鄉村治安秩序生成的理論邏輯、歷史演進與實現路徑研究

張書增

(中國人民公安大學 治安學院，北京100038)

一、問題的提出

鄉村是國家治理社會最基礎的行政單元，對于現代民族國家的秩序構建而言意義重大。梁漱溟先生提出：“中國國家之新生命，必于農村求之；必農村有新生命，而后中國國家乃有新生命。”[1]2022年中央一號文件(《中共中央 國務院關于做好2020年全面推進鄉村振興重點工作的意見》)明確將鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理作為“三農”工作的重點工作予以安排部署。與此同時，近年來我們發現，不論是關注經濟層面的“精準扶貧”，還是關注社會層面的“鄉村振興”，抑或是關注政治層面的“掃黑除惡”，國家在基層社會的戰略方針始終是圍繞著鄉村治安秩序開展的。鄉村治安秩序的好壞，直接影響基層群眾對國家政權的合法性認同。因此，確保鄉村治安秩序不斷朝著和諧穩定、安定有序的方向發展是黨和政府治理鄉村社會的根本追求。良好的鄉村治安秩序是確保國家繁榮昌盛、安全穩定的基石。由此，我們能夠得出這樣的結論：“鄉村治，則天下安。”

通過回顧幾千年來我國鄉村治理歷史不難發現，不同時代國家在鄉村治安秩序的生產與維系中發揮的作用存在明顯差異。在“雙軌社會”中，“王權止于縣政”是國家統治意志在基層鄉村社會“投射”的真實寫照。鄉村治安秩序的生成主要依靠道德、情理、信仰、習俗等非正式制度，在總體上呈現出“禮治”社會的典型特征[2]。此時代表國家“掌控”社會的基礎性權力過于孱弱，未能實現對底層鄉村社會的有效滲透。傳統鄉村治安秩序因此表現出典型的自發性，其形成主要依賴于地方性的宗族或士紳等精英群體。到了近代民國時期，國家政權建設日益成為統治階級重點關注的領域，其核心內容是企圖加強國家權力對鄉村社會的控制，以達到深入基層和吸收下層的財源目的[3]。此時鄉村治安秩序表現出“一元化”的建構性特征，雖然社會秩序框架初步得以確立，卻是建立在單方面的、強制性的對基層社會實施壓榨和剝削基礎之上的，運行成本極高，且忽略了權力運行的文化網絡，最終注定走向失敗。中華人民共和國成立以來，國家通過制度設計、組織安排、文化塑造、技術保障等治理手段實現了對基層鄉村社會的全方位控制，使得我國鄉村治安秩序不斷朝著安全、穩定、和諧的方向發展。當前，我國的鄉村治安秩序表現出建構性和自發性的統一，其形成既依賴于國家強制力量的引導和激勵，同時又依賴于社會自治力量的協作和參與。

總的來看，不論是人民公社時期國家對基層鄉村社會的“總體性控制”，還是鄉政村治時期國家對基層鄉村社會的“間接性控制”，抑或是“三治結合”時期國家對基層鄉村社會的“全面性控制”，我們發現，鄉村治安秩序作為一種確保統治階級意志在全社會得以全面覆蓋，維護統治階級利益不受侵犯的公共產品，它的形成既離不開國家權力對鄉村社會實施的有效控制，也離不開鄉村社會的自治行動。那么，鄉村治安秩序究竟是如何生產與維系的呢？中華人民共和國成立以來我國鄉村治安秩序生成的模式發生了哪些變遷呢？新時代鄉村治安秩序生成的完善路徑又該何去何從呢？本文將以米格代爾的“社會中的國家”為理論基礎，從權力運行的微觀層面解釋鄉村治安秩序的生成邏輯，并通過對不同時代的鄉村治安秩序生成模式的演變歷程進行考察，揭示出其背后隱藏的權力互動策略，以期為新時代鄉村治安秩序的建設提供理論指導和經驗啟示。

