保與經濟活動相關的規章制度和流程圖完整建立。

最后將建設成果編印成內控手冊。內部控制建設領導小組辦公室根據職責分工統籌匯總六個職能部門的成果,對不合理之處提出修改建議,統一形式完善內容,然后將包含風險管理的所有內部控制建設成果匯編形成《四川文理學院內部控制手冊—20XX 年版》,分發給全校所有的職能部門,便于查閱和執行。

4.內部控制體系更新建設

按照內控建設項目分工,內部控制建設領導小組辦公室（審計處）負責內部控制體系總制度,計劃財務處負責預算和收支子項目,交易中心負責采購管理子項目,國資處負責國有資產管理子項目,基建處負責基本建設子項目,校辦公室負責合同管理子項目,每年需進行一次風險評估對去年的風險管理成果進行增減調整并審查業務管理制度和流程圖是否符合外部政策要求及內部管理需要。

內部控制的生命力在于不斷根據業務變化調整完善,使其能與單位實際情況匹配,能有效執行。因此內部控制建設領導小組辦公室每年年底將會把各子項目更新后的建設成果收集整理成冊,以此形成內部控制體系更新完善的長效機制。

三、內部控制體系建設成效

（一）運用內部控制理念,形成內部控制習慣

各職能部門在內部控制體系建設過程中全員學習、全員參與、全程建設,在工作中逐步開始運用內部控制理念,養成了法紀意識、規則意識、風險防范意識、清單意識,同時和工作不擔當、不作為、借內部控制違規強化部門或個人權力劃清了界限,有效預防內部推諉扯皮不作為現象的出現。

（二）固化常規工作流程,提升內部管理水平

四川文理學院內部控制體系建設的重要成果之一就是固化了常規工作流程,按照“高風險嚴管控、中風險授權管控、低風險效率優先”的原則可以有效促進業務高效開展。內部控制體系的執行情況可以了解內部控制設計是否合理也可以評價其是否優劣。［5］內部控制設計合理執行才會順暢,流程才會有生命力,內部控制體系優良才能發揮關鍵崗位的作用,促進管理服務水平的提高。

（三）促進監督檢查機制,拓展績效評價維度

校紀委辦公室作為四川文理學院各管理層次的監督部門,每年將會選取幾個各職能部門進行巡察,內部控制建設及執行情況是巡察的重要方面。巡察結果將在適當范圍公開并作為被巡察職能部門以及工作人員評優評先的重要參考,部門或個人的績效評價指標不光是工作目標完成情況還體現了遵規守紀的底線思維。

結 語

從有效管理風險的視角行政事業單位應當形成內部控制文化,及時更新內部控制制度,建成兼顧效率與風險的內部控制體系。兩年多的實踐檢驗表明四川文理學院內部控制體系設計合理、運行有效。接下來我們將開啟四川文理學院內部控制體系二期建設,以內部控制信息化為切入點,選擇適當的信息管理平臺將內部運行穩定的常規業務轉移到信息系統中,在保證內部控制有效的基礎上進一步提升運行的效率。