助推“雙碳”目標實現的綠色預算體系建設

趙 笛 馬蔡琛

（南開大學，天津 300071）

內容提要：“雙碳”目標正式提出以來，已成為堅定不移走生態優先、綠色低碳高質量發展道路的重要目標指引，而預算作為財政管理的工具之一，自然成為實現“雙碳”目標的支柱力量。實施綠色預算可以更加清楚地展示預算中有多少份額有利于環保目標的實現，也可以從更加宏觀的中長期財政規劃角度引入“雙碳”目標，并利用綠色預算信息提高政策績效。從目前的預算管理制度來看，已具備較為成熟的預算制度基礎以及支撐綠色預算實施和問責的工具和方法。可以嘗試以“雙碳”目標為切入點，將綠色預算工具融入預算規劃、編制、執行以及績效評價的全過程，構建一套基于“雙碳”目標的綠色預算體系。

一、引言

2020年9月，國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會上首次提出了“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”的碳達峰碳中和目標（以下簡稱“‘雙碳’目標”）。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，自然成為實現“雙碳”目標的重要力量。2021年全國財政工作會議、2022年國家預算報告中都明確提出，穩步有序推進碳達峰碳中和是2022年的財政工作重點。2022年5月，財政部正式印發《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》，明確提出了推動“雙碳”目標實現的具體財政政策工具。而在眾多財政工具組合中，預算是政府財政資金運行和管理的總樞紐，集中體現了一定時期內政府的目標和政策，如何把“雙碳”目標融入短期和中期預算框架，并通過預算績效管理提高資金使用效益，成為財政推動“雙碳”目標實現需要考慮的重點問題。

近年來，氣候和環境問題受到越來越多的關注，許多國家制定并實施了應對氣候變化的國家戰略（Lesnikowski et al，2015），包括《巴黎協定》《聯合國氣候變化框架公約》等國際承諾，也促使各國和國際組織考慮如何將綠色發展目標融入公共政策決策的過程之中。預算作為重要的財政管理工具，受到來自氣候變化的多方面影響，公共產品的環境成本逐漸提升，整體稅基的降低也會影響財政支出規模（Bachner&Bednar-Friedl，2019），如若沒有健全的預算編制和財務報告工具，也將難以推進有效的氣候政策（Gilmore&St.Clair，2018）。因此，在這些綠色發展目標的引導下，部分國家開始嘗試通過“綠色預算”工具來實現綠色發展的目標。

綠色預算是指使用預算政策和工具實現綠色發展目標的過程。由于不同國家有著相對不同的綠色發展目標（如氣候變化、生物多樣性、資源保護等），因此各國對綠色預算的定義也不盡相同。實際上，在預算編制過程中考慮環境和氣候因素的做法，并不是最近才興起的，也遠遠早于“綠色預算”概念的提出。早在20世紀40年代，部分國家就開始提出將部分預算支出用于自然資源和環境，而這一支出領域的真正增加，以及將綠色發展相關預算逐漸與預算過程相結合的實踐，是從21世紀初才逐漸開始的（Russel&Benson，2014）。由于綠色預算生命周期內的每個階段都可能對環境產生影響，這就需要多層級的治理體系，加之環境部門在確定支出優先事項方面的立場不夠強大（Wilkinson et al，2008），這成為早期綠色預算雖然在英國、瑞典和德國等先行國家開始嘗試，但其影響仍舊非常有限的原因之一。