二、鄉村治安秩序生成的理論邏輯

“國家—社會關系”理論是一種來源于西方經驗的理論模型，它強調國家與社會之間的彼此獨立和相互對抗，由此形成了“國家政權建設”和“市民社會”兩種不同的研究方向。之后，該理論被米格代爾修正，他提出的“社會中的國家”概念超越了國家與社會的簡化二元論，進一步升華了國家與社會之間的權力互動關系。米格代爾認為，“國家和其他社會形式的相互作用是一個持續變化的過程。國家不是固定不變的實體，社會也不是。它們共同在相互作用的過程中改變各自的結構、目標、規劃以及社會控制”[4]。依據米格代爾的觀點，國家與社會作為既彼此獨立又相互聯系的兩個主體，在權力的運行過程中既存在沖突和矛盾，又存在溝通和合作。我們贊同米格代爾的觀點，認為鄉村治安秩序得以形成是代表國家與社會兩種不同利益的權力為了爭奪在基層的話語權，基于不斷的溝通、博弈、妥協、合作而達成的一致結果。更進一步說，鄉村治安秩序的生成與維系是外部國家治安權力和內部社會自治權力相互作用的產物。依據秩序生成的動力和方向不同，哈耶克把社會秩序的類型劃分為自上而下的“建構型秩序”和自下而上的“自發型秩序”[5]。在一定程度上，我國鄉村治安秩序的生成機制既具有“建構型秩序”的基本特征，也符合“自發型秩序”的基本特征。具體來說，我國鄉村治安秩序的生成主要依賴于兩條路徑：一條是自上而下由國家權威強制建構的外生型秩序，主要表現為以制度設計、組織安排、經濟發展等正式制度為內容的國家治安活動；另一條是自下而上由社會自發形成的內生型秩序，主要表現為以倫理、道德、宗教、習俗、慣例、村規民約等非正式制度為內容的社會自治活動。

(一)國家治安：自上而下的建構型秩序生成路徑

陳周旺提出，“現代國家的本質是治安國家”[6]。黑格爾認為，國家借助于治安體制能夠把所有可能的事物都圈到它的范圍內來，以此干擾個人的日常生活[7]。福柯認為，“治安(police)是一整套既能增強國家力量，又能維持國內良好秩序的干預和方法的統稱”[8]。本文所使用的“治安”指向的是代表國家力量的公安行政機關及其治理活動。在福柯看來，現代社會所建立起的“神經末梢”般的微觀權力機制的最終目的就是對統治對象的身體和精神進行持續有效的監控和型塑，生產出符合統治階級預期的“秩序人”。國家憑借著壟斷代表暴力與秩序的治安，為其權力的擴張和再生產提供合理性。借助于治安，國家的觸角成功滲透與延伸到了社會的“毛細血管”之處，確保了統治階級意志在社會中得到廣泛認同，實現了對社會的全面監視和控制。從權力運行的微觀層面出發，治安在本質上是一種國家有意識地干預社會的治理手段。起初治安關注的是社會中的一些違法和越軌行為等“異常現象”，后來隨著權力的擴張，治安日漸向人們的日常生活領域滲透，開始干預人們的生活方式和習慣等“正常現象”。福柯提出，治安是一種滲透到復雜力量關系和競技場中的看不見的支配藝術[9]。因此，治安屬于典型的支配型技術，具有鮮明的政治屬性，其核心追求是確保統治階級意志在全社會得以全面覆蓋，維護統治階級利益不受侵犯。治安秩序是一種使“主體客體化”的客觀結果，被認為是一種按現代性標準對人進行“規訓”的過程和“文明進程”[10]。我們認為，治安秩序是政治、經濟、文化等其他秩序形態得以正常運行的基礎，其核心內容是維護統治階級利益和確保公共安全，在社會秩序體系中居于最基礎、最核心的地位。

