實現基本公共服務均等化的實踐和理論創新

丁元竹

【摘要】黨在不同歷史時期總是根據當時的歷史條件、發展環境把保障和改善民生納入重要議事議程，提出切實有效的政策措施，凝心聚力，帶領人民為之奮斗。基本公共服務均等化既是黨堅持底線思維解決民生問題，處理好發展不平衡不充分問題的重要措施，也是黨實現共同富裕戰略思想的基本內容。推進基本公共服務均等化的歷史，就是黨堅持以人民為中心的發展理念，不斷解決人民群眾最直接最現實最迫切問題，回應人民群眾期盼的歷史。推進基本公共服務均等化的歷史，也是黨堅持以人民為中心的發展理念，立足中國實際不斷豐富和發展21世紀馬克思主義理論的歷史。

【關鍵詞】基本公共服務均等化? 共同富裕? 公平正義? 民生

【中圖分類號】D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.05.001

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》（以下簡稱《決議》）中指出：“為了保障和改善民生，黨按照堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期的思路，在收入分配、就業、教育、社會保障、醫療衛生、住房保障等方面推出一系列重大舉措，注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，推進基本公共服務均等化。”[1]黨總是在不同歷史時期根據當時的歷史條件、發展環境把保障和改善民生納入重要議事議程，提出切實有效的政策措施，凝心聚力，帶領人民為之奮斗。基本公共服務均等化既是黨堅持底線思維保障和改善民生、處理好發展不平衡不充分問題的重要舉措，也是黨實現共同富裕戰略思想的基本內容。

黨實施基本公共服務均等化的政策初衷和政策邏輯

從人民群眾最直接最現實最迫切的問題出發，建立和完善基本公共服務制度。21世紀初，人民群眾面臨住房難、看病難、上學難等最直接最現實最迫切的問題，同時，這個時期經濟社會發展過程中出現越來越大區域、城鄉、群體等差距。面對上述情況，基于公平正義原則，黨堅持以人民為中心的發展思想，推進基本公共服務均等化戰略，不失時機地提出了通過加快財政體制改革，完善公共服務體系，保障和改善民生。

黨對公共服務體系建設和實現基本公共服務均等化的認識經歷了不斷深化、不斷全面的過程。從最初提出戰略構想到戰略實施，黨經歷了厘清基本公共服務的內涵，界定國家法定基本公共服務體系的內容，明確國家基本公共服務標準，推進基本公共服務均等化，完善公共服務體系，以及建立與公共服務體系相適應的財政體制等一系列探索。黨總是基于制定和實施政策的相關歷史經驗，先提出戰略構想，選擇有條件的地區試驗示范，在總結地方實踐經驗的基礎上，將經驗上升到國家政策層面，推進全局工作。

把政策重點聚焦在與基本公共服務均等化相關的體制機制上。一是聚焦區域差距。2005年10月，黨的十六屆五中全會強調，通過公共服務均等化戰略實施，完善財政轉移支付體制，縮小區域差距。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中指出，“按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發達地區的支持力度，加快革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區經濟社會發展”。[2]這是在黨的文獻中首次提出均等化這一重要理念，不僅強調加大對欠發達地區的支持力度，把均等化聚焦革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區，還強調了均等化對實施主體功能區戰略的重要意義，要求“根據資源環境承載能力、發展基礎和潛力，按照發揮比較優勢、加強薄弱環節、享受均等化基本公共服務的要求，逐步形成主體功能定位清晰，東中西良性互動，公共服務和人民生活水平差距趨向縮小的區域協調發展格局”[3]。

這個時期的均等化戰略主要聚焦區域差別和國家可持續發展戰略實施。針對區域差別和主體功能區戰略，將均等化延伸到財政體制改革創新上，要求“財政政策，要增加對限制開發區域、禁止開發區域用于公共服務和生態環境補償的財政轉移支付，逐步使當地居民享有均等化的基本公共服務”[4]。為此必須在完善財政轉移支付體制的同時深化行政體制改革，“完善中央和省級政府的財政轉移支付制度，理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制，逐步推進基本公共服務均等化”[5]。“根據公共財政服從和服務于公共政策的原則，按照公共財政配置的重點要轉到為全體人民提供均等化基本公共服務的方向，合理劃分政府間事權，合理界定財政支出范圍。”[6]這樣，黨在“十一五”規劃中把均等化延伸到了財政體制改革、轉移支付制度和行政體制改革等一系列重點問題上。這個時期的公共服務均等化政策思路是當時所處發展階段的經濟社會發展和體制改革實踐在政策和戰略上的具體反映。