2011年起，尼泊爾、柬埔寨、印度尼西亞和菲律賓等容易受到氣候變化影響的發展中國家，開始在聯合國開發計劃署（UNDP）和世界銀行技術支持下，使用氣候公共支出和機構審查（CPEIR）方法，并建立氣候變化標簽，這是后來綠色預算標簽的雛形，也是正式將工具和方法運用到綠色預算中的早期實踐（World Bank，2021）。2017年 12月，OECD 在巴黎舉行的“一個星球”峰會上發起了綠色預算巴黎合作（Paris Collaborative on Green Budgeting），該行動的啟動得到了法國和墨西哥環境部長的認可，此后包括愛爾蘭在內的一些OECD成員國已加入該合作（Cremins&Kevany，2018）。雖然當前對于綠色預算的實施并沒有統一的規范，但在OECD綠色預算框架的指導下，越來越多的國家開始系統地使用綠色預算標簽、事前和事后環境影響績效評估、環境成本效益分析和碳評估等方式，來探索開展綠色預算實踐。OECD在2020年6月的一項調查中發現，超過三分之一接受調查的經合組織成員國實行了某種形式的綠色預算（35個國家中的14個）（OECD，2021）。而事實證明，綠色預算建立在一個國家公共財政管理框架之上，其本身并不會改變現有的預算制度和政策，但能夠讓決策者更加清楚地了解預算選擇對整體環境和氣候的影響。因此，綠色預算的實際操作在各國之間也有所不同，很多國家都在考慮適合本國國情的綠色預算實踐（OECD，2021）。

隨著我國“雙碳”目標的提出以及預算管理制度的發展和完善，當前在預算制度中引入“綠色預算”的工具和方法已經具備較為成熟的基礎，也有利于“雙碳”目標的實現。可以通過綠色預算體系的構建，進一步發揮財政在環境保護和應對氣候變化中的重要作用。

二、綠色預算對“雙碳”目標實現的作用機制

預算是確定政府優先事項以及資源分配的核心，因此預算的綠色化對“雙碳”目標的進展和實現具有重要的決定性作用。具體而言，預算數字代表了政府對“雙碳”目標的投入程度，將綠色預算納入中期財政框架之中，也有利于在中期財政經濟預測中體現“雙碳”目標。而通過將綠色預算融入支出審查和績效管理的過程，可以提高環境政策的績效。通過將“雙碳”目標的具體要求融入預算決策當中，綠色預算對“雙碳”目標實現的具體作用機制得以體現。

（一）明確預算中針對“雙碳”目標的投入比例

預算資金的具體數額分配是規劃國家財政支出、引導資源分配、規范政策執行的基礎，一定時期內政府的政策方向明確體現在預算的數字之中。而綠色預算最基本的功能，就是使政府在環境和氣候保護方面的支出占全部預算的比例更加公開透明，從而為綠色發展目標調動更多的預算資源。在法國2020年實施的第一個綠色預算中就明確指出，在總計5742億歐元的預算支出和稅收支出中，528億歐元對環境產生了影響（包括418億歐元的預算支出）。①Lelong M L，Wendling C.France′s“Green Budget”for 2021[EB/OL].（2020-11-02）[2022-06-13].ttps：//blog-pfm.imf.org/pfmblog/2020/11/-frances-green-budget-for-2021-.html.而在綠色預算的工具中，綠色預算標簽便是用來標記預算項目中有多少比例的資金有利于促進綠色目標的實現。并且，由于不同項目對氣候的影響程度不同，一個預算項目可能在某一項標準上對環境有利，但在其他標準上會對環境產生負面影響（例如交通基礎設施，特別是鐵路），因此綠色預算標簽往往通過設置權重的方式，表明此項預算中有多大程度是環境友好的。

由此可見，通過綠色預算標簽等工具的引入，一個預算項目中有多大程度是有利于“雙碳”目標實現的，就變得更加直觀。特別是配合上綠色預算的透明度和問責制建設，政府對于“雙碳”目標的努力也將受到公眾的監督。雖然我國尚未系統實施綠色預算，但不斷提高和明確生態環保資金的比重，已成為預算編制過程中注重“綠色”理念的主要做法。2021年，全國財政生態環保投入8210億元，進一步加大了對生態環境保護的資金投入，并著力構建生態環境保護的長效機制。②財政部新聞辦公室.財政部主要負責同志出席國務院新聞發布會介紹財政改革與發展工作有關情況文字實錄[EB/OL].（2022-02-22）[2022-06-22].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202202/t20220222_3789386.htm.2021年11月，財政部提前下達2022年多項生態環境治理資金預算，累計約650億元。③秦超.累計約650億元！2022年多項生態環境治理資金預算下達[EB/OL].（2021-12-02）[2022-06-22].https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1718018044821535048&wfr=spider&for=pc.隨著預算支持“雙碳”目標實現的不斷深化，可以在突出財政生態環境保護投入比例的基礎上，運用綠色預算標簽等工具進一步明確針對“雙碳”目標實現的具體預算投入比例，從而更加有針對性地推動財政資金支持“雙碳”目標實現。