(二)社會自治：自下而上的自發型秩序生成路徑

張康之提出，“社會自治就是社會實施自我治理的一種形式”[11]。周慶智認為，社會自治是社會成員依靠道德、情理、習俗等非正式規范實施的“自己統治自己”的治理形式[12]。本文所使用的“自治”指向的是以村民自治為核心的自治組織及其管理活動。社會自治強調在基層社會治理中國家的有序退出，并將一部分權力歸還于社會。其實，在治安秩序的形成過程中，國家既持續不斷地加強對社會的控制與干預，同時又積極引導和鼓勵社會實施自治活動，以達到“自治服務于治安”的目的。一方面，為了實現社會控制的目的，國家有意設計并實施了一系列的干預手段，既包括肉體的懲戒，也包括靈魂的救贖和意識形態的滲透，其目的便是關注個體內部的自我技術，約束和引導個體對自身的肉體、意識形態和具體行動實施自我規訓，進而從理性自覺的角度將法律規則內化于心。福柯認為，“治安的真正目標是人口和生命”[13]。在他看來，國家實施的以治理術(governmentality)為核心的社會控制手段始終是圍繞著擁有自由意志的“人”展開的。因此，“哪里有權力，哪里就有抵制”[14]。霍布斯也提出，“人人都有按照自己意愿、通過自己的理性判斷并采取最合適的實踐行動以此保護自身權益免受他人侵害的自由權”[15]。這就意味著，公民作為被權力規訓的客體可能基于享有自由的權利而肆意實施有悖于統治階級利益的“危險”行為。為此，出于安全的考慮，國家會本能地干預人們的自治活動，并有意地設計一些“程序”和“規則”，在潛移默化中支配和影響社會自治的開展。另一方面，雖然治安秩序表面上象征著國家對社會的控制能力，但僅僅依靠建構型秩序來生產與維持基層治安是行不通的。當國家面對底層群眾形形色色的日常生活時，國家權力僅僅依靠自身強制性力量難以有效實現其治理目標，即使有時通過運動式治理和專項行動在短期內達成了預期目標，但卻是依靠投入巨大成本換取的，缺乏持續性和統一性。此時，正是政府的“弱能”使自發型秩序體現出了其顯著優勢。為了更大程度上激發自發型秩序，國家會主動地向社會“放權”，即為社會單獨“劃出”一部分自治空間供其實施自我教育、自我管理、自我服務，進而引導人們開展既能維護統治階級利益、又能激發社會內生性治理資源的自治活動。

三、鄉村治安秩序生成模式的歷史演進

縱觀中華人民共和國成立以來70多年的鄉村治理歷程，我們發現，在不同時代背景下，我國鄉村治安秩序生成過程中國家治安和社會自治兩種力量之間不是簡單的二元對立關系，而是呈現出復雜的互動博弈關系。這與西方國家的治理經驗存在本質上的區別。起初國家治安占據主導地位，后來社會自治占據優勢地位，隨著時代的發展和進步最終二者逐漸走向了統一。米格代爾提出，“國家能否成功滲透社會是判斷國家能力強弱的具體表現”[16]。依據米格代爾的觀點，若國家成功滲透社會則為國家能力強，為強國家；反之則為弱國家。由于治安是國家強制力的一種突出表現形式，因此，國家能力強弱和治安之間存在密切聯系，強國家必定意味著強治安，弱國家必定意味著弱治安。同時，不論國家是否成功滲透社會，當社會本身具備的自治能力強時，則為強社會；社會自治能力弱時，則為弱社會。我們認為，從鄉村治安秩序的動力供給的視角出發，以國家治安和社會自治之間的力量對比為變量，我國鄉村治安秩序大致經歷了人民公社模式下的“強治安—弱自治”、鄉政村治模式下的“弱治安—弱自治”和“三治”結合模式下的“強治安—強自治”三個階段。

(一)人民公社模式下的“強治安—弱自治”時期

中華人民共和國成立之初，為了鞏固新生政權并持續強化政治、經濟、社會、文化等多領域的建設，國家表現出總體性整合與全能主義治理模式的特征，通過實施代表集體主義的“單位制”，使得國家權力能夠以一種前所未有的方式到達基層社會的每一寸“神經末梢”。特別是經過1950年至1953年三年的“剿匪反霸”運動，影響鄉村治安的土匪、惡霸、反動特務等基本得到肅清，我國鄉村治安秩序迎來第一個“黃金時代”。此時，人民群眾內心的安全感得到了充分滿足，“夜不閉戶，路不拾遺”現象普遍存在。另一方面，“單位制”時期，“政社合一”的人民公社成為國家權力在基層社會的延伸組織，社員日常的婚姻、生育、生產、流動、消費、文化等活動均要服從于國家權力的正式安排。由此“強治安”得以正式形成。此時，受“單位制”的影響，維系傳統社會秩序根基的家庭、宗族、習慣、倫理等非正式制度不斷被削弱和改造，基層社會缺少自主性和多樣性發展的空間。在此背景下，社會自治力量整體比較孱弱，在鄉村治安秩序的生成過程中缺乏必要的話語權，“基層無自治”成為當時鄉村社會的真實寫照。為了獲得生存，基層社會組織只能緊緊依附于國家權力，并機械性地服從來自國家權力的命令，呈現典型的“弱自治”特征。由此形成“強治安—弱自治”模式。在此模式下，國家借助于無所不在的“單位制”實現了對基層社會的有效治理，國家治安與社會自治的互動關系具體表現為“治安支配自治”型關系。總的來看，在人民公社模式下的“強治安—弱自治”這一時期，我國鄉村治安秩序持續穩定，是“一元化”的國家權力對基層社會進行總體性支配的結果。