如前所述，黨的戰略思想一貫是先通過地方實踐探索不斷深化，進而在條件成熟時全面鋪開。2006年10月，《北京市“十一五”時期社會公共服務發展規劃》公布實施，把以往的“社會事業發展規劃”更名為社會公共服務發展規劃，把公共財政等體制機制引入社會事業發展，使傳統意義上的社會事業轉變為社會公共服務。在北京等地的實踐探索基礎上，國家有關部門開始思考“十二五”時期國家基本公共服務體系規劃。

二是不斷把均等化原則具體化。2010年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》繼續強調推進基本公共服務均等化，要求逐步完善覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系，該規劃建議提出：“要增加政府支出用于改善民生和社會事業比重，擴大社會保障制度覆蓋面，逐步完善基本公共服務體系，形成良好的居民消費預期。”[7]“十二五”規劃建議在繼續強調完善財政體制的同時，把擴大社會保障覆蓋面這一具體問題提上議事議程，繼續推進不同區域基本公共服務均等化，推進區域發展總體戰略和主體功能區戰略，并對實施基本公共服務均等化中各類主體的角色給予定位：“推進非基本公共服務市場化改革，增強多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求。”[8]這里強調的“非基本公共服務市場化改革”“多層次供給能力”“多樣化需求”可以被視為在發展進程中不斷完善對公共服務體系的探索，也是在考慮基本公共服務均等化的同時，對實現基本公共服務均等化目標的供給主體、需求主體的規劃，這進一步深化了基本公共服務均等化的內涵。以上內容在2022年1月10日頒布實施的《“十四五”公共服務規劃》中得到進一步明確：到2025年，公共服務制度體系更加完善，政府保障基本、社會多元參與、全民共建共享的公共服務供給格局基本形成，民生福祉達到新水平。

三是不斷豐富基本公共服務的內涵。2015年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中強調就業、教育、文化、社保、醫療、住房等公共服務體系更加健全，進一步豐富了基本公共服務的內涵，同時強調基本公共服務均等化水平穩步提高，并通過實施基本公共服務均等化戰略，實現區域協調發展和要素有序自由流動，特別強調了城鄉協調發展和城鄉資源雙向流動：“健全城鄉發展一體化體制機制，推進城鄉要素平等交換、合理配置和基本公共服務均等化。”[9]實現這些目標，必須通過完善居住證制度，實現基本公共服務常住人口全覆蓋。與“十一五”“十二五”規劃相比較，“十三五”規劃中，黨關于基本公共服務體系建設和基本公共服務均等化的戰略思想更加具體，內容更加豐富。

把完善公共服務體系與全面建成小康社會和實現共同富裕目標有機結合起來。一是聚焦全面建成小康社會。“十三五”規劃實施以來，黨緊緊圍繞全面建成小康社會這一根本目標，把實現基本公共服務均等化作為重要手段，確保全體人民享受教育、醫療、社會保障等民生福祉，通過基本公共服務均等化托底欠發達地區民生福祉，實現脫貧攻堅的決定性勝利，確保全面建成小康社會目標順利實現。在編制“十三五”規劃過程中，把基本公共服務體系建設重點轉移到推進基本公共服務均等化上來，與全面建成小康社會目標緊密銜接，服務于第一個百年目標的順利實現。這是在編制“十三五”規劃過程中有關部門、專家特別關注、重點討論、深入研究的重大問題之一。實踐證明，基本公共服務均等化在推進全面建成小康社會過程中發揮了重要作用。“十四五”規劃在新的歷史起點上，立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，把基本公共服務均等化推向新水平，使其適應高質量發展和社會主義現代化國家建設的要求：實現更高水平、更高質量、滿足更高需求的基本公共服務均等化。適應社會主義現代化國家目標，全面部署公共服務體系建設，反映了黨不斷滿足人民群眾對美好生活的新期待，與時俱進地推進基本公共服務均等化。

