多元共治 實現公園城市可持續發展

陳婷婷

【專家簡介】

尹稚

清華大學建筑學院教授，博士生導師。清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長，清華大學城市治理與可持續發展研究院執行院長，清華大學國家治理與全球治理研究院首席專家，中國城市規劃學會副理事長。兼任北京城市副中心總體城市設計工作綜合方案副總規劃師，雄安新區規劃評議專家組專家。長期參與并主持大量城市規劃設計工作和前沿創新型項目，擅長處理綜合性、政策性極強的重大問題。

在3月16日公布的《成都建設踐行新發展理念的公園城市示范區總體方案》（簡稱《總體方案》）中，明確“城市治理現代化的示范區”為發展定位之一。什么是城市治理？城市治理現代化的示范區可進一步創新在什么地方？現代化城市治理如何助推高質量發展？

本刊特邀清華大學建筑學院教授，博士生導師，清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長，清華大學城市治理與可持續發展研究院執行院長尹稚，闡釋公園城市的治理現代化。

城市治理多元化系統性

建設城市治理現代化的示范區，首先需要進一步認識什么是城市治理，與城市管理有何區別？

尹稚表示，城市治理應當說是城市管理的升級版。過去談城市管理，更多強調的是依托政府資源自上而下來管理運行城市。發展到今天，雖然在一些公共產品提供上，政府仍然扮演著很重要的角色，但是從城市的發展動力來講，改革開放這么多年，投資主體的多元化、社會群體利益的分化和多元化越來越明顯。

城市治理，概括來說主要是政府引導、市場主導、社會參與、公民自覺，是調動多元力量共同參與其中的多元治理，實現美好城市的共同策劃、共同締造、共建共享的過程。黨和政府來引導，控制大的價值觀判斷和戰略方向的引領;具體建設中，由市場主導生產力的幾大重要要素的配置，比如人力資源要素、土地要素、數據資源要素等;同時，還涉及社會參與——其實不僅僅是參與的問題。所謂“參與”，其背后隱含的意思是可以參加也可以不參加。但我們講“人民城市”，核心意義在于城市是人民的，同時人民也是要參與城市建設的，人民的幸福感是靠奮斗來的。這不是簡單的參與問題，而是共同治理的問題。此外，還有公民自覺的問題。由于人口的密集，城市生活需要不同陌生人群的社會行為規范的約束，這有一個對市民的引導過程，使其從不自覺逐漸到自覺遵守城市生活當中的各種行為規范。

談城市治理，還有一個關鍵點是治理體系建設。體系建設，是系統思維的問題。治理的核心有兩點，一個是系統思維，一個是穩中求進。系統思維需要有整體思維指導下的概念設定。過去的管理體系是以部門利益出發，部門決策為主，經常出現利益分割、“九龍治水”各種各樣的問題;現在講系統思維，目標是統籌的，既有自然資源方面的保護保育的目標、歷史文化傳承方面的目標，也有社會經濟發展的目標，既要處理好人工環境和自然環境之間的關系，也要處理好人的生活圈和自然的生態圈之間的關系，還要處理好人與人之間的關系。這里面既包括了個體的人和社會的人，這種角色的和諧，也包括了不同人群之間的利益的和諧。其實這是一個整體思維或者說目標統籌的概念。成都公園城市發展定位“三個示范區”疊加，就充分體現了系統思維。

治理現代化應以人為本

如何認識城市治理現代化？

城市治理現代化，是用更人性化、更具有現代法治觀念引導社會向前發展，推動城市全面、協調、高質量和可持續發展。尹稚舉例說明，比如同樣是城中村，全國各地有不一樣的處理方式，曾有簡單粗暴一推了之的方式，也有規范管理，逐漸將其納入城市的廉價住房供給體系的方式，逐漸提升公共服務水平，使得這些村落在維護村民基本利益的情況下，能夠轉化成更為現代化的生產生活空間。一個現代化的進程，就是要在城市的治理中逐漸減少簡單粗暴、野蠻執法以及選擇性執法，等等。人的需求和尊嚴得到基本滿足，幸福感、獲得感、滿意感才能得到提升。