(二)鄉政村治模式下的“弱治安—弱自治”時期

從改革開放至21世紀初期，我國農村改革在本質上是一場對集體化時期國家權力強控制基層社會的解構和重塑[17]。一方面，隨著“單位制”的解體和村委會的興起，國家權力逐漸從農村社會有序“退出”，社會和市場開始成為影響鄉村治安秩序的關鍵因素。但由于社會轉型期普遍存在制度不健全、機制不完善、觀念不統一等問題，在國家建設與社會自治之間存在眾多“灰色地帶”，滋生了大量的違法犯罪活動。其中，二十世紀八九十年代至二十一世紀初期是我國處于社會轉型期的關鍵階段，也是自中華人民共和國成立以來居民安全感最低、刑事和行政案發率最高的年代。受高發、多發、頻發的刑事和行政案件的影響，雖然在這期間國家發起了多次“嚴打”行動用以突顯國家的控制意圖，但“嚴打”行動缺乏延續性，且“治標不治本”，犯罪反彈現象頻繁出現。結果是，國家政權在農村地區的治安控制機制處于部分失靈狀態，國家對基層社會的控制意圖部分失敗，總體呈現出“弱治安”的顯著特征。另一方面，農民逐漸從對集體組織的全面依附中擺脫出來，具備了一定的自由選擇權利。家庭、宗族、習俗、倫理等一系列非正式制度得以回歸，并日漸成為鄉村秩序生成的主導力量。而此時村民自治實踐剛剛起步，社會自治能力偏弱，鄉村社會的日常管理工作仍受制于國家的行政命令，呈現出明顯的“弱自治”特征。由此形成“弱治安—弱自治”模式。在此模式下，國家對基層自治組織一邊扶持、一邊利用，國家治安與社會自治的互動關系具體表現為“治安領導自治”型關系。總的來看，在鄉政村治模式下的“弱治安—弱自治”這一時期，我國鄉村治安秩序雖局部有所倒退，但總體仍保持相對穩定，是弱化的國家權力對不成熟的基層自治活動直接領導和干預的結果。

(三)“三治”結合模式下的“強治安—強自治”時期

進入新時代以來，國家治理體系和治理能力不斷成熟，并通過制度升級、組織嵌入、經濟發展、技術進步等手段，徹底打通了基層治理的“最后一公里”，我國鄉村治安秩序在經歷低谷期后又再次迎來了第二個“黃金時代”。一方面，國家通過實施“第一書記下鄉”“對口幫扶”等政策，完善了基層政權隊伍建設，提高了基層治理能力和水平。同時，為了持續強化國家對基層社會的組織和動員能力，政府大力推行村黨支部書記和村委會主任黨政同構的“一肩挑”模式，充分實現黨對行政村工作的全面領導。另一方面，隨著鄉村治理單元的重心不斷下移，村民小組、自然村(屯)、家戶等發揮的作用越來越大，鄉村秩序的權力網絡實現重構。此外，國家還通過借助于大數據、互聯網、物聯網等先進技術，有針對性地收集基層社會治理中的各類數據資源，以實現對社會風險的精準管控和有效打擊。由此，國家權威再次在鄉村社會中被樹立，國家權力再次在鄉村治安秩序的形成中居于主導地位，“強治安”得以找回。此外，隨著我國村民自治制度的不斷發展和完善，群眾的政治參與意愿越來越強烈，參與途徑越來越多樣，使得社會的自主性越來越高。在鄉村治安秩序的具體建構過程中，正式制度和非正式制度之間相互分工、相互合作，“政府一元主體主導下的多元主體合作”的鄉村治理模式基本形成，“強自治”得以彰顯。由此形成“強治安—強自治”模式。在此模式下，國家與社會自治組織之間形成了較為穩定的溝通、協商與對話機制，國家治安與社會自治的互動關系具體表現為“治安引導自治”型關系。總的來看，在“三治”結合模式下的“強治安—強自治”這一時期，我國鄉村治安秩序發生根本性好轉，既表現出安定有序，又充滿生機活力，是在政府一元主體的主導和統攝下，社會、市場、公民等多元治理主體之間相互分工、相互協作的結果。