二是明確基本公共服務均等化目標。2020年10月發布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中要求，“十四五”時期基本公共服務均等化水平明顯提高，在促進基本公共服務均等化過程中推進區域協調發展戰略，促進市場一體化發展，完善轉移支付制度，深化戶籍制度改革，加快農業轉移人口市民化，強化基本公共服務財政保障，扎實推動共同富裕，促進人的全面發展和社會全面進步。到2035年，“人均國內生產總值達到中等發達國家水平，中等收入群體顯著擴大，基本公共服務實現均等化，城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小”[10]。

總之，回顧已經實施的3個五年規劃和正在實施的“十四五”規劃中公共服務體系和基本公共服務均等化的發展歷程，可以看出：黨在不同歷史時期一貫結合當時的具體情況，把基本公共服務體系建設的重點落腳在區域、城鄉和不同群體關系的協調上，通過基本公共服務兜底基本民生，保障人民群眾發展的機會，將基本公共服務作為實現全體人民群眾富裕的重要手段。通過基本公共服務托底滿足人民群眾最直接最現實最迫切的公共服務需求，努力解決好發展中的不平衡不充分問題。同時，作為政治目標，基本公共服務體現了黨發展為了人民，發展依靠人民這一堅持以人民為中心的發展理念，體現了黨不忘初心，牢記使命，始終把最廣大人民群眾的根本利益擺在首要位置，使人民在發展中享受發展成果，不斷滿足人民群眾日益增長的物質和文化需求。

基本公共服務均等化與實現共同富裕關系的理論邏輯

基本公共服務是確保人民基本生活和更好發揮政府作用的基本手段。黨始終把正確處理好政府與市場的關系作為推進國家治理體系和治理能力現代化的核心問題之一。《決議》指出，黨“明確必須堅持和完善社會主義基本經濟制度，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，把握新發展階段，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念”[11]。

一是基本公共服務是現代政府對市場失靈作出的積極反應。由于社會不同成員的家庭、教育、能力、環境、機會等的不同，造成了他們在收入、財富、機會等方面的不平等，也決定了他們在市場中獲得的商品和服務的不平等，以及共享發展成果的不平等。在市場經濟體制下，商品是通過貨幣“投票”的，人們的收入和財富上存在差距，這種差距在不同國家和不同國家的不同歷史階段表現不同。不管人們收入存在何種差距，對于同一商品、同一服務，支付價格是一樣的。收入多少、財富多寡決定了同一社會的人們可以享受的物品與服務的數量、品質可能不同，這種差距甚至有天壤之別。面對人們的基本需求，諸如基本生活、基本教育、公共衛生、基本醫療、基本住房，市場機制會出現一定程度的失靈，而公平正義的社會準則和維護基本的社會秩序則要求政府對這種失靈作出反應。比如，通過稅收、擔保、補貼、救助、懲罰，或者通過制定相關法律法規提供基本公共物品和基本公共服務，滿足那些處于社會不利、邊緣、弱勢地位的人群的基本需求以及實現基本公共服務的可及性，以確保社會公平公正。對基本公共服務作出制度性安排是現代政府的責任。現代基本公共服務制度是國家或社會依法通過政府這一責任主體作出的制度安排，旨在使人民在民生等方面得到保障。從新中國成立73年、改革開放44年尤其是“十二五”規劃實施以來的實踐經驗看，基本公共服務制度的建立、發展、完善離不開政府的制度安排。當前，我國公共服務制度基本框架已經搭建起來，但在參與主體的責任劃分、公共服務體系內部的類型設置、城鄉公共服務合理布局、資金來源和供給方式等方面仍有進一步完善的空間。