（二）中長期視角上保證財政管理同“雙碳”目標的一致性

中期財政規劃管理是對未來重大財政收支情況進行中期分析預測，對規劃期內一些重大改革、政策和項目等進行規劃和管理的重要機制，是指導年度預算執行、分析現行財政收支政策的重要工具。在綠色預算的實踐中，無論是UNDP和世界銀行等支持的CPEIR工具、OECD的綠色預算框架，還是在部分國家的實踐中，都提出了將綠色預算引入中期財政支出框架（MTEF）的要求。將綠色預算引入中期財政規劃，可以將國家整體的綠色發展戰略與中期財政計劃相結合，為有效的環境政策績效評估、中期財政計劃優先級設定、績效管理的環境目標設置以及財政可持續發展的長期評估提供依據和基礎。通過編制中期財政規劃的形式，來統籌考慮環保相關工作的總體預算安排，一直以來都是我國環境治理資金管理和使用的重要原則。財政部頒發的《農村環境整治資金管理辦法》《支持浙江省探索創新打造財政推動共同富裕省域范例的實施方案》等文件都強調，通過做實、做細中期財政規劃來支持環保資金的統籌管理，部分省市還要求編制環保治理的專項中期財政規劃。

從當前對中長期宏觀經濟和財政發展的整體預測分析來看，無論是歐盟還是OECD的宏觀財政預測模型，其設計中并未考慮氣候變化所帶來的經濟和財政成本。而隨著氣候和環境等綠色目標在中期財政框架中的地位提升，優先開發能夠捕捉財政經濟政策同環境之間聯系的預測工具，成為各國和國際組織宏觀經濟預測的重要發展方向。因此，通過進一步將“雙碳”目標的具體要求引入中期財政框架的過程，保證中長期的財政政策規劃和財政收支預測同“雙碳”目標的一致性，進而指導年度戰略規劃和年度預算執行。

（三）運用綠色預算信息來提高環境政策績效

綠色預算的一個重要作用，就是通過事前和事后的環境影響績效評估、支出審查、政策計劃評估等分析工具，來提高公共預算在綠色目標上的效率和有效性。一方面，對于事前的支出審查而言，綠色預算對環境政策的影響評估以及綠色標簽的設置，為特定氣候或環境項目的支出審查提供了信息，進而將有限的資金使用在對綠色發展目標最有利的領域，增加政府為環保優先事項提供資金的財政政策空間。在當前綠色預算的全球實踐中，英國已經開展了綠色預算支出審查，并將氣候相關目標作為公共服務協議的一部分，而CPEIR也是通過環境評估和支出審查的形式，對公共財政支出與綠色發展目標之間的關系進行定性和定量分析，從而提高支出使用效率。

另一方面，綠色預算本質是一種基于結果的預算，對綠色預算標簽的監測以及對支出項目和政策的事后環境影響績效評估，為預算績效管理補充了關于環境和氣候的產出和結果信息，提高了資金的使用效益。通過OECD的調查，有86%實施綠色預算的國家引入了環境影響績效評估，也有部分國家將綠色預算與績效預算相融合，將綠色發展目標的審查納入到績效管理框架之中，開展對綠色標簽項目的氣候績效審計，從而在績效預算中考核資金對綠色發展目標的貢獻程度。在我國推進財政支持實現“雙碳”目標的體制機制構建中，也提出了通過將績效融入預算管理全過程的方式，優化支出結構，聚焦碳達峰碳中和工作重點領域、關鍵環節，從而提高環境保護資金使用效能的要求。可見，通過進一步深化基于“雙碳”目標的環境影響績效評估、政策績效評價等綠色預算工具的使用，以及將“雙碳”目標引入預算績效管理的綠色發展方式，可以在當前財政收支“緊平衡”的趨勢下，進一步提高“雙碳”目標支持政策和項目的資金使用效益。