四、邁向合作：新時代鄉村治安秩序生成的實現路徑

從中華人民共和國成立以來鄉村治安秩序生成模式的歷史演進中我們能夠發現，隨著國家權力向人們的日常生活領域進發，公共領域與私人領域之間的邊界開始出現松動，國家與社會的關系正在由彼此相互孤立的狀態慢慢走向一定程度上的融合。張康之提出，隨著后工業時代的到來，由于高度復雜性和高度不確定性的存在，合作關系將會成為社會構成中的一種原生性的社會關系[18]。我們發現，在合作型社會，合作的原始動力來源于行動者的內在需求。從這一角度來說，合作已經超越了自治與他治，并對二者的優勢進行了吸收與整合。也可以說，合作實現了建構型秩序與自生自發型秩序的完美融合。在此背景下，國家的角色正在由控制者、規制者向引導者、服務者轉變。此時，一種新型的警務運作模式正在形成，我們稱之為合作型警務。合作型警務是一種以參與為導向的新型治理方法，其核心是通過警民合作來改善治安進而實現國家安全、社會穩定和人民安寧。國家對社會實施的控制不再僅僅依賴于傳統警察的強制與命令，而是在國家與社會之間彼此尊重、地位平等的前提下，利用契約、溝通、對話、協調、互助、教育、激勵、引導等柔性手段實現社會控制的治理目標。為了更好地促使合作型警務的發展，新時代鄉村治安生成的路徑應當著重從以下幾個方面予以完善：

(一)樹立以人民為中心的治理理念

治理理念指的是國家從事治理活動必須秉持某種正當價值或觀念,其能夠為國家成功治理社會提供合法性依據。按照傳統儒家思想，唯有真正奉行“以民為本”和“施惠于眾”的統治者才能獲得統治的合法性[19]。習近平總書記提出，“我們黨來自人民、植根人民、服務人民，黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民”[20]。自從中國共產黨成立以來，人民立場始終是其最鮮明的政治立場，全心全意為人民服務是其永恒不變的根本宗旨。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視人民之于國家的重要作用，創造性地提出以人民為中心的執政思想和發展理念，將人民群眾對美好生活的向往始終視為國家和社會發展的最終指向標。在合作型警務的構建過程中，要糾正傳統以“秩序”“安全”為價值追求的國家本位的治理理念，樹立以“自由”“幸福”為價值追求的社會本位的治理理念。一是要堅持以保護人民根本利益為核心的價值追求，始終把人民群眾的生命財產安全放在首位，從根本上獲得人民群眾的支持、認可與信任。二是要堅持共建共治共享的治理理念，認真貫徹專群結合、標本兼治、聯防聯控、群防群治的政策方針，在中國共產黨的統一領導下，組織、動員人民群眾依法有序參與更高水平的平安中國、平安鄉村建設。三是要及時回應廣大人民群眾的關切和訴求，第一時間發布權威信息，揭示事實真相，堅決抵制網絡謠言的傳播與擴散，合力消除社會恐慌心理，切實解決好人民群眾日常生活中遇到的各類急難愁盼問題，全力做好社會穩定和民生保障工作。