二是從均等化原則出發完善基本公共服務體系。要使基本公共服務成為對全社會發展至關重要的公共物品，必須由政府通過法律、法規、稅收開展相關生產，提供相關服務，進行制度安排。例如，對適齡兒童的義務教育、對特定地區貧困人口的扶持、對受災地區人民的緊急救助，以及在重大疫情中全力支持社會疏離、疫情檢測、疫苗開發、弱勢群體的救助等方面，都不能離開黨的領導與政府的履職盡責。

三是基本公共服務具有戰略性和發展性特征。基本公共服務與提高社會成員素質有直接關系，事關國家民族長期發展、社會可持續發展。基本公共服務具有“幫助人們實現潛能的作用”[12]。例如，“基礎教育或義務教育都是要為適齡青少年兒童提供基礎性的知識和技能，幫助其形成基本的行為規范和價值觀，以便使其能在未來社會中更好地生存和發展。政府可以以此為不同地區、不同階層的人提供一個公平起點。與基礎教育不同，義務教育強調的是其教育的提供方式，即政府出于這一階段教育的強外部性、公益性和資本市場的限制，為解決公平問題而對其統一安排，并通過法律保證實施。因此，義務教育是一種教育制度，而基礎教育本身沒有這一含義。另外，基礎教育一般指從小學到高中階段的教育，義務教育則不然。根據世界各國、各地區經濟發展水平的不同及當地政府對教育重要性的認識不同，義務教育的年限在世界范圍內有所不同。世界上大多數國家和地區都推行義務教育制度，少則五六年，多則十五六年”[13]。基礎教育關乎民族的人口素質和國際競爭力。又如，公共衛生不但事關全體人民的健康，更關乎民族的延續。

在這個意義上，基本公共服務是事關國家長期發展的戰略性事務，為整個國家人力資源素質奠定基礎。基本公共服務體系建設不單是兜底和解決當前發展中的不平衡不充分問題，更是著眼長遠，賦權全體人民以使其有均等發展機會，可參與國家經濟社會發展，使國家和民族在長期發展中立于不敗之地，使人民在發展中得到更多機會。換句話說，基本公共服務體系建設和基本公共服務均等化是實現全體人民共享發展成果，推進國家走向共同富裕的基礎性、戰略性要素。基本公共服務制度建設是實現國家長期發展的長時段因素，必須將其擺在重要戰略位置，并使基本公共服務均等化與共同富裕有機結合起來。共同富裕不是一蹴而就的，要逐步實現，分階段實現;同樣，基本公共服務體系建設和基本公共服務均等化也要分階段逐步推進和完善，其中包括完善財政體制，改革行政體制，縮小城鄉、地區、群體差距，完善收入分配制度等。

以基本公共服務權確保人民群眾的基本權利實現。確保最廣大人民群眾的生存權和發展權是中國共產黨的一貫堅持。《決議》指出，“中國共產黨自一九二一年成立以來，始終把為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興作為自己的初心使命，始終堅持共產主義理想和社會主義信念，團結帶領全國各族人民為爭取民族獨立、人民解放和實現國家富強、人民幸福而不懈奮斗，已經走過一百年光輝歷程”[14]。現代政府的責任之一是促進社會公平。

一是基本公共服務權是公民的基本權利，國家通過政府立法等方式確保其實現。公平正義意味著建立合理的收入分配機制，以及完善的財富和資源占有體制。歷史和嚴峻的現實一再提醒我們，不加節制的市場經濟會導致極度的收入分配不公平，甚至引發一系列社會矛盾和沖突。減少社會不平等是現代政府的責任。一方面，通過政府立法，明確公民的基本權利、再分配機制、財富占有方式、資源使用方法、社會公平保障機制等;另一方面，通過法律和政策的實施，促進平等、公平、正義的實現。基本公共服務權與一般民事權利最大的不同在于：前者是政府與公民之間形成的直接權利、義務關系，政府作為責任主體為社會創造更好的公平保障機制。基本公共服務權的核心是人的最基本需求，在這個意義上，基本公共服務權首先是基本人權。通常，在理論意義上，基本人權是指各種社會成員必須享有的，由政府、社會負責保障的權利，體現在諸多方面，包括政治、經濟、社會、文化、環境等方面的權利。人權的利益主體是公民，責任主體是政府和社會。強調人權的實質是保護全體人民的基本權利和基本自由，保障基本人權是人權制度的基礎。就道德意義而言，人權屬于應有權利，即指人作為人必須擁有的權利;就法律意義而言，人權屬于法定權利，即國家通過法律必須確定的公民權利;就現實意義而言，人權屬于實有權利，即人在現實生活中實實在在享有的權利。