三、我國實施綠色預算的有利條件

綠色預算體系是建立在一套較為成熟和完整的預算制度之上的。在當前綠色發展和生態環境保護的整體要求下，預算編制和公開中也逐漸注重突出環境治理的元素。加之“雙碳”目標的提出為經濟社會整體綠色發展提供了方向和指引，因此，當前已具備了實行綠色預算、運用綠色預算工具的有利條件。正如OECD綠色預算框架提出的綠色預算之四個關鍵組成部分，在一個有利的預算治理框架的基礎上，需要有強大的戰略框架、綠色信息和政策的一致性工具，以及促進問責制和透明度的報告制度。綜觀中國預算制度的改革與發展，這些方面已較為充分地體現出建設綠色預算的有利條件。

（一）成熟的預算制度基礎

綠色預算并不是獨立于一個國家整體預算框架的，而是建立在既有的財政管理框架和預算制度之上的，是預算管理的“綠色化”。一個較為成熟、有利的預算制度是開展綠色預算的重要基礎，其中包括戰略規劃和年度預算編制、多年期預算框架、基于結果的預算編制流程以及立法機構和社會的預算監督等。

隨著預算制度的不斷發展和完善，一套可以支撐綠色預算實施的較為完善的預算管理制度已逐漸形成。例如，當前實行三年滾動的中期財政規劃管理，第一年規劃約束對應年度預算，后兩年規劃指引對應年度預算，中期財政規劃的編制逐漸細化完善。隨著預算績效管理的不斷發展，各地方各部門逐漸開始注重績效評價結果在預算決策中的應用力度，立法機構和審計部門對預算執行情況的監督也逐漸趨向更加規范化。因此，從整體的預算制度框架來看，是有利于綠色預算實施的，逐漸將綠色目標融入預算編制和工具之中，可以支撐綠色預算的有效推進。

（二）綠色發展目標的指引

任何一個國家在實行綠色預算之前，都需要明確所欲達到的綠色目標是什么，這是標記綠色標簽、開展影響評估的重要基礎和指引。從這個意義上講，一個強大的戰略框架是構建綠色預算的首要環節。部分國家在開展綠色預算時以國際組織要求的綠色目標為基礎，并以此作為指標安排綠色標簽。例如，OECD發展援助委員會之里約氣候指標提出的生物多樣性、緩解氣候變化、適應氣候變化和荒漠化目標；國際資本市場協會（ICMA）的減緩氣候變化、適應氣候變化、保護自然資源、保護生物多樣性和污染防治目標；歐盟的緩解氣候變化、適應氣候變化、淡水和海洋資源的可持續利用和保護、向循環經濟過渡、污染防治、在不損害任何其他活動的情況下保護和恢復生物多樣性和生態系統目標。

在高質量發展的新時代，綠色發展作為新發展理念的重要方面，長期、中期和短期的綠色目標逐漸成為經濟社會發展的重要指引，這同樣可以成為引導綠色預算的重要基礎。特別是2030年碳達峰與2060年碳中和的“雙碳”目標，具體提出了二氧化碳排放、非化石能源消費、森林覆蓋率、森林蓄積量等多個指標，這些具體指標都可以作為設置綠色標簽、開展綠色績效評估的依據。此外，各地各部門應對氣候變化“十四五”規劃以及生態環境“十四五”規劃等也可以作為引導綠色預算的具體指引。因此，從綠色發展的戰略框架和目標指引來看，當前已具有較為完善的綠色發展戰略規劃體系，可以成為支撐綠色預算發展的重要基礎。

（三）綠色預算的工具和方法

綠色信息在預算決策中的應用是綠色預算的本質，而提供綠色信息的方式則來自綠色預算的眾多工具和方法。國際上較為廣泛使用的綠色預算工具包括綠色預算標簽、環境影響績效評估、支出審查的綠色視角以及績效預算的綠色視角等，這些工具幫助政府確保預算決策與戰略重點的一致性。

隨著預算績效管理的不斷發展，特別是2018年《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》頒布實施以來，全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系已逐步形成。進一步地，將綠色發展目標和要求融入事前績效評價的過程中，便可以實現對預算項目的事前支出審查，并據此為預算項目標記綠色標簽，梳理政策項目的優先級。在項目執行結束后，也可以通過將綠色目標要求融入事后績效評價的過程，實現對預算項目的環境影響評估并加強績效管理的綠色視角。因此從工具和方法儲備來看，當前已具備將綠色預算工具引入預算管理制度體系的有利基礎，也具備了能夠實現環境評估的成本收益分析等評估方法，通過將綠色發展目標與現有制度相結合，便可以進一步開發形成綠色預算的特色工具和方法。