(二)確立有限介入的治理原則

公安機關在治安秩序的生成過程中既不能“缺位”，同時又不能“越位”。“缺位”代表著國家權力過于“軟弱”，無法實現對社會的控制，容易使秩序的生成迷失方向。“越位”則代表著國家權力過于“強勢”，雖然表面上社會秩序呈現出相對穩定的局面，但實際上卻為危機的爆發埋下了隱患，且在此過程中扼殺了社會的自主性和多元性發展。因此，在合作型警務的構建過程中，公安機關要抑制權力的無限擴張欲望，逐漸向權力的有限介入轉型。一方面，公安機關應當明確自身的職責范圍，制定“權力清單”，切實增強警務核心控制職能。要緊守權力下沉的底線，充分尊重社會的自主性和能動性，避免和底層群眾之間發生對抗，擺脫傳統警務活動中治安主體和治安客體之間彼此對立、相互沖突的治理困境。公安機關通過有限介入的方式將一部分權力歸還于社會，既可以增強民眾對其的合法性認同，降低執法成本，又能為社會提供更多的自治空間，充分激發社會活力。相關研究已經證明，適度的公權力介入能為公民社會互動創造良好的制度與規范環境，糾正與彌補治安秩序形成過程中自發型力量的缺陷和不足[21]。另一方面，公安機關可以通過保障法律實施、懲戒違法犯罪活動、提供公共服務等方式影響社會中人際間的交往與信任。公安機關也可以通過“精簡機構”“權力下放”等方式，在強化核心控制職能的基礎上，在宏觀層面掌控風險管理的方向，將一些邊緣性的、非核心的管理型事務轉移、下放、承包給社會組織和基層自治組織，確保公安機關始終專注于秩序的維持與供給和公共服務的提供之中。

(三)打造多元共治的治理模式

黨的十九大報告指出，要打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制[22]。黨的十九屆四中全會在此基礎之上又新增加了“民主協商”和“科技支撐”。在合作型警務的構建過程中，應當摒棄公安機關“單槍匹馬”式的一元秩序供給模式，打造多元協調共治的治理新局面。多元協同共治的治理模式具體表現為政府一元主體主導下的多元主體合作。而不同治理主體之間因具體分工不同而承擔著不同的職責，但彼此之間的溝通、對話、協商是平等的、自愿的。首先，政府要制定一個權力互動合作的正式框架，全面整合公安、信訪、司法、民政、綜治、教育、醫療等治理資源，為社會組織、市場組織以及公民的參與活動提供可參照路徑，引導和規范社會、市場和公民的參政議政行為。其次，要強化黨建引領和組織引領，發揮基層黨組織在鄉村治安秩序生成中的統籌協調與核心領導地位，通過把黨的組織力量下沉到基層社會的方方面面，實現黨的方針政策等內容在基層社會的全覆蓋。最后，要堅持“專群結合”的基本方針，既充分發揮公安機關的政治性和專業性，又激發社會主體的自主性和能動性。一方面，公安機關作為建構型秩序的主要發起者，依然是治安秩序維護的“專家”，主要職責是事前注重風險的預知預警預防、事中注重風險的精準識別與管控、事后注重風險的源頭治理，同時還承擔著對其他治理主體的經費支持、業務指導、組織動員、考核激勵等職責。另一方面，市場、社會組織、基層自治組織、學校、律師、鄉賢、志愿者以及公民個人等作為自發型秩序的貢獻者，需要增強自身“主人翁”意識，在公安機關的引導下積極開展自治活動，持續提升自身的自治能力和水平。

(四)創新“四治合一”的治理手段

黨的十九大報告指出，要不斷健全自治、法治、德治、智治相結合的鄉村治理體系，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平[22]。在合作型警務的構建過程中，要轉變過去僅僅依靠法律兜底的單一治理手段，綜合利用自治、法治、德治、智治相結合的治理手段，共同致力于治理效能的提升。一是要充分尊重基層社會自治的首創精神，在不違反法律原則和公序良俗的前提下，通過確定和認可自治的效力或應用習俗、村規民約、家規、祖訓、組織的管理條例和公司章程等非正式規范，就地解決糾紛與矛盾，促使“小事不出村”“大事不出鎮”。二是要加強執法規范化建設，合理限定自由裁量權的行使，遵循比例原則，在合乎目的性與合乎手段性之間達成平衡，避免“用大炮打麻雀”的情形出現。三是要發揮道德的引領作用，弘揚社會美德，喚醒群眾的公共精神，構筑“一元主導多元并存”(1)所謂“一元主導多元并存”形態的社會價值觀，是指這樣一種狀態: 有一種價值觀念在整個社會處于主導地位，受到國家力量維護并受到絕大多數民眾的認同和支持; 同時，存在其他與主導價值觀不一致甚至相沖突的價值觀念，但它們既不是主流也不能對主導價值觀構成顛覆性的威脅。參見郭星華、劉朔《社會秩序的恢復與重建》，載《國家行政學院學報》2017第5期，第59—64、145—146頁。的社會價值觀念形態，并借助于“權力—知識”的合謀，通過生產真理、科學等關心人類生命安全的各種技術性知識使人民群眾從理性自覺的角度更好地服從。四是要緊跟時代發展的步伐，積極引入大數據、互聯網、物聯網、人工智能等前沿技術，并依靠先進技術手段不斷提高警務治理效能,實現警務情報的共享共通、矛盾糾紛的高效處置、應急突發事件的快速響應。