成都公園城市示范區建設發展定位之一是“城市治理現代化的示范區”，意味著什么？

尹稚認為，這可以理解為我國社會主義民主的一種體現。人民民主建設，其實很多反映在治理現代化的改革當中，我們推進國家治理現代化的進程，從本質上講是政治體制改革的重要抓手，或者說是其核心組成部分。

從治理角度，政府不能只是自上而下簡單定規則，簡單粗暴去執行這些規則，而是要愿意尊重市場的意見，愿意尊重群眾的意愿，才能稱之為多元治理。

成都建設公園城市示范區發展定位之一的城市治理現代化的示范區，本質來講是更好地滿足人的需求，全面提升人的素質和生活質量，實現人的全面發展。

創新治理理念模式手段

《總體方案》提出“創新治理理念、治理模式、治理手段”，怎么認識？

在尹稚看來，治理理念總體而言，就是圍繞多元利益如何取得最大公約數，如何形成共同的發展理念、共同的行動綱領、共同的行動計劃，以及能夠共享這一系列行動所形成的成果，來提高多元人群的幸福感、滿足感、獲得感。

治理理念肯定會導致治理模式本身的變化，最明顯的表現是參與角色的多元化。從治理模式角度來說，成都的社區治理積累了很多個案經驗，已經形成不同于傳統的治理模式。需要思考的是如何能取得一個普適性的模式建設，由個案型的模式建設，把好的經驗一點點總結出來，變成制度化、條例化的，甚至是通過立法把它肯定下來的法規化的一些東西。

治理手段創新就很廣了，特別是這兩年比如從大數據應用、數字化的辦事程序，到只跑一趟解決“最后一公里”，等等，其實都是圍繞著治理手段來的。這些年推動的數字城市、智慧城市，都有大量的技術加持。無論是“數字+”還是“互聯網+”，都提供了全新的工具。尹稚表示，如何把這些工具排列組合好，形成一套治理手段的工具包，也是下一步要認真總結的。

城市治理與高質量發展

尹稚表示，高質量發展，第一是圍繞人與自然要有和諧共處的關系。中國是一個人地關系相對緊張的人口大國，雖然國土面積很大，但是真正適于城鎮化、適于人類良好居住的國土面積并不是那么大，所以在這些適宜城鎮化的地區，既要解決高密度生存、高強度發展的問題，同時又要在發展中不能對自然環境造成過度傷害、利用，這是人類發展中需要共同面對的挑戰。如果能解決這個問題，將是高質量發展很重要的標志，是中國實踐對全人類的貢獻。

第二是圍繞“人民城市”。共策、共建、共治、共享進程怎么搭建？如何調動方方面面的積極性？首先，縱向而言是不同層級政府的積極性，從中央到省、市、縣再到基層社區如何調動;其次是不同政府部門的積極性，如何能圍繞一個共同目標來做;最后是多元主體，政府、市場、社會乃至個人等多方面的積極性如何協同。如果達成共同目標，建構共同行動綱領，采取一致行動，共享發展成果，這條線如果真能理順了，不僅僅對中國有意義，對全世界都是有意義的。

高質量發展是追求人與人之間更為和諧、公平、利益機會均等的一種發展，這也是我們為什么在還沒有達到發達國家水平的時候就提出，要走一條共同富裕的道路。共同富裕不是僅僅通過第三次收入分配解決問題，還包括公平利用公共服務的權益、公平享受美好自然環境的權益，這些都要通過城市治理這條線來理順。人人有責、人人盡責、人人享有，是一個責權利一體化的共同體。通過城市治理，以治理科學化、精細化和智能化為導向，整體推動實現高質量發展。

成都建設公園城市示范區，城市治理科學化、精細化、智能化跟資源統籌是密切配合的。強調“三區”示范體現城市多目標系統統籌，生態、生活、生產的良性運轉需體現多元價值，才可能實現可持續的動力來源，城市發展才是可持續的，從而推動實現高質量發展。