（四）綠色預算的透明度和問責制建設

由立法機構和公眾等利益相關方對綠色預算的執行，以及預算同年度、中期以及長期的綠色發展戰略的一致性進行監督，是保證綠色預算有效的關鍵環節，其主要形式是綠色預算報告的公眾監督和綠色預算審批過程中的立法機構監督。瑞典2018年1月的《氣候法案》不僅將氣候目標納入預算決策，還要求在報告中體現預算和政策執行是如何促進議會所設定的環境目標的。此外，包括意大利、愛爾蘭等國家在綠色預算執行的過程中，也提出了監督和報告綠色預算支出情況的要求。

從預算公開和問責制的發展來看，公開透明的預算制度建設成為綠色預算體系構建的有利條件。當前，中央和地方各部門的年度預決算公開范圍不斷擴大，公開內容不斷細化，中央部門的預決算公開也已形成集成化的“平臺式”公開。而人大作為預算監督的重要外部主體，在年度預算決策過程中審批預算的同時，也通過“預算聯網監督系統”等技術化手段開展對預算執行過程的監督。由此可見，在綠色預算的透明度和問責制建設上，已形成較為成熟的技術方法基礎，特別是隨著績效目標成為預算公開的重要內容之一，將部門預算中的綠色發展目標細化公開也逐漸成為可能和必然。

四、構建基于“雙碳”目標的綠色預算體系

綠色預算的設置需要以國家的環境和氣候發展目標為指引，并以績效目標為依據，通過綠色預算標簽、支出審查、環境影響績效評估等綠色預算工具，來實現綠色發展目標。因此，“雙碳”目標作為中長期氣候和環境發展的重要目標指引，需要以“雙碳”目標為基礎，通過將綠色預算融入預算周期的全過程，構建基于“雙碳”目標的綠色預算體系。

（一）財政戰略與中期財政規劃的“雙碳”目標設置

從宏觀角度出發，整體財政戰略和中期財政規劃是指引年度預算執行、確定預算項目優先級以及規劃財政長期可持續發展方向的重要基礎，而將“雙碳”目標引入到預算管理制度，建設綠色預算體系的首要步驟，便是從中長期的宏觀角度來明確預算管理的綠色化目標。

具體而言，可以通過將“雙碳”目標融入中期財政規劃以及制定基于“雙碳”目標的綠色預算指南，來指引年度綠色預算編制。一方面，當前財政部已印發《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》，提出了財政支持的重點領域，以及強化資金引導作用、發揮稅收政策激勵約束等財政政策措施，其中“嚴格預算管理，不斷提升財政資源配置效率和財政支持碳達峰碳中和資金使用效益”是財政支持“雙碳”目標實現的重要保證。在此基礎上，在中央部門和各地區編制中期財政規劃的過程中，可以通過專門的“雙碳”目標板塊，明確階段性的財政支持政策以及預算資金安排的重點方向，從而引導年度綠色預算實施。另一方面，針對綠色預算工具的使用以及“雙碳”目標在綠色預算中的具體指標設置等問題，可以通過專門的《綠色預算管理指南》的形式來加以規范。同時，在指南中進一步明確綠色預算的編制、監督和評價主體，綠色預算報告的編制要求，從而在制度的頂層設計層面推進和規范綠色預算體系的構建。

（二）預算編制階段基于“雙碳”目標的綠色預算標簽設置

對于綠色預算而言，預算編制階段是通過事前支出審查為公共支出項目標記預算標簽，并以此為基礎對年度預算項目的優先級進行排序的重要環節。在綠色預算標簽設置的實踐中，明確的綠色發展目標及其具體指標（例如，OECD/DAC的里約指標、ICMA的綠色債券指標以及歐盟的六大環境目標）是綠色標簽設置的重要基礎。