(五)設定科學民主的治理程序

程序是一整套關于權力如何運行的方式、方法、步驟的集合體。相較于實體正義而言，程序正義對于治安秩序的生成具有重大意義。為了擺脫傳統“重實體、輕程序”的執法理念并樹立全新的程序正當的價值理念，合作型警務程序的設定必須以公開、科學、民主作為核心內容。首先，合作型警務程序的設定必須體現公開性。增加在政策的制定和政策的執行等環節中的透明度，依法保障行政相對人的知情權、參與權與監督權，對于依職權公開的事項要第一時間主動向社會公示公開，對于依申請公開的事項要簡化申請流程，提高工作效率。同時要廣泛聽取和征求專家學者、媒體、人民群眾等對公安工作的意見建議，隨時接受來自社會的監督。其次，合作型警務程序的設定必須體現便民高效的科學性。要滿足群眾的多樣性需求，充分整合資源，優化辦事流程，讓群眾“最多跑一地、最多跑一次”。要保證在警務實踐中所設定的一些必要程序是科學的、高效的、具備可操作性的，而不是繁瑣冗雜、費時低效、不符合實際的。最后，合作型警務程序的設定必須體現民主性。在治安秩序的生成過程中，要尊重社會主體的獨立地位，聆聽社會主體的心聲，吸納社會主體的合理訴求，及時化解人民群眾生產生活中遇到的矛盾糾紛。可以通過設立領導接待日、政府投訴熱線、回訪、滿意度等制度，讓群眾參與到公安機關的日常考評之中，加強群眾對公安機關的監督和制約。

五、結論

秩序構成了人類理想的要素和社會活動的基本目標。但社會秩序究竟是如何生成的？學術界出現了以哈耶克的演進理性主義為核心的內生秩序與以霍布斯的建構主義為核心的人為秩序兩種研究進路。因此，國家治安和社會自治成為鄉村治安秩序生成的兩種不同路徑選擇，而確保基層治安秩序不斷朝著安定有序、充滿活力的方向前進是國家治安和社會自治的共同意愿。中華人民共和國成立70多年以來，國家治安與社會自治之間的互動關系經歷了人民公社時期的“治安支配自治”、鄉政村治時期的“治安領導自治”以及“三治結合”時期的“治安引導自治”三個變遷歷程。從這一變遷中我們能夠清晰發現，在我國治安秩序的生成過程中，國家的角色經歷了由“支配”到“領導”再到“引導”三個不同身份的轉換。與此同時，基層社會面對國家權力依靠其自主性的調適行動反向作用于國家權威，自發型秩序也正是在這一矛盾與張力中不斷解構與重組。因此，與西方國家的治理經驗不同，當代中國不存在單向度的“自上而下”或“自下而上”邏輯支配下的人為建構抑或內在演化情形，而是表現出一種“自上而下”與“自下而上”兩種不同力量相互妥協、博弈的雙向互動，建構型秩序和自發型秩序之間既存在沖突和矛盾，又彼此依存。最終經過雙方的持續互動而緊密地結合在一起，不可分割，成了一個統一體。只是不同時代二者在統一體中所占的比例不同，有時自發型秩序占優，有時建構型秩序占優，絕不存在一方完全“吞并”或“消滅”另一方的情形。步入新時代以來，國家治安和社會自治的互動關系呈現出新的力量對比和發展趨勢，二者正在日益消除隔閡并最終走向合作。為了進一步促使國家治安與社會自治之間的協商合作，我們要樹立以人民為中心的治理理念、確立有限介入的治理原則、打造多元共治的治理模式、創新“四治合一”的治理手段、設定科學民主的治理程序。