二是基本公共服務權不僅是基本人權，也是社會權。這種社會權利表現在以下幾方面。首先，社會有義務保障人的基本生存權。其次，必須遵循公平正義、履行義務、尋求公正的原則對待每一位社會成員。在這個意義上，基本公共服務均等化不是施舍而是權利，不是慷慨而是公平正義。社會權的產生基于以下幾個方面的理由：一是人類生存與發展的需求，生存和發展是人與生俱來的權利;二是人類因遭受自然威脅與社會威脅（包括因市場機制與競爭機制等原因造成的風險）所面臨的生存條件的脆弱性，如自然災害帶來的種種困境;三是資源和權利的稀缺性引發的不公平、不平等;四是道德與理性對人類需求的表達和實現。作為社會成員，人們生活于共同體之中，而共同體生活的基本原則是：任何處于危難的人都有權向他人求助，所有的社會成員都有責任、有義務幫助處于危難中的人，解除他人的危難、痛苦。國家必須以積極姿態介入社會性權利的實現，使社會上那些處于邊緣、不利、弱勢地位的人群獲得實際的幫助和支持。由此可以進一步深化我們對實現基本公共服務均等化和共同富裕的認識。

通過基本公共服務體現國家民族長期發展戰略。從我國社會事業和社會建設的歷史看，社會發展包括公共物品供給、公共服務提供。首先，有一些公共服務在市場環境下無法被提供或不能被有效提供，因為它們具有外部性特征。基本教育、公共衛生等是社會所需求的公共服務，可以通過市場提供，但是具有外部性。要保持基本教育和公共衛生的公平性，僅僅依靠市場是不夠的，甚至會帶來嚴重的社會問題。例如，重大傳染病如完全依靠市場會造成傳染加重，利益集團會介入檢測、疫苗接種，造成檢測和疫苗不能完全覆蓋全體人民，最終造成疫情失控。針對重大公共衛生問題，必須由政府介入公共衛生。這次新冠肺炎疫情全球大流行中各個國家的表現就充分說明了這一點。在這方面，黨吸取歷史經驗和教訓，堅持基本公共服務均等化，堅持公立醫院改革的公益性方向。其次，基本公共服務的社會發展屬性要求掌握公共權力的政府必須承擔供給公共物品、公共服務的責任，作出合理的制度安排。這里，所謂承擔并不意味著一定要由政府親自生產，但政府必須通過制度安排保證基本公共物品和基本公共服務的人人可及，使全體人民受益。實現基本公共物品和基本公共服務的可及性可以根據效率原則進行，但公平正義絕對不能缺位。

不斷完善基本公共服務均等化相關機制

作好基本公共服務均等化的制度安排。一是黨領導推進基本公共服務體系建設的經驗表明，必須作好基本公共服務均等化的制度安排。首先，均等化是個復雜體系，包含著豐富的內容。尤其在中國這樣一個擁有14億多人口、960萬平方公里國土面積的大國，人群之間、區域之間、城鄉之間存在很大差異，實現基本公共服務均等化面臨著錯綜復雜的局面，因此實現均等化的目標和手段不能是單一的。與實現均等化目標相關的法律法規和政策至少應包括以下內容：均等化權利的法律界定、國家基本公共服務均等化發展規劃、財政政策與轉移支付體制、提供主體、評估制度及其實施、問責制度等。要從人的全面發展的本質要求出發，以社會公平正義為準則，深化政府行政體制改革，明晰政府的職責，把促進社會事業發展作為社會建設的主線，不斷提高基本公共服務供給能力，完善公平保障機制，逐步縮小群體差距、城鄉差距、區域差距。在經濟不斷發展的基礎上，適度提高基本公共服務的標準，適度擴大基本公共服務的內容，提高基本公共服務均等化的質量和水平。換言之，現階段促進基本公共服務均等化的基本原則是：要在戰略上為消除地區、城鄉、貧富之間差距過大創造條件，實現城鄉資源雙向流動，推動全國經濟社會協調發展。要結合鄉村振興戰略的實施，在空間上合理布局公共服務設施、設備和人才，下好人口合理布局這盤棋。

二是根據基本公共服務均等化的目標和實現時間節點，明確政府各層級、各部門基本公共服務供給責任，評估基本公共服務均等化的地區財力需求和財政支付能力，提高地方政府提供基本公共服務均等化所需要的財政能力。隨著我國基本公共服務領域各項制度的不斷規范化，基本公共服務均等化的政府財政責任應逐步走向更為規范化的地方政府主導、中央政府通過轉移支付促進均等化的責任分擔模式。從供給方式和供給便利性著眼，大多數基本公共服務本質上是地方性公共產品，地方政府應當承擔起供給責任，中央財政在全國范圍內進行收入分配調節，完善轉移支付體制。

三是科學劃分基本公共服務供給體制中中央政府與地方政府的責任，要遵循實踐和理論兩項基本原則。第一，在有利于中央對地方有效調控的原則下，最大限度調動地方政府提供公共服務的積極性、主動性、創造性，探索運用基本公共服務均等化作為社會發展宏觀調控的基本手段，發揮其在國家實現共同富裕目標中的宏觀調控作用。第二，依據公共需要與公共產品的特點，明確界定各級政府對基本公共服務的支出責任和制度安排責任，充分發揮市場主體和社會主體的作用。要堅持以社會需求為導向，制定并實施社會公共設施配置標準和規劃，在不斷完善基本公共服務均等化體制機制基礎上，布局好非基本公共服務和生活性服務，強化重點領域、薄弱環節和邊遠區域的發展，擴大教育、衛生、文化等優質資源的供給能力。

緊緊圍繞消除體制分隔和建設美麗中國實施基本公共服務均等化戰略。一是通過促進基本公共服務均等化疏導人口流動，實現勞動力和人口合理布局。通過相應的土地、住宅、勞動等政策的實施，吸引城鄉發展需要的人才有序流動。實現義務教育、公共衛生和基本醫療、社會保障、社會救助、社會治理、就業服務等領域的體制機制接軌。城市化的關鍵是為農民進城就業創造更多的機會和提供更多的基本公共服務，使進入城市的人口有長期穩定的生存發展手段，只有這樣，城鎮化水平才可能扎實提高，才能實現高質量的城市發展。鄉村振興需要為鄉村居民和進入鄉村的人才提供更多、更高質量的基本公共服務、非基本公共服務和生活性服務。改革現有土地制度，通過土地承包權市場化使農民放棄土地后能得到按市場價格計算的補償，為進入城市的鄉村居民創造良好的制度環境。不斷完善土地經營規模控制政策，防止過快出現土地占有的不平等。創造條件使城市資本、人才進入鄉村地區，實現城鄉資源的雙向流動。

二是以就業為導向，加快職業教育發展。加強制造業和現代服務業技能型人才培養培訓，擴大高素質勞動者和實用性人才供給。加快教育體制改革，推廣訂單式培養模式，推動連鎖辦學，提高職業學校的專業化水平。促進職業教育資源向優勢學校集中，扶持高水平高等和中等職業學校健康發展。加大對鄉村職業學校支持力度。

三是完善公共服務社區化服務網絡，滿足居民的基本公共服務需求。依托社區組織和社會服務機構，通過支持社區中心服務設施和信息服務平臺建設，整合政府和社會各方面的投入，建立統一指導和規范，建立居民自主選擇和積極參與的社區服務網絡，帶動各類社區服務業尤其是非基本公共服務和生活性服務的健康發展，不斷提高社區居民生活的便利性、舒適性和溫馨性，提高城鄉社會生活品質。城市規劃應該考慮外來人口的居住空間、公共設施，加速促進農民工轉變成為市民。在重點發展中心城市的同時，提高其對周邊地區的輻射能力，特別是對鄉村的反哺，統籌城鄉協調發展。

分步實施國家基本公共服務均等化戰略。根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，到2035年我國基本公共服務實現均等化，人民生活更加美好，人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。現在看來，我國在21世紀初期提出的基本公共服務均等化戰略是有關公共服務制度建設和社會發展的歷史性舉措。實現基本公共服務均等化不可能一蹴而就。如上所述，要認識我國在實現基本公共服務均等化中存在的體制機制問題，加快經濟發展，推動相關領域改革。實現體制之間的接軌需要時間。實施國家基本公共服務均等化戰略需分步進行。

一是要在提高地方財政能力，基本實現城鎮化，縮小城鄉體制分隔，加快欠發達地區、邊疆地區發展上下功夫，逐步實現基本公共服務不受行政、空間、時間限制的人人可及。二是實現城市高質量發展和鄉村振興戰略的有機統一，不搞“單打一”政策。在經濟進入穩步增長階段后，城鎮吸納就業能力會回歸平穩狀態，所以城市高質量發展和鄉村振興是一體化的建設過程，不能將二者割裂開來。城鎮規劃和鄉村規劃都要考慮住房建設、公共服務、社區治理等問題，考慮滿足城鎮就業和回鄉創業人員的需要。三是堅持大中小城市和小城鎮協調發展、走中國特色的城鎮化道路。消除不利于城鎮化發展的體制和政策障礙，在鄉村振興進程中為農民創造更多的就業機會，在建立全國統一市場過程中更加關注統一的城鄉勞動力市場體制機制的完善，完善城鄉勞動者平等就業制度。深化村鎮產業發展改革和調整，大力發展縣域經濟，積極拓展農村就業空間。四是對欠發達地區、農村地區、邊疆地區的公共財政支出要大于其他地區，不斷完善轉移支付制度。通過綜合協調和政策引導，平衡政府資源投入和引導社會資源的合理流向，促進基礎教育、衛生醫療網點、大型群眾性文體活動中心等基礎性社會事業服務質量和服務水平的提高，實現西部、農村與發達地區之間的相對平衡，在空間上合理布局高質量基本公共服務設施、設備和人才。五是要以農村教育為重點，推動城鄉教育均衡發展，全面普及九年義務教育。鞏固“以縣為主”的農村義務教育管理體制，增強財政困難縣義務教育經費保障能力。調整城鄉中小學布局結構，在適度集中教育機構的同時，處理好學校教育與家庭教育的關系，確保實現青少年的身心全面發展。六是不論是在基本公共服務項目上，還是分區域、分群體的公共服務項目上，基本公共服務體系應當實現全面的、多層次的綜合銜接、全面的機會均等，并通過基本公共服務供給確保人口、資源、信息的自由流動，為實現共同富裕奠定基礎。

結論與討論：不斷推動實踐和理論創新

推進基本公共服務均等化的歷史，就是黨堅持以人民為中心的發展理念，不斷解決人民群眾最直接最現實最迫切問題，回應人民群眾期盼的歷史。回顧歷史，黨在基本公共服務均等化工作上的創新，首先表現在與中國具體實際相結合，與發展過程中的群體差距、城鄉差距、地區差距相結合，針對這三大差距推進公共服務體系建設和基本公共服務均等化，賦予基本公共服務均等化政策以中國內涵、中國問題導向，尤其與中國共產黨的初心使命有機結合，為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。為人民謀幸福，就是緊密結合全體中國人民共同富裕這一目標，推進國家基礎性、戰略性領域的發展，尤其是加強老少邊窮地區的基本公共服務體系建設并完善相應的轉移支付體制，使基本公共服務在維護中華民族的共同繁榮、共同發展和筑牢中華民族共同體意識中發揮應有作用。在具體領域，將基本公共服務均等化與共同富裕結合起來，使共同富裕目標更加具體化，具體到縮小不同人群、不同地區以及城鄉之間基本權利的差異，在長期上賦予人們共同發展的權利，提供長期發展的機會。

推進基本公共服務均等化的歷史，就是黨堅持以人民為中心的發展理念，是立足中國實際不斷豐富和發展21世紀馬克思主義的歷史。馬克思主義的理論發展與創新就是要立足實踐，解決現實問題，回應時代要求。在我國社會主義現代化國家建設進程中，我們黨不斷推進基本公共服務均等化政策創新和理論創新。過去十幾年通過三個五年規劃，黨在公共服務體系建設領域不斷進行實踐探索，特別是黨的十八大以來，黨把基本公共服務體系建設、實現基本公共服務均等化與全面建成小康社會目標有機結合起來。在完善政策實踐的同時，推動理論創新，為基本公共服務體系和基本公共服務均等化賦予了中國的制度內涵、文化內涵、社會內涵。我們黨和政府始終堅持以人民為中心的發展理念，始終關注人民群眾的健康幸福，不斷推進公共衛生體系、義務教育等一系列重大戰略的實施。2020年以來，黨及時把基本公共服務均等化建設運用于抗擊新冠肺炎疫情的斗爭之中，在疫苗接種、核酸檢測等方面發揮均等化優勢，使疫苗接種人人可及，在抗擊疫情斗爭中始終走在時代前列，確保了人民群眾的生命安全、國家經濟社會的健康發展以及社會環境的穩定有序。基本公共服務體系、基本公共服務均等化的理論創新，還表現在黨針對我國具體情況、群體差異和城市化過程中的流動人口權益，特別是基于中國這樣一個存在巨大區域差異和環境差異的超大規模國家的實際，將基本公共服務均等化運用于主體功能區建設，在實現經濟快速發展的同時，更好地保護生態環境，使美麗中國建設邁上新臺階。這是中國共產黨在新的歷史條件下，根據中國國情實施的重大政策創新和理論創新，它賦予基本公共服務均等化中國特色、中國風格、中國氣派，有助于形成中國基本公共服務均等化的話語體系、學術體系、學科體系。

我國十余年公共服務體系建設和推進均等化的歷史表明，理論創新必須以理念創新為引導，立足實際，因地制宜，從解決問題出發，在實踐中探索問題解決的方式方法，善于歸納總結，不斷把理論建設推向新臺階。正如《決議》所指出的，“當代中國的偉大社會變革，不是簡單延續我國歷史文化的母版，不是簡單套用馬克思主義經典作家設想的模板，不是其他國家社會主義實踐的再版，也不是國外現代化發展的翻版。只要我們勇于結合新的實踐不斷推進理論創新、善于用新的理論指導新的實踐，就一定能夠讓馬克思主義在中國大地上展現出更強大、更有說服力的真理力量。”[15]在完成到2035年基本公共服務實現均等化，全體人民共同富裕基本實現目標的歷史進程中，我們應始終立足新發展階段，堅持新發展理念，構建新發展格局，不斷把基本公共服務均等化與未來的國際環境、我國經濟社會發展的新情況、新問題有機結合，保障和改善人民生活，促進國家和民族持續穩定發展，繼續把實踐創新和理論創新推向新階段，不斷豐富和發展馬克思主義的基本理論。

注釋

[1][10][13][14][15]《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，新華網，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1716575619731548367&wfr=spider&for=pc，2021年11月16日更新。

[2]《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議（2005年10月11日中國共產黨第十六屆中央委員會第五次全體會議通過）》，《人民日報》，2005年10月19日，第1版。

[3][4][5][6]《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要（2006年3月14日第十屆全國人民代表大會第四次會議批準）》，中華人民共和國中央人民政府網，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_268766.htm，2006年3月14日更新。

[7][8]《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議（2010年10月18日中國共產黨第十七屆中央委員會第五次全體會議通過）》，中國共產黨新聞網，http：//cpc.people.com.cn/GB/64093/67507/13066322.html，2010年10月28日更新。

[9]《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議（2015年10月29日中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過）》，《人民日報》，2015年11月4日，第1版。

[11][12]張秀蘭、徐月賓、梅志里編：《中國發展型社會政策論綱》，北京：中國勞動社會保障出版社，2007年，第8頁。

責 編/桂 琰