在基于“雙碳”目標的綠色預算標簽設置中，也同樣應以“雙碳”目標的具體指標為基礎。2020年12月，在提出“雙碳”目標的基礎上，我國進一步宣布了實現“雙碳”目標的具體指標，即非化石能源占一次能源的消費比重、森林蓄積面積、風電太陽能總裝機容量等自主貢獻目標，而在《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》中也進一步明確了2030年和2060年在二氧化碳排放、非化石能源消費、森林覆蓋率、森林蓄積量等方面需要實現的具體目標。綠色預算標簽的設置應以這些指標為依托，使用加權標記的方式，根據實現不同指標的程度來對預算項目進行權重標記。例如，可以借鑒加納的綠色標記經驗，對于預算項目中能夠實現“雙碳”指標的預算份額，設置“高相關性”（占整體預算的100%）、“中相關性”（占整體預算的50%）和“低相關性”（占整體預算的20%）的標記，根據預算中的“雙碳”份額為項目貼上綠色標簽。在此基礎上，根據不同預算項目的綠色標簽安排項目的優先次序。而在預算審批階段，綠色標簽需要與預算草案同步提交人大進行審批，從而監督和保證預算標簽設置的規范性和合理性。

（三）預算執行階段的綠色預算監督

在綠色預算標簽設置的基礎上，預算執行過程中需要跟蹤和監測這些標簽在項目中的實現程度，從而監督綠色目標的完成情況，為綠色預算及后續環境影響績效評估提供信息和數據。

當前各地人大開始著手建立“預算聯網監督系統”，通過自動化、技術化的方式實現對預算的實時監督，進一步減輕了人大預算監督的成本。而隨著預算績效管理的不斷發展，績效目標也已逐漸融入監督系統之中。因此，對于綠色預算而言，可以通過“雙碳”綠色標簽的指標劃分方式來設置綠色目標，通過將綠色目標加入績效目標的間接監督形式，或者直接將綠色目標引入“聯網監督系統”的直接監督形式，開展同步的綠色預算監督。

而在人大綠色預算監督的基礎上，也應充分調動環境部門在預算執行過程中的監督職能。在綠色預算的國際實踐中，各國通過設置綠色預算的組織部門來明確綠色預算監督審查的責任主體，菲律賓的環境監督機構（氣候變化委員會）就在預算編制、執行過程中發揮了審查和監督的職能。因此，可以在環境部門中設置專門的綠色預算監督機構，完成對不同預算支出單位綠色預算的匯總和整理，從而更加系統和專業地開展對預算項目中綠色標簽目標完成情況的監督。

（四）預算績效評價階段的綠色預算評估和報告

綠色預算作為一種基于結果的預算形式，有助于為預算可能產生的氣候和環境影響決策提供信息。因此，在預算績效評價階段，如何評估年度綠色預算的執行情況并形成相應的綠色預算評價結果信息，是其影響預算決策，并保證透明度和問責制的重要基礎。

一方面，事后的環境影響績效評估、環境成本效益分析等以“雙碳”目標為基礎的綠色評估，是綠色預算的重要工具。綠色預算通過跟蹤綠色標簽完成情況所獲得的信息，來對環境政策以及預算項目對環境的有利和有害性進行系統評估，從而形成環境影響績效評估報告。另一方面，完善的績效預算框架有助于通過衡量產出和結果來促進綠色預算。例如，歐盟設計了包括綠色領域的績效評價和報告框架，并要求在績效報告中提供上一年氣候和環境目標的完成情況，對各預算項目如何完成預算目標做出“計劃說明”。因此，可以通過將年度綠色目標指標融入績效目標指標的形式，將綠色元素正式納入預算績效管理的全過程中，并通過績效評價報告將綠色預算的效果和結果一同公開。

但從這兩種報告的形式來看，其評價方向和評價內容有一定的重疊。因此，可以考慮將年度的績效評價報告“綠色化”和三年期滾動的環境影響績效評估報告加以適當整合，形成短期和中期的綠色預算報告結合模式，從而有效考量不同階段的目標完成程度。而在形成綠色預算報告的基礎上，可以通過優化預決算公開平臺以及預算績效評價報告的公開平臺，對綠色預算結果同步公開，強化社會公眾對綠色預算執行情況的有效監督，進一步保證綠色預算的透明度和問